Eficiência aduaneira e digitalização: o que a OMA espera das Aduanas em 2025 e o que nós esperamos dela

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Introdução

Muito nos honra a oportunidade de participar, neste ano de 2025, do espaço que foi reservado pela Aduana News aos textos produzidos em língua portuguesa, sobretudo porque brasileiros, neste despertar aduaneiro(1), tornaram-se ávidos leitores do periódico.  Com a tarefa de abordar temas de alcance regional ou global, destacamos para esta primeira ocasião o tema que foi proposto pela Organização Mundial das Aduanas (OMA) para a sua anual celebração do dia 26 de janeiro. (2)

Neste ano, ao declarar o referido tema, as administrações aduaneiras foram convidadas pela organização a transformar compromissos em ações concretas que promovam, a um só tempo, a facilitação do comércio, a garantia da segurança e o fomento do crescimento econômico sustentável. Esse conjunto de metas foi enunciado por Ian Saunders, Secretário-Geral da OMA, em uma única sentença: “As alfândegas cumprindo o seu compromisso com eficiência, segurança e prosperidade”.(3)

Embora as aduanas devam trabalhar todos os dias para promover eficiência, melhorar a segurança e apoiar a prosperidade, Saunders pondera em sua carta aberta que a missão neste ano é demonstrar de forma mais visível aos governos e à sociedade como estão agindo e obtendo resultados.

A eficiência, segundo ele, deverá ser impulsionada pela modernização dos procedimentos aduaneiros e pelo desenvolvimento de serviços digitais; pela promoção de operações baseadas em dados e ferramentas analíticas, pelo uso de dispositivos de inspeção e monitorização e pela cooperação e envolvimento com entidades públicas e privadas.

.Já no domínio da segurança, sempre com apoio na abordagem operacional baseada no risco, as atividades incluem o reforço da cadeia de suprimentos, a prevenção do tráfico de bens ilícitos, o combate à lavagem de dinheiro e a melhoria da preparação para crises

O objetivo de tudo isso, ao final, seria a prosperidade, que no entender da OMA será alcançado com a justa arrecadação de receitas, o fomento da inovação e do empreendedorismo, com o apoio do desenvolvimento econômico sustentável e com a criação de ambientes inclusivos que considerem as diversas necessidades da coletividade.

Embora a eficiência tenha sido destacada como um instrumento para o alcance de diversos objetivos – o que de fato é, como todos os princípios da Administração Pública (4), parece importante refletir a seu respeito. Quais são as dimensões da eficiência preconizadas pela OMA neste contexto? Trata-se apenas de sua dimensão política e econômica ou também está sendo considerada a eficiência em sua dimensão jurídica?

A eficiência deve ser considerada como o principal vetor de modernização dos procedimentos de controle aduaneiro? Como harmonizar eficiência e o devido processo, considerando as consequências jurídicas que podem advir do inapropriado uso das tecnologias digitais? São questionamentos que suscitamos como estímulo para uma breve incursão na temática, tão estimulante quanto complexa.

1. Controle aduaneiro moderno e suas modernas metodologias

Desde a origem das aduanas é possível identificar, em todas elas, guardadas as particularidades de tempo e espaço, um eixo temático comum: o exercício das atividades de vigiar e de controlar o ingresso e a saída de mercadorias dos territórios, sejam nas cidades-Estados, nos reinos ou nos impérios.(5) Essas funções requerem que, previamente, a aduana submeta tais mercadorias ao seu domínio.

Só depois de tomar conhecimento do que se trata a mercadoria – quer pela verificação física, ou mesmo pela classificação na nomenclatura – é que estará em condições de saber se foram elas afetadas ou não por alguma restrição ou proibição.(6)

Considerando a mudança de paradigma das aduanas (7), as quais deixaram de ser organismos meramente arrecadadores para tornarem-se órgãos de controle do tráfico internacional de mercadorias, exsurge a ideia de um controle aduaneiro de intervenção mínima. O Anexo Geral, Capítulo 6, norma 6.2 da Convenção de Quioto Revisada, visando albergar nas instituições aduaneiras as novas funções que lhes foram atribuídas, estatuiu que: “o controle aduaneiro limitar-se-á ao necessário para assegurar o cumprimento da legislação aduaneira”.(8)

Para viabilizar essa modalidade de controle tornou-se fundamental às aduanas implementar processos de gestão de risco, de modo a reduzir a aleatoriedade dos controles de documentos e mercadorias, adotando métodos de trabalho planejados e com objetivos mais bem definidos, utilizando ao máximo os recursos aduaneiros (Anexo Geral, Capítulo 6, norma 6.4). Os perfis de risco, por sua vez, constituem-se no mecanismo para saber quando e como exercer este controle, cujos prazos e estratégias certamente irão variar conforme o regime aduaneiro em questão

Este “quando” e “como” também são definidos nas diretrizes do Capítulo 6, Anexo Geral, da Convenção. Tratam-se dos controles de movimentos e dos controles por auditorias. Como relembra Efrén Antonio Minuche Zambrano, ocontrole de movimentos implica medidas aplicáveis a mercadorias e a meios de transportes antes ou depois de sua chegada, partida, ou durante um regime aduaneiro até que sejam despachadas. O controle por auditorias, a seu turno, compreende a atuação por revisões posteriores à liberação das mercadorias, por meio da auditoria dos sistemas dos operadores.(9) Nos dois casos a CQR recomenda o uso massivo de novas tecnologias, a fim de facilitar e tornar mais eficiente o controle aduaneiro (Anexo Geral, Capítulo 6, norma 6.9). 

Apesar de as aduanas utilizarem recursos tecnológicos para os controles por auditoria, iremos nos focar aqui apenas nos controles aduaneiros de movimento, dada a urgência que essa modalidade de atuação administrativa requer. Mas antes de adentrar neste ponto gostaríamos de recordar os propósitos da OMA para 2025 e o que foi – ou deveria – ser considerado pela organização quando as aduanas foram chamadas para um agir mais eficiente.

2. Algumas reflexões sobre a eficiência aduaneira

O crescimento das funções atribuídas às Aduanas do Século XXI convive com a notável diminuição do seu aparelho. E este aparato, concretizado em estruturas burocráticas, é atualmente muito menos significativo do que a sua dimensão política e econômica, que penetra em quase todos os movimentos internacionais de pessoas, veículos e mercadorias, tornando-nos cada vez mais dependentes de suas regulações e controles.

Reclama-se do Estado-Aduana, cada vez com maior impaciência, para que otimize o seu agir e conduza em termos adequados a realização dos fins perseguidos pelo povo. Questiona-se a omissão no agir, a aptidão do agir e a qualidade do agir das administrações aduaneiras. Entretanto, tendo a eficiência sido positivada como princípio de direito, sua observância é uma exigência em muitos ordenamentos nacionais. (10)

E não se tratam apenas de exigências de cunho negativo, visando censurar a validade de comportamentos que contravenham aos valores por ela expressados, mas também são válidas positivamente, especialmente para impor às administrações aduaneiras a observância de cautelas que permitam a otimização possível na efetivação dos bens jurídicos prometidos pelo ordenamento.

A eficiência, para os administradores e para as administrações aduaneiras, costuma ser um problema de otimização dos meios e de maximização de resultados; para o jurista, diz respeito tanto à otimização dos meios quanto à qualidade do agir final.

Portanto, a avaliação dessa qualidade será sempre essencial, o que se afere por meio do processo aduaneiro, sempre que observadas as suas respectivas garantias.

As premissas em que se assentam a eficiência aduaneira – otimização dos meios e de maximização de resultados – ambas destacadas pela OMA neste ano, sofrem forte influência do utilitarismo, linha teórica da filosofia moral muito presente nas ciências econômicas e que também se justifica nos resultados alcançados.

Trata-se de uma teoria em que o valor de uma ação é medido com base em suas consequências. Haverá sempre uma sorte de cálculo de utilidade(11) por meio do qual a adequação da decisão será aferida e, por conseguinte, sua legitimidade. Por isso, tantas vezes se disse em teoria moral que o utilitarismo é ligado ao consequencialismo. Nessa perspectiva, são as consequências que determinariam as ações e não propriamente os seus valores.(12)

Isso não significa dizer que os administradores aduaneiros não devam se preocupar com as consequências de sua decisão, mas que o fundamento jurídico dessas decisões não sejam apenas as consequências que delas derivam, mas que os princípios – de direito, e não apenas de gestão aduaneira – orientem o seu processo decisório.

Portanto, ainda que a eficiência aduaneira esteja fundamentada em razões econômicas ou até mesmo políticas, ela evidentemente implica em consequências jurídicas que não podem ser ignoradas, especialmente nos casos em que os controles de movimentos passam a ser operados por tecnologias digitais para tomada de decisão, como é o caso da segmentação de perfis de risco e da seletividade aduaneira.

3.Aplicações da tecnologia para a segmentação de perfis de riscos e seletividade aduaneira

Um dos principais instrumentos internacionais voltados para a disciplina da gestão do risco aduaneiro é o Marco Normativo SAFE (Safe Framework of Standards) que, assim como a Convenção de Quioto Revisada, originou-se da ideia de viabilizar a proteção e a facilitação do comércio internacional legítimo, sem perder de vista o dever das aduanas de combate às ameaças globais. Sua estrutura está baseada em três pilares: as relações entre as aduanas; as relações de parceria entre a aduana e o setor privado e, por fim, as relações entre as aduanas e outras agências governamentais responsáveis pela regulação do comércio internacional.

O Standard 5 do pilar aduana-aduana trata da seletividade, definição de perfil e segmentação. Por meio dele o Marco SAFE não apenas recomenda, mas determina que as aduanas usem métodos sofisticados para identificar e direcionar cargas de alto risco, incluindo, mas não se limitando a informações eletrônicas antecipadas, inteligência estratégica, dados comerciais automatizados e análise de anomalias relativas à segurança de fornecedores da cadeia de suprimentos. A partir dessas estratégias as aduanas esperam reduzir o risco de determinadas operações e, com isso, redefinir a sua pontuação e o seu direciomento: seleção para conferência ou liberação imediata.

Com este objetivo, diversas são as possibilidade de aplicação de tecnologia para o gerenciamento e a mitigação de riscos. Representantes da aduana brasileira elencaram recentemente algumas delas: sistemas para monitoramento de veículos; controle de passageiros aéreos; automação da análise de imagens captadas por raio-x; automação da análise de pequenas encomendas e bagagens de passageiros; inteligência artificial para auxiliar a classificação de mercadorias, e; aprendizado de máquina para detecção de erros e fraudes no despacho aduaneiro.(13)

Embora todas essas ferramentas sejam aplicadas nos chamados “controles aduaneiros de movimento”, algumas se restringem apenas às etapas de dissuasão de riscos, vale dizer, nos casos em que a intervenção estatal ocorre quando já restou confirmada a presença de maior nível de riscos.

No caso de sistemas de seletividade por aprendizado de máquina, como é o SISAM (14), no Brasil, sua aplicação ocorre ex ante, ou seja, para a detecção de riscos. Diferentemente do primeiro caso, em que as tecnologias são meramente instrumentais, neste a tecnologia pode participar de um processo decisório, seja para apoiar uma decisão humana, seja para decidir no seu lugar.

4. Eficiência, digitalização e o devido processo: balizas para a modernização dos procedimentos aduaneiros

Para que a seleção aduaneira baseada no risco seja levada a efeito, duas classes de decisões devem ser tomadas pelo Estado.(15) Deve-se, por um lado, determinar quais serão os elementos do fatoconsiderados relevadores dos diferentes graus de riscos atribuídos pela administração aduaneira na elaboração da sua estrutura de gestão de riscos.

Esses critérios podem referir-se a características pessoais dos sujeitos que intervêm na relação jurídica aduaneira, como também poderão se referir aos diferentes tipos de mercadorias; sua procedência, origem, etc. A definição, a combinação desses elementos e a valoração (a respeito do risco que oferecem) que se faz deles, implica numa decisão prévia do Estado.

Definidos os critérios valorativos de risco, a aplicação a cada situação ou operação concreta implicará noutra decisão do Estado. Consiste ela na análise da situação de fato, na comparação com os parâmetros predefinidos de avaliação de risco, na valoração de qual situação hipotética se enquadra, para então determinar o nível de controle que se aplicará à operação concreta.

Interessante notar que autores como como Raúl Gonzáles Berro (16) e Juan José Lacoste (17) já exploraram, no passado, o tema da gestão de riscos na perspectiva das garantias dos interessados. Suas preocupações, à época, apontavam para o problema dos mecanismos automatizados que decidiam o que seria fiscalizado e o que não seria fiscalizado.

Do mesmo modo Andrés Rohde Ponce, ao analisar mais recentemente a seletividade automatizada operada pela aduana mexicana, observa que é o Mecanismo quem elegerá quais mercadorias serão verificadas enquanto outras não serão, o que pode ocasionar que um operador suporte prejuízos e inconvenientes quando por mercadorias similares outro operador não foi atingido por ditos prejuízos. (18)

Sucede que nessas épocas e nos países em que os textos foram escritos não se cogitava de mecanismos automatizados de seleção operados por inteligência artificial. Nos países do Mercosul, à exceção do Brasil, a seleção aduaneira, especialmente no curso do despacho, ainda é feita exclusivamente no modelo das parametrizações, por meio de sistemas similares ao Siscomex.(19)

Com a instituição da retroalimentação por aprendizado de máquina atribuiu-se um poder extremamente importante ao mecanismo tecnológico. A partir de dados coletados no passado e processados por algoritmos autônomos é a máquina quem decide quais erros ela releva serem mais significativos e que mereceriam maior atenção do agente aduaneiro. Quando ela decide tudo o que merece ser fiscalizado, também decide tudo o que não merece a atenção do Estado. Ao contrário do que possa parecer, o poder da máquina está justamente em decidir o que não deve ser fiscalizado.(20)

E apenas depois de uma eventual autuação, lavrada por um agente aduaneiro (humano), é que o importador terá acesso à explicação sobre a violação de determinada regra jurídica, impugnável nos órgãos administrativo e/ou judicial.

O importador jamais poderá contestar diretamente o sistema, suas premissas ou suas conclusões, que inclusive até hoje não se sujeita a controles externos.

A única contestação jurídica possível será sempre e somente relativa à decisão tomada pelo agente aduaneiro, que, por sua vez, tomou sua decisão com base nas indicações fornecidas pela máquina (21), o que parece poder vindicar o princípio do devido processo.

E ainda que se argumente que o devido processo seja um princípio meramente instrumental, forçoso relembrar que uma seleção desnecessária ou inadequada pode gerar custos logísticos excessivos e atrasos não previstos para a entrega das mercadorias objeto de importação, o que afetará, pela via transversa, direitos materiais fundamentais como a liberdade e a propriedade.

Como nos ensina Enrique Barreira, apesar de o procedimento ser normalmente categorizado como direito adjetivo para a teoria jurídica, no Direito Público ele indubitavelmente passa a ser direito substantivo, porque não existe direito se não há meios de fazê-lo valer.(22) Concordamos com suas lições e complementamos: com a adoção dos processos decisórios automatizados essa condição será evidentemente amplificada no procedimentos aduaneiros. 

5. Conclusões

Ainda que a Organização Mundial das Aduanas espere que as administrações alcancem a modernização dos procedimentos a partir da sua ampla digitalização, a eficiência aduaneira não pode ser reduzida à ideia de otimizar recursos e maximizar resultados. Deve, também, ser levada em conta a sua dimensão jurídica, que atribui ao administrador e, em última instância, aos revisores de suas decisões, o dever de avaliar a qualidade do agir final.

Nos controles aduaneiros de movimento, em que as administrações precisam rapidamente perfilar riscos e selecionar pessoas, as tecnologias digitais são indubitavelmente suas grandes aliadas. Em razão dos escassos recursos humanos disponíveis, atribui-se à máquina a decisão sobre aquilo que deve ser verificado, reduzindo-se, com isso, o tempo que os agentes humanos levariam para processar e concluir todas as declarações aduaneiras registradas diariamente.

Mas o que nós, operadores do direito, esperamos das aduanas para o ano de 2025, assim como para os anos vindouros, é que os direitos e as garantias fundamentais dos administrados exsurjam como concepção básica para a arquitetura dessas ferramentas, de modo a alcançar a otimização possível – e não a otimização a qualquer custo.

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 1. Para conhecer a história recente dos brasileiros e sua relação com o Direito Aduaneiro, convidamos você a ler o artigo publicado por Rosaldo Trevisan nesta seção do Aduana News: TREVISAN, Rosaldo. O “despertar” do Direito Aduaneiro no Brasil. Disponível em: https://aduananews.com/pt/el-despertar-del-derecho-aduanero-en-brasil/

2. Muitos governos celebram no dia 26 de janeiro o Dia Internacional das Aduanas, data esta que remete à realização da primeira sessão do Conselho de Cooperação Aduaneira, ocorrida na Bélgica no ano de 1953. Com 72 anos de existência, a entidade conhecida atualmente como Organização Mundial das Aduanas (OMA) congrega 185 Membros, reunindo mais de 90% das aduanas globais.

3. Organização Mundial das Alfândegas. Internacional Dia da Alfândega 2025. Disponível em: https://www.wcoomd.org/en/about-us/international-customs-day/icd-2025.aspx Acesso em 20 de março de 2025.

4.Conforme Paulo Modesto, o princípio da eficiência é um princípio instrumental, como todos os princípios da administração pública. Nenhum princípio de direito administrativo tem valor substancial autossuficiente. Integra-se com os demais princípios, não podendo sobrepor-se a eles ou infirmar-lhes a validade. Notas para um debate sobre o princípio da eficiência. Revista Jurídica da Presidência, v. 2, n. 18, 2000, p. 112. 

5.Claude J. Berr e Henri Trémeau, ao explorar o significado do enunciado controle, revelam duas dimensões próximas, porém distintas, para a expressão. A primeira evoca a ideia de vigilância de movimentos de mercadorias inspiradas por uma vontade de fraude, seja em razão da pretensão de eludir os tributos devidos, de introduzir mercadorias ilícitas ou exportar bens em desacordo com a legislação vigente. A segunda dimensão de controle, por seu turno, refere-se às operações regulares de comércio. BERR, Claude J.; TRÉMEAU, Henri. Le droit douanier communataire et national. 7 ed. Paris: Economica, 2006. p. 14.

6.BASALDÚA, Ricardo Xavier. Los princípios jurídicos del control aduaneiro modernizado en el tráfico transfronterizo contemporâneo. In: PARDO CARRERO, Germán; ROHDE PONCE, Andrés (coord). Memorias de La Reunión Mundial de Derecho Aduanero – Bruselas. Bogotá: Temis, 2015. p.10.

8.WCO. Kyoto Convention. General Annex Guidelines. Chapter 6. Customs Control. Disponível em: <https://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/topics/wto-atf/dev/rkc-guidelines-ch-6.pdf>. Acesso em: 25 mar. 2025. 

8.WCO. Kyoto Convention. General Annex Guidelines. Chapter 6. Customs Control. Disponível em: <https://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/topics/wto-atf/dev/rkc-guidelines-ch-6.pdf>. Acesso em: 25 mar. 2025. 

9. ZAMBRANO, Efrén Antonio Minuche. Procedimientos de control aduanero. Entre la eficiencia y el debido processo en el derecho comparado. In: PARDO CARRERO, Germán (dir.); MARSILLA, Santiago Ibáñez; YEBRA, Felipe Modeno (coord). Derecho Aduanero Tomo II. Bogotá: Tirant lo Blanch, 2020, p. 567.

10.MODESTO, Paulo. Notas para um debate sobre o princípio da eficiência. <strong>Revista Jurídica da Presidência</strong>, v. 2, n. 18, 2000, p. 105.

11. Bentham define o princípio da utilidade como “o princípio que aprova ou desaprova qualquer ação, segundo a tendência que tem de aumentar ou a diminuir a felicidade da pessoa cujo o interesse está em jogo, ou, o que é a mesma coisa em outros termos, segundo a tendência a promover ou a comprometer referida felicidade. In:DIAS, Maria Cristina Longo Cardoso. A medida da ética em Bentham. Cadernos de Ética e Filosofia Política, v. 1, n. 20, 2012. p. 6-21.

12.KOCKE, Rafael. Inteligência artificial a serviço da fiscalidade: Sistema de Seleção Aduaneira por Aprendizado de Máquina (SISAM). In: MACHADO, Hugo de Brito (cood). Tributação e Novas Tecnologias.  Indaiatuba: Foco, 2021. p. 193.

13. JAMBEIRO FILHO, Jorge; COUTINHO, Gustavo Lacerda; MORGERO, Kelly. How Brazil transformed Customs control through artificial intelligence and other Technologies. WCO News 105 – Issue 3 / 2024 > Dossier: Illicit Trade. 

14. Apesar de a administração aduaneira brasileira não ter regulamentado a sua implementação, nem mesmo disponibilizado documentos oficiais que expliquem quais são os seus parâmetros, métricas e resultados esperados, seu idealizador afirma que o SISAM é considerado o sistema ativo mais avançado no cenário mundial em termos de controle aduaneiro e procura comprovar essa condição por meio de diversos exemplos.

Eles podem ser encontrados na monografia apresentada na 14ª Edição do Prêmio de Criatividade e Inovação realizada pela Receita Federal do Brasil, em conjunto com a extinta Escola de Administração Fazendária (ESAF), no ano de 2015.

15. BERRO, Raúl González. El procedimiento aduanero y los principios de derecho. Memorias del Segundo Encuentro Iberoamericano. México: Editorial ISEF, 2006. p. 121

16.BERRO, Raúl González. El procedimiento aduanero y los principios de derecho. Memorias del Segundo Encuentro Iberoamericano. México: Editorial ISEF, 2006. p. 117.

17.LACOSTE, Juan José. Operadores de comercio exterior: Gestión de riesgo, imparcialidade e igualdad jurídica. Memorias de la Reunión Mundial de Derecho Aduanero – New York. Bogotá: Temis, 2015. p. 115.
18. ROHDE PONCE, Andrés. Derecho Aduanero Mexicano Tomo II. 2. Ed. Ciudad de Mexico: Tirant lo Blanch, 2022. p. 971.

18. ROHDE PONCE, Andrés. Direito Aduaneiro Mexicano Volume II. 2ª edição. Cidade do México: Tirant lo Blanch, 2022. p. 971

19.Na Argentina, os registros de declarações aduaneiras são feitos pelo Sistema Malvina. O SEDI, Sistema Estatístico de Importações SEDI cria perfis de riscos a partir de dados coletados, mas não usa inteligência artificial por aprendizado de máquina para a seleção das declarações que deverão ser verificadas. 

No Uruguai, o Sistema LUCIA é o ambiente em que são registradas as declarações aduaneiras, pelo qual também são feitas as análises de risco a partir de perfis predeterminados. Assim como na Argentina, o sistema funciona por messageria eletrônica, mas não usa, até o presente momento, aprendizado de máquina.

No Paraguai, o Sistema SOFIA é utilizado para os registros de declarações aduaneiras; ele interage diretamente com seus usuários e incorpora diversas funcionalidades e tecnologias sem, no entanto, fazer uso de inteligência artificial. 

20.KOCKE, Rafael. Inteligência artificial a serviço da fiscalidade: Sistema de Seleção Aduaneira por Aprendizado de Máquina (SISAM). In: MACHADO, Hugo de Brito (cood). Tributação e Novas Tecnologias.  Indaiatuba: Foco, 2021. p. 194.

21.KOCKE, Rafael. Inteligência artificial a serviço da fiscalidade: Sistema de Seleção Aduaneira por Aprendizado de Máquina (SISAM). In: MACHADO, Hugo de Brito (cood). Tributação e Novas Tecnologias.  Indaiatuba: Foco, 2021. p. 196.

22. A passagem está contida no prólogo de Enrique Barreira ao prestigioso trabalho de Horacio Felix Alais sobre os atos administrativos aduaneiros automáticos. ALAIS, Horacio Félix. Los actos administrativos aduaneros automáticos: Su implementación en el marco del acuerdo de facilitación del comercio de la OMC y las recomendaciones de la Organización Mundial de Aduanas. Buenos Aires: Marcial Pons, 2019. p. 11.