Pionera S.A. expdte. TFN N° 11.430-A

DENEGATORIA DE PAGO DE REEMBOLSOS PATAGONICOS.
En Buenos Aires, a los 28 dí­as del mes de abril del año 2003, reunidos los Vocales miembros de la Sala E, Dres. D.Paula Winkler, Gustavo A. Krause Murguiondo y Catalina Garcí­a Vizcaí­no, con la presidencia del segundo de los mencionados, para sentenciar en los autos caratulados: PIONERA S.A. c/ DGA s/ rec. de apelación, expdte. TFN Nº 11.430-A;

La Dra. Winkler dijo:

I.- Que a fs. 28/37 y vta. la actora, por medio de letrado apoderado, interpone recurso de apelación contra la disposición Nº 022/99 del administrador de la aduana de Puerto Deseado mediante la cual se rechaza la impugnación iniciada contra la decisión denegatoria del servicio aduanero de liquidar los beneficios de reembolsos oportunamente peticionados, recaí­da en el expdte. EA 19 Nº 96-245. Advierte que oportunamente habí­a solicitado a la aduana de Puerto Deseado el pago del reembolso adicional por exportaciones originarias de la región realizadas por puerto patagónico y que dicho pedido fue rechazado habiéndose basado el acto administrativo objeto de posterior impugnación en lo establecido en la circular télex 1229/96. En tanto entiende que existe conexidad de partes, objeto y materia e identidad de argumentación y contenido jurí­dico, solicita la acumulación de los recursos incoados contra las resoluciones que indica. Se agravia por considerar que dicho acto se encuentra viciado en el elemento competencia y que es arbitrario, por las razones que expone. Afirma que la interpretación aduanera contenida en la circular télex Nº 1229/96 es contraria a lo dispuesto en la ley 23.018. Manifiesta que debe tenerse en cuenta que el origen de los productos exportados se encuentra en la especie probado, tal cual lo exige la norma legal citada. Advierte que el acto administrativo que constituye la certificación de origen generó a su favor un derecho subjetivo, de modo tal que contra él no puede la administración alzarse, pues estarí­a violándose el principio de seguridad jurí­dica, e invoca en su favor la doctrina de los propios actos, por considerar que la aduana ha contradicho situaciones de pago anteriores. Ofrece prueba, hace reserva del caso federal y solicita se revoque la disposición de la aduana de Puerto Deseado, con costas.
II.- Que a fs. 61/68 y vta. contesta el traslado conferido el representante fiscal. Considera que en la especie no se ha incurrido en ningún vicio en el procedimiento que provoque la nulidad a que hace referencia la actora. Invoca en su favor la teorí­a de la subsanación y cita jurisprudencia de Nuestro Más Alto Tribunal que harí­a a su derecho. Invoca también, para justificar jurí­dicamente el rechazo in limine (sic) de la pretensión de la actora en sede aduanera, lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación in re: Frigorí­fico Mellino S.A. c/ANA s/acción de amparo. Considera que no resulta lí­cito hablar en la especie de la creación de derecho subjetivo alguno a partir del otorgamiento de la certificación de origen de los gobiernos provinciales puesto que en primer término deben tenerse en cuenta las facultades del ente aduanero para resguardar la renta fiscal. Cita en su favor la doctrina de la Corte recaí­da en el precedente mencionado en lo que hace a la validez de la circular télex atacada y solicita que, oportunamente se rechace la nulidad que considera implí­citamente solicitada por la actora. En cuanto al fondo, dice que la ley delimita claramente la región al Sur del rí­o Colorado que promueve, cita jurisprudencia que harí­a a su derecho e insiste en que la región promovida abarca sólo el continente por lo que advierte- el comportamiento de la aduana ha sido ajustado a derecho. Ofrece como prueba las actuaciones administrativas y pide que, oportunamente, se dicte sentencia rechazando el recurso planteado, con expresa imposición de costas. III.- Que a fs. 71 las Salas del Tribunal con competencia aduanera en Pleno resuelven no acumular los expedientes allí­ consignados. A fs. 73 y vta. se abre la causa a prueba. Producida esta, a fs. 217 se cierra el perí­odo probatorio y se elevan los autos a la Sala E, la que dispone una medida para mejor proveer que se hace efectiva a fs. 223/229. A fs. 231 se ponen los autos para alegar. A fs. 235 pasan los autos a sentencia, por lo que se está en condiciones procesales de emitir el presente.
IV.- Que con relación a la tacha de arbitrariedad de la actora, en la que encontrarí­a sustento su pretensión anulatoria, cabe manifestar que no basta con invocar dicha defensa sino que debe arrimarse al proceso el agravio concreto que la misma produce.
Que, en tanto, la misma ha sido traí­da al presente por la recurrente, respecto de la cuestión de fondo, y con relación al régimen jurí­dico aplicable, no parece de los dictámenes de fs. 24 y 25/34 y vta. de los ant. adm. y de la motivación de la resolución recurrida, que tal arbitrariedad se hubiera producido, en tanto no se advierte irrazonabilidad manifiesta en la decisión aduanera.
Que con respecto a la afirmación en el sentido que en el supuesto de autos, es claro que se viola la competencia (v. fs. 33 de autos), cabe reiterar que es cierto que la competencia es uno de los elementos contenidos en el art. 7° de la LPA, aplicable supletoriamente atento lo dispuesto en el ap. 1 del art. 1017 del C.A. Sin embargo, en la especie, tal vicio no existió desde que le correspondí­a la competencia, por grado y por materia, al administrador de la aduana de Puerto Deseado, más allá de las certificaciones de origen que hubieran emitido las autoridades provinciales.
Que, por lo demás, el rechazo de esta defensa corresponde se haga sin imposición de costas, en atención a que, pese a que ha habido actividad procesal de la contraparte, no considera la suscrita que por la forma de peticionar ante este Tribunal (v. fs. 37vta. in fine del escrito de inicio), la recurrente haya introducido la cuestión como una excepción o una defensa autónoma.
V.- Que en la especie, pese a lo indicado por la representación fiscal a fs. 62 in fine, no puede considerarse que haya habido un rechazo in limine en atención a que, como se observa de los dictámenes obrantes en las act. adm., a los que alude la motivación del acto recurrido, el órgano aduanero se ha pronunciado respecto del fondo de la cuestión planteada, no surgiendo lo propio tampoco del objeto del acto denegatorio.
VI.- Que en cuanto al fondo, del examen de las actuaciones que corren por separado surge que la actora solicitó el pago de los reembolsos patagónicos previstos en la ley 23.018, con el alcance de la ley 24.490, y respecto de las operaciones de exportación registradas ante la aduana de Puerto Deseado. Denegado el pago (v. campo AP 13 de los p.e. obrantes a fs. 227 de autos), la actora interpuso el recurso de impugnación que luce a fs. 1/5 y vta. del EA 19-245/96, el que es rechazado mediante la disposición, ahora aquí­ apelada. Que lo que se encuentra controvertido en la especie es si la denegatoria al pago de los reembolsos patagónicos peticionado por la actora se ajusta a derecho.
Que para elucidar esta cuestión, sin perjuicio de lo que luego se verá, una primera cuestión debe analizarse y es la que hace al alcance que debe acordarse al precitado precedente de Nuestro Más Alto Tribunal recaí­do en Frigorí­fico Mellino con relación a la circular télex Nº 1229/96.
En efecto, la norma en la que la aduana sustenta la denegatoria es la mencionada circular télex. Que, a juicio de la suscrita, resulta obvia la obligatoriedad de los precedentes judiciales de la Corte Suprema de Justicia de la Nación para los Tribunales inferiores por evidentes razones de economí­a procesal y más allá de la opinión distinta -y debidamente fundada en Derecho- que aquellos pudieran sustentar.
Que, ello no obstante, debe tratarse en la especie acerca de los efectos que tiene la sentencia dictada por Nuestro Más Alto Tribunal con fecha 16.4.98 in re: Frigorí­fico Mellino S.A. c/ Administración Nacional de Aduanas s/ acción de amparo, precedente en el que, respecto del fondo ahora en vista, se ventilaron cuestiones sustancialmente análogas a la que ahora se encuentra en trato, aunque con relación a la demanda de amparo.
Que en especial interesan los considerandos 5º, 6º, 8º y 9º de la sentencia precitada y las argumentaciones vertidas por ese Alto Tribunal en sentido que el titular de la Administración Nacional de Aduanas actuó sin exceder sus facultades legales al indicar a las distintas oficinas a su cargo el modo como debí­an aplicar los reembolsos previstos en la ley 23.018 en las operaciones referentes a productos del mar que se presenten en lo sucesivo, y a instruirlas para que procediesen a formular los cargos que pudieran corresponder para el caso en que se hubieran pagado reembolsos indebidos en el marco de los arts. 845 y concordantes del Código Aduanero. Ello obsta a la procedencia de la acción de amparo, pues esta Corte reiteradamente ha señalado que dicha ví­a no constituye el remedio eficaz para dejar sin efecto una decisión de autoridad competente adoptada en ejercicio de sus atribuciones legales (…) y en sentido que: (…) el art. 2º de la ley 23.018 delimita la región promovida como aquélla ubicada al sur del Rí­o Colorado y ninguna referencia efectúa acerca del ámbito marí­timo y en sentido que: (…) las cuestiones suscitadas en torno de si hubo un cambio del criterio de la administración en la interpretación del régimen legal que, de verificarse, sólo podrí­a ser aplicado para el futuro, salvo que mediara dolo o culpa grave del exportador (…) encuentran su adecuado marco de debate en el procedimiento de impugnación previsto en los arts. 1053 a 1067 del Código Aduanero, cuya decisión es apelable ante el Tribunal Fiscal de la Nación (confr. arts. 1025, inc. a, y 1132, punto 2º), con ulterior competencia recursiva de la cámara federal respectiva (…) que la empresa actora se encontrarí­a habilitada a promover en el caso de que el servicio aduanero  a raí­z de la circular impugnada en el sub examine emitiese los actos administrativos correspondientes a las operaciones de exportación realizadas por aquélla.
Que el art. 13 de la ley 16.986 textualmente dispone: La sentencia firme declarativa de la existencia o inexistencia de la lesión, restricción, alteración o amenaza arbitraria o manifiestamente ilegal de un derecho o garantí­a constitucional, hace cosa juzgada respecto del amparo, dejando subsistente el ejercicio de las acciones o recursos que puedan corresponder a las partes, con independencia del amparo. En el caso bajo exámen ha habido un rechazo del recurso de amparo que quedó firme (v. copias certif. de las sentencias de fs. 88 y 89/90 de autos).
VII.- Que los efectos de la sentencia deben analizarse, más allá de lo efectivamente alegado por las partes, por mí­nimas razones de seguridad jurí­dica y a los efectos de evitar la emisión de pronunciamientos dispares con el consiguiente escándalo jurí­dico que ello implicarí­a.
Que si bien comparto la doctrina que en general ha dado en aceptar que las sentencias recaí­das en los procesos de amparo, pese a su naturaleza sumaria, hacen cosa juzgada formal y material, tanto si se acogió el amparo como si se rechazó el mismo, no puede descuidarse que sus efectos se encuentran limitados obviamente a las partes que participaron en él (Confr. BIDART CAMPOS, Germán Régimen legal y jurisprudencial del amparo, Bs. As., Ediar, 1969, pág. 419 y s.s.).
Que en la especie ha quedado abierta la ví­a del reclamo ordinario del C.A. atento el rechazo del amparo, que lo fue sin entrar a analizarse el fondo.
Que la Corte en la sentencia Frigorí­fico Mellino S.A. del 16.4.98 no se pronunció respecto de la admisibilidad de la acción del amparo sino acerca de la achacada y manifiesta arbitrariedad o ilegitimidad de la circular télex nº 1229/96. Precisamente en su considerando 9º negó que dicha manifiesta irregularidad existiera, para declarar formalmente procedente los recursos extraordinarios interpuestos, revocar la sentencia apelada y rechazar la acción de amparo. Dijo, en efecto, (…) al respecto cabe poner de relieve que no puede afirmarse que la directiva que el titular del organismo administrativo ha impartido a las aduanas sea manifiestamente ilegí­tima o arbitraria -requisito básico para la procedencia del amparo (art. 43 de la Constitucional Nacional y art. 1º de la ley 16.986) – puesto que el art. 2º de la ley 23.018 delimita la región promovida como aquélla ubicada al sur del Rí­o Colorado y ninguna referencia efectúa acerca del ámbito marí­timo. Tal conclusión se encuentra abonada por la jurisprudencia que ha establecido que las leyes que consagran regí­menes de excepción deben ser interpretadas de manera estricta (Fallos: 260: 102 y 264: 137). (El destacado me pertenece).
VIII.- Que la sentencia de la Corte Suprema no ha entrado sino contextualmente en el fondo de la cuestión, ahora bajo examen, sino para analizar la admisibilidad de la acción.
Que en el caso la acción de amparo fue rechazada. En efecto, de su lectura surge que no ha considerado probados los extremos acerca de la manifiesta arbitrariedad e ilegalidad del acto atacado por la ví­a del amparo, sobre la base de lo cual denegó la acción (v. sent. de fs. 88 y sus citas).
Que, ello así­, a mi juicio, al desestimar la pretensión lo que hizo el Tribunal de Comodoro Rivadavia fue decidir que la mengua de elementos persuasivos no podí­a convencerlo acerca de la existencia de un derecho cierto, lo cual dejó reservado al interesado la posibilidad procesal de intentar la acción ordinaria, por decirlo así­, en la cual puede afirmar y probar su pretensión, que es lo que está haciendo en esta instancia.
Que esto es así­ en la medida que la acción de amparo es -al decir de Carnelutti- un proceso parcial en el que el objeto de la pretensión aparece ní­tidamente circunscrito. (V. MORELLO, Augusto M., La sentencia que acuerda el amparo es definitiva, JA, 1967- IV). Ello, no obstante, no empece a que este Organismo Jurisdiccional considere efectivamente lo sentenciado por la Corte Suprema en carácter de precedente con algún efecto en la causa ahora bajo examen, como se verá.
Que la circular 1229/96 en cuestión, que no fuera publicada en el Boletí­n Oficial, sino en el Boletí­n Aduanero, (V. tb. Prodesur S.A., expdte. TFN Nº 10.207-A, Sala E, sent. del 6.12.99, mi voto) ordenó con fecha 26.8.96 que no correspondí­a dar curso a la liquidación ni al pago de los beneficios emergentes de la Ley 23.018, para los productos del mar, sea este territorial o no, y manufacturados en buques de bandera nacional fuera de la región patagónica, dado que la misma se termina en la costa, en razón de no ser ellos considerados originarios o elaborados en el territorio al sur del Rí­o Colorado. Dispuso, asimismo, que las aduanas debí­an proceder a la formulación de los cargos que pudieran corresponder para el caso que se hubieran pagado reembolsos indebidos a operaciones de exportación de tales productos, en el marco de los Art. 845 y concordantes del Código Aduanero.
Que dicha circular télex, si bien circular interna, es un acto de alcance general en tanto según la doctrina ordinamentalista está prevista para una generalidad de casos que afecta y produce efectos para el administrado y lo hace con permanencia en el ordenamiento jurí­dico. La caracterización jurí­dica de un acto no depende de su denominación por parte del órgano emisor sino de sus propios preceptos.
Que, como dije, la circular télex en cuestión no se encuentra publicada. Ello así­, no tiene la eficacia y obligatoriedad para los administrados propia de los actos de alcance general (ver Art. 109 del reglamento de la LPA (t.o. en 1991).
Que, ello no obstante y sin perjuicio de lo que se verá, cabe analizar si dicha circular télex constituye un cambio interpretativo de la aduana respecto del thema decidendum en tanto si así­ lo fuere habilitarí­a claramente a reabrir el debate sobre la cuestión del fondo, tal cual lo dispuso la Corte Suprema en el pronunciamiento precitado en el considerando 10º.
Que, como dije, la misma constituye un acto de alcance general o reglamento y reviste, a mi juicio, el carácter de interpretativa a que refiere el inc. i) del art. 23 del C.A., hoy derogado por el decreto 618/97. Ello es así­, atento lo que se verá, puesto que la calificación que les cabe a los actos es más allá de la contingencia de su publicación y de las normas que el propio acto invoque.
Que las normas o reglamentos interpretativos, que constituyen una especie del género reglamentos delegados, además de disciplinar y ordenar la aplicación de la ley de manera uniforme y obligatoria (…) presentan la particularidad de su carácter recurrible y revocable, por el procedimiento reglado en los artí­culos 25 y 26 del código, sin perjuicio del control de legitimidad, establecido en los artí­culos 1º y 2º de la ley 22.091, al que se encuentran sujetos todos los actos de la Administración Nacional de Aduanas (Código Aduanero, Comentarios-Antecedentes-Concordancias, Mario A. Alsina, Enrique Barreira, Ricardo X. Basaldúa, Juan Patricio Cotter Moine y Héctor Vidal Albarrací­n, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1984, pág. 121 y s.s.).
Que para ameritar si hubo con la emisión de la mencionada circular télex nº 1229/96 “un cambio de criterio de la administración en la interpretación del régimen legal, es necesario analizar a juicio de la suscrita- si con anterioridad a dicha circular se encontraba vigente otro acto o reglamento interpretativo.
Que dicha circular fue dictada el 26.8.96 es decir encontrándose, como dije, en vigencia el inc. i) del art. 23 del C.A., luego derogado por el art. 20, inc. c) el decreto Nº 618/97, que faculta al administrador nacional de aduanas a impartir normas generales para la interpretación y aplicación de las leyes y reglamentos de la materia, pero no abrogó ningún criterio anterior. En todo caso, se trata de un acto que modificó presuntamente una situación fáctica, cual pudo ser la del pago que hasta entonces se realizaba de los reembolsos patagónicos a operaciones como las de marras, lo que en la presente la actora tampoco ha intentado probar.
Que, ello así­, no puede a juicio de esta Juzgadora hablarse razonablemente de un cambio de criterio strictu sensu, en tanto la circular télex no modificó, derogó, aclaró ni refirió a ninguna otra, es decir a ningún otro acto interpretativo.
Que antes de esa circular télex sólo existí­an, presuntamente, hechos de pago. Un hecho no puede nunca tener el alcance de un acto y tampoco, el de un acto de alcance general. El acto, en efecto, presupone la existencia de una declaración expresa, o implí­cita que, como tal, es impugnable, mientras que el hecho es una mera conducta, una actuación material que si bien puede llegar a constituir un uso o costumbre no posee el mismo valor de fuente del derecho que un acto reglamentario e interpretativo, ni es impugnable en principio-, a no ser que una norma legal expresamente atribuya algún efecto a ese comportamiento, como acaece con el instituto del silencio de la administración en materia recursiva. En todo caso, ese hecho en tanto pudiere afectar a un administrado tendrá una impugnabilidad restringida, como serí­a mediante la acción de amparo (confr. Art. 1º de la ley 16.986; ver tb. Art. 9º de la LPA).
Que, ello así­, la cuestión que aquí­ se suscita no está entonces comprendida en la argumentación a que refiere el considerando 10º del pronunciamiento de la Corte Suprema en tanto no ha habido, a mi juicio, un cambio interpretativo. Que aun así­, esta cuestión que he puesto de manifiesto no posee incidencia en la causa, toda vez que las exportaciones involucradas en autos se han formalizado estando en vigencia la circular télex 1229/96 por lo cual la actora no puede invocar la existencia de derecho adquirido alguno.
IX.- Que, ello no obstante, en atención a que no existe en la especie una sentencia con efectos de cosa juzgada material y formal que deba indefectiblemente ser acatada, por las circunstancias que he venido exponiendo, corresponde analizar la cuestión del fondo, tal cual lo pretende la accionante, tanto más cuanto ha recaí­do en el impugnatorio un pronunciamiento del servicio aduanero que habilita la instancia jurisdiccional de este Tribunal.
Que la impugnabilidad de la circular télex en autos se deriva en la medida en que se está cuestionando en la especie la aplicación de este reglamento a través de un acto particular, cual es el rechazo de la impugnación contenido en la disposición Nº 022/99, apelada.
Que dicho reglamento, si bien ineficaz al no encontrarse publicado- no es nulo. En efecto, el inciso 2º del art. 99 de la Constitución Nacional Argentina en tanto delega en el Poder Ejecutivo la facultad de emitir las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, condiciona dicha delegación a que los reglamentos e instrucciones que se dicten, no alteren el espí­ritu de la ley con excepciones reglamentarias. Este principio que es principio consabido en materia constitucional y de derecho administrativo respecto de los actos de alcance general no ha sido alterado, si como luego se verá- acaece que la ley 23018 ningún mandato especí­fico tení­a inscrito con relación al espacio marí­timo, por lo que no se ve de qué modo se hubo de restringir un derecho que nunca fue especí­ficamente consagrado por la ley especial en trato, que en la presente causa es la ley 23018 y sólo la ley 23018. Al respecto, y sin perjuicio de lo que luego sentenciaré, cabe remitirse al considerando 9º, últ. Parte, de la sentencia de la C.S.J.N. en tanto expresamente dijo: (…) puesto que el art. 2º de la ley 23.018 delimita la región promovida como aquélla ubicada al sur del Rí­o Colorado y ninguna referencia efectúa acerca del ámbito marí­timo (El destacado es mí­o).
Que debe analizarse si, especí­fica y concretamente, la ley promocional Nº 23018 constituye un régimen regional especial siendo que en materia de franquicias (promoción económica) las leyes deben interpretarse siempre de manera estricta (C.S.J.N., Fallos, 260: 102, entre otros).
Que es la ley de promoción especí­fica la que define el bien promovido, las empresas beneficiarias o las inversionistas, los alcances con que los beneficios promocionales se otorgan y la zona promovida. Ello así­, el ámbito marí­timo como lugar de extracción del producto- puede o no conceptualmente y sólo conceptualmente incluir zonas no promovidas. Pueden estas zonas inclusive encontrarse definidas, o no, en otras leyes, pero es la ley especial de promoción la que debe definirla.
Que en la especie los buques pesqueros como lugar de procesamiento de los productos extraí­dos del mar no se encuentran comprendidos en esa norma, como se verá y, por otra parte, es lo que ha sostenido la Corte Suprema de Justicia de la Nación in re: Frigorí­fico Mellino S.A., sent. del 16.4.98, lo que corresponde acatar.
Que, en efecto, el art. 1º de esa norma textualmente reza: La exportación de las mercaderí­as cuyo embarque y respectivo cumplido de la declaración aduanera de exportación para consumo se realice por los puertos y aduanas ubicados al sur del Rí­o Colorado, gozarán de un reembolso adicional a la exportación, siempre que se carguen a buque mercante con destino al exterior o a buque mercante de cabotaje para transbordar en cualquier puerto nacional con destino al exterior (…).
Que en el mensaje de elevación de la ley precitada se informa que el presente proyecto limita la aplicación del reembolso adicional únicamente a los productos originarios de la Patagonia, que se exporten en estado natural o manufacturados en establecimientos industriales ubicados en la citada zona, así­ como, a la exportación de aquellos productos manufacturados en establecimientos industriales radicados en la mencionada región.
Que no se puede en la especie aplicar el principio de que donde la ley no distingue no cabe distinguir, para así­ deducir acerca de la ilegitimidad por incompetencia en el reglamento contenido en la mencionada circular télex nº 1229/96, puesto que en materia de promoción industrial, como dije, el beneficio y la zona promovida deben estar especí­ficamente regulados, no cabiendo una interpretación extensiva.
X.- Que si la ley 23018 hubiera querido contemplar el caso en el que la actora se encuentra comprendida, lo habrí­a hecho expresamente, tal cual acaeció con el art. 585 del C.A., cuya aplicación en autos se encuentra desplazada por la ley promocional especial. El fin primordial del intérprete es dar pleno efecto a la voluntad del legislador y la primera fuente de interpretación legal, son sus propias palabras, no cabiendo formular interpretaciones que presupongan omisiones o imprevisiones en el legislador, debiéndose asimismo considerar que las palabras no son nunca superfluas sino que han sido empleadas con algún propósito, sea de ampliar, limitar o corregir los conceptos (C.S.J.N., Fallos, 200: 165).
Que el art. 2º de la mentada ley sólo refiere a las exportaciones de mercaderí­as originarias de la región ubicada al sur del Rí­o Colorado y el art. 3º, a las exportaciones de las mercaderí­as de la provincia del Neuquén, que son embarcadas por los puertos detallados en el mismo y que cumplen con los requisitos establecidos en el artí­culo precedente aun cuando el cumplido de embarque se realice por aduanas secas ubicadas en la citada Provincia, siempre que se carguen a buque mercante con destino al exterior o a buque mercante de cabotaje para transbordar en cualquier puerto nacional con destino al exterior.
Consiguientemente, no aparece a mi juicio que la circular télex hubiere infringido ningún derecho subjetivo y, tampoco, que quepa hacer lugar a la pretensión de cobro de los reembolsos patagónicos por la aplicación extensiva de preceptos legales que no son los que especí­ficamente corresponde tener en cuenta, por tratarse de franquicias. Así­, las certificaciones de origen que pudieron haber hecho los gobiernos provinciales no resultan oponibles en la especie desde que no son constitutivos de derechos, teniendo este único efecto la ley promocional misma aplicable.
Que, por otra parte, como ya lo anticipara, lo sentenciado por Nuestro Más Alto Tribunal in re: Frigorí­fico Mellino S.A. c/Administración Nacional de Aduanas s/acción de amparo, con fecha 16.4.98, reviste el carácter de precedente, del que la suscrita considera que no corresponde apartarse por lo que se viene exponiendo y por obvias razones de economí­a procesal.
Que en dicho pronunciamiento, en lo que ahora interesa, el Alto Tribunal no sólo sentenció que la ley promocional aplicable no habí­a incluido al espacio marí­timo dentro del concepto de región promovida sino también dejó sentado que la facultad que el art. 8º de la ley 23.018 confiere a los gobiernos de las provincias con jurisdicción en el territorio ubicado al sur del rí­o Colorado se limita a la emisión de certificados que consignen que las mercaderí­as en cuestión cumplen con los requisitos de origen establecidos en la presente ley. Dicha norma no atribuye potestad a las autoridades locales para interpretar o fijar los alcances del régimen de promoción establecido por la mencionada ley federal. Presupone, en cambio, que tales alcances están delineados, y otorga a las autoridades provinciales la potestad de controlar que los productos exportados cumplan con los requisitos exigibles para la procedencia del reembolso. También dijo que: corresponde al servicio aduanero el pago de los estí­mulos a la exportación (arts. 835 y 836 del Código Aduanero), con la correlativa potestad de denegar los reclamos que no sean pertinentes (arts. 842, inc. b), 843, inc. b, y 1053, inc. d, del citado cuerpo legal), así­ como la titularidad de la acción para repetir las sumas indebidamente abonados en tal concepto (arts. 845 a 855).
XI.- Que, ello así­, voto por: 1º) Rechazar el recurso interpuesto y confirmar la disposición Nº 022/99 del administrador de la aduana de Puerto Deseado, venida en apelación, con costas.
2º) Abone la actora el 1% de saldo de tasa de actuación ley 22.610 y modif..- dentro del quinto (5º) dí­a, bajo apercibimiento de ordenar se libre certificado de deuda.
El Dr. Krause Murguiondo dijo:
Que adhiere en lo sustancial al voto precedente.
La Dra. Catalina Garcí­a Vizcaí­no dijo:
I. Que con relación a la nulidad planteada adhiero al voto de la Dra. Winkler.
II. Que la Circular Télex 1229/96 no ha sido dictada en uso de las facultades establecidas en el entonces art. 23 inc. i) del C.A., destacando que ni siquiera se invoca el ejercicio de las mismas. Si por mera hipótesis esa «Circular» se hubiera dictado en uso de esas facultades deberí­a haber sido publicada en el «Boletí­n Oficial», tal como lo ordenaba el entonces vigente art. 25 del C.A., y hubiera sido susceptible de los recursos previstos en el derogado art. 26 del C.A.
Que tampoco surge que la Circular Télex 1229/96 fuera publicada en el «Boletí­n Oficial» (ver también mi voto en «Prodesur S.A.», del 6/12/99). Además, estimo que no se trata de un «reglamento delegado» por no reunir los requisitos que, en cuanto a normas generales, contemplaba el derogado art. 25 del C.A.
Que en la actualidad las facultades de reglamentación están previstas en el art. 7 del decreto 618/97, en tanto que las interpretativas son normadas en el art. 8 de ese decreto. Ambas facultades son delegables en los directores generales y los subdirectores generales (conf. art. 4 del decreto 618/97), requiriendo como en el régimen anterior- que su ejercicio se efectúe mediante normas generales cuya entrada en vigencia se subordina a la publicación en el «Boletí­n Oficial» (las normas de reglamentación entran en vigencia desde la fecha de su publicación en el «Boletí­n Oficial» salvo que determinen una fecha posterior-, a diferencia de las normas interpretativas que se consideran obligatorias al expirar el plazo de 15 dí­as hábiles desde la fecha de su publicación en el «Boletí­n Oficial» sin haber sido apeladas).
Que corresponde señalar que Carlos M. Giuliani Fonrouge explicaba que las circulares normativas o instrucciones emitidas por las dependencias oficiales no tienen carácter obligatorio para los particulares, «por tratarse de disposiciones internas con efectos en el orden jerárquico de la Administración». Agregaba este autor que «si, como suele acaecer, las normas contenidas en las instrucciones se apartaran de la ley, resultarí­an viciadas de ilegalidad y no deberí­an aplicarse, aun resultando favorables a los contribuyentes, careciendo de efecto vinculativo para la propia Administración» (Derecho financiero -Actualizado por Susana Camila Navarrine y Rubén Oscar Asorey-, Tomo I, pág. 89. 6ª. Edición, De palma, Buenos Aires, 1997). Cabe acotar que la suscripta ha sostenido, empero, que en caso de que tales instrucciones (fueran conocidas efectivamente por el responsable) y «fuesen favorables a los contribuyentes, éstos podrí­an invocarlas como interpretación general del organismo, a efectos de considerarse liberados por el pago efectuado conforme a ellas, así­ como para enervar la presunción de culpabilidad si se imputa al particular alguna infracción impositiva. Por lo demás, de ser favorables a los contribuyentes, es obvio que no estarí­an interesados en requerir la declaración de su ilegalidad» (Derecho Tributario, Tomo I, pág.158. De palma. Buenos Aires. 1999).
III Que cualquiera sea el criterio que se sustente acerca de la legitimidad sustancial o no de la Circular 1229/96 frente a lo normado por la legislación, este Tribunal debe aplicar la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que resulta del pronunciamiento recaí­do en «Frigorí­fico Mellino S.A. c/Administración Nacional de Aduanas s/acción de amparo», del 16/4/98, en el sentido de que el titular de la ex A.N.A. no se excedió en «sus facultades legales al indicar a las distintas oficinas a su cargo el modo como debí­an aplicar los reembolsos previstos en la Ley 23.018 en las operaciones referentes a productos del mar que se presentasen en lo sucesivo, y a instruirlas para que procediesen a formular los cargos que pudieran corresponder para el caso en que se hubieran pagado reembolsos indebidos en el marco de los arts. 845 y concordantes del Código Aduanero…» (considerando 8º).
Que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido que su jurisprudencia es obligatoria respecto de todos los tribunales inferiores (especialmente cuando ha sido invocada por las partes), a efectos de la adecuada salvaguardia de la unidad jurí­dica en la interpretación í­nsita en el principio consagrado en el art. 116 de la C. N., habiéndose calificado a sí­ misma como «intérprete supremo de la Constitución Nacional y de las leyes dictadas en su consecuencia», como lo son, v.gr., las leyes 23.018 y 22.415 (Código Aduanero).
Que, en efecto, pese a que la Corte Suprema «sólo decide en los procesos concretos que le son sometidos, y sus fallos no resultan obligatorios para casos análogos, los jueces inferiores tienen el deber de conformar sus decisiones a aquéllos [. . .]. De esa doctrina, y de la de <Fallos>, 212-51 y 160, emana la consecuencia de que carecen de fundamento las sentencias de los tribunales inferiores que se apartan de los precedentes de la Corte sin aportar nuevos argumentos que justifiquen modificar la posición sentada por el tribunal, en su carácter de intérprete supremo de la Constitución nacional y de las leyes dictadas en su consecuencia [. . .], especialmente en supuestos como el presente, en el cual dicha posición ha sido expresamente invocada por el apelante» (C.S., «Incidente de prescripción Cerámica San Lorenzo», del 4/7/85, «Fallos», 307-1094 y sus citas). Ello es así­ por cuanto, por disposición de la Constitución nacional y de la correspondiente ley reglamentaria, la Corte Suprema tiene autoridad definitiva para la justicia de toda la República (art. 100, C.N. [actualmente, art. 116, según la reforma de 1994], y art. 14, ley 48, «Fallos», 212-51).
Que a lo expuesto se agrega que más recientemente la Corte Suprema ha expresado en forma contundente que el desconocimiento de las pautas dadas por ella en sus pronunciamientos bastan para descalificar las sentencias emanadas de tribunales inferiores, «pues la ausencia de argumentos que permitan determinar el criterio seguido para prescindir de la doctrina jurisprudencial de la Corte aplicable al caso importa una decisiva carencia de fundamentación que vicia la sentencia como acto jurisdiccional» («Garcí­a, Sixto E.», del 30/6/99; Suplemento de Jurisprudencia Penal de «La Ley», del 27/9/99, p. 30).
IV. Que la Excma. Corte Suprema de Justicia de la Nación en la sentencia recaí­da en «Frigorí­fico Mellino S.A. c/Administración Nacional de Aduanas s/acción de amparo» del 16/4/98, citada en el punto anterior, luego de rechazar el planteo de ilegitimidad de la Circular Télex 1229 del entonces Administrador Nacional de Aduanas, ha puntualizado en el Considerando 10): «Que, al ser ello así­, las cuestiones suscitadas en torno de si hubo un cambio del criterio de la administración en la interpretación del régimen legal -que, de verificarse, sólo podrí­a ser aplicado para el futuro, salvo que mediara dolo o culpa grave del exportador (doctrina de Fallos: 284:232 y sus citas entre otros)- encuentran su adecuado marco de debate en el procedimiento de impugnación previsto en los arts. 1053 a 1067 del Código Aduanero, cuya decisión es apelable ante el Tribunal Fiscal de la Nación (confr. arts. 1025 inc. a, y 1132, punto 2º), con ulterior competencia recursiva de la cámara federal respectiva (arts. 1028, apart. 1º, inc. c, 1171, 1180 y concordantes del citado cuerpo legal), que la empresa actora se encontrarí­a habilitada a promover en el caso de que el servicio aduanero -a raí­z de la circular impugnada en el sub- examine- emitiese los actos administrativos correspondientes a las operaciones de exportación realizadas por aquélla».
Que frente a esta doctrina de la Excma. Corte Suprema cabe destacar que las operatorias de exportación del presente son posteriores al cambio de criterio resultante de la Circular Télex 1229/96 del 26/8/96, atento a la compulsa efectuada de los permisos de embarque glosados a fs. 227 de autos, de la que resulta que fueron oficializados el 16/9/96 y 17/9/96, según los casos, y que la Corte Suprema en el Considerando 9º del mencionado pronunciamiento dictado en «Frigorí­fico Mellino S.A.» ha entendido que el art. 2 de la ley 23.018 «delimita la región promovida como aquélla ‘ubicada al sur del Rí­o Colorado’ y ninguna referencia efectúa acerca del ámbito marí­timo. Tal conclusión se encuentra abonada por la jurisprudencia que ha establecido que las leyes que consagran regí­menes de excepción deben ser interpretadas de manera estricta (Fallos 260-102 y 264-137)» (el destacado es del presente voto).
Así­ lo voto.-
En virtud de la votación que antecede, por unanimidad, SE RESUELVE:
1º) Rechazar el recurso interpuesto y confirmar la disposición Nº 022/99 del administrador de la aduana de Puerto Deseado, venida en apelación, con costas.

2º) Abone la actora el 1% de saldo de tasa de actuación ley 22.610 y modif..- dentro del quinto (5º) dí­a, bajo apercibimiento de ordenar se libre certificado de deuda.
Regí­strese, notifí­quese, oportunamente devuélvanse los antecedentes administrativos y archí­vese.