El alcance del art. 99 inc. 2 de la Constitución Nacional frente a una reglamentación que amplía supuestos de exclusión no previstos por el legislador.
Introducción
Conforme a nuestro sistema constitucional, en la formación y sanción de las leyes interviene el Congreso de la Nación y también el Poder Ejecutivo, que si bien no cuenta con facultad de legislar, detenta la potestad administrativa de reglamentar las leyes sancionadas por el Congreso Nacional; es decir, establece normas de carácter operativo para la aplicación práctica de la ley, para determinar el modo en que se ejercerá un derecho o se cumplirán las obligaciones que la misma ley ha determinado.
Específicamente, nuestra Constitución Nacional hace referencia a ello en el art. 99 (Atribuciones del Poder Ejecutivo) inciso 2, declarando: “2. Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias”. Analizaremos primero algunos fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, tanto en cuanto a exceso como a ausencia en la reglamentación.
Potestad Activa
Esa potestad de hacer, es decir de dictar el Decreto Reglamentario en cabeza del Poder Ejecutivo, habilita a imponer requisitos para el cumplimiento de la ley, siempre sin que tal reglamentación modifique o altere la ley, no solo en su texto sino en la finalidad que la misma tiene. Es decir, la reglamentación debe respetar el espíritu de la norma, por ende, la misma reglamentación debe servir razonablemente a su finalidad. (1)
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido que cuando una disposición reglamentaria desconoce o restringe de manera irrazonable derechos que la propia ley reglamentada otorga, o cuando subvierte su espíritu y finalidad, ello contraría la jerarquía normativa y configura así un exceso en el ejercicio de las atribuciones que la propia Constitución le concede al Poder Ejecutivo.(2)
Por lo tanto, una norma reglamentaria dictada a tal fin como consecuencia de la ley sancionada, sólo será válida en la medida que se ajuste al texto y al espíritu de dicha ley. En tal sentido, también la Corte ha señalado que la conformidad que debe guardar un decreto respecto de la ley no consiste en una coincidencia textual entre ambas normas, sino de espíritu. (3)
Con ello queda claro que la potestad que detenta el Poder Ejecutivo en función del art 99 inc 2 de la Constitución Nacional, puede establecer detalles pero, en ningún caso, puede alterar su espíritu mediante excepciones reglamentarias, ni menos aún derogar normas legales ni quitar derechos y garantías que surjan del texto, del espíritu y de la finalidad de la ley.
Por ejemplo, en un tema vinculado a la exportación de hidrocarburos, la Corte determinó que establecida la competencia del Poder Ejecutivo para regular las condiciones en las que sería autorizada la exportación de hidrocarburos, la existencia de un exceso reglamentario debería buscarse en la eventual alteración de los principios fijados por la ley.(4)
Ausencia dispositiva en la Reglamentación
Puede darse el hecho de que exista una falta de reglamentación. En tal caso, la Corte ha señalado que la falta de reglamentación conlleva en la práctica la privación de efectos jurídicos sobre la ley sancionada, impidiendo el ejercicio legítimo de un derecho, en tanto resulta una omisión de la autoridad pública ante un mandato que surge de la misma ley que se debió reglamentar. Ello, en tanto la reglamentación es un deber constitucional enmarcado en el art 99 inciso 2 de la CN.
Correspondería en tal caso ordenar al Poder Ejecutivo a dictar la reglamentación omitida. (5)
Téngase presente además, que la omisión puede ser motivo de la tutela judicial efectiva cuando lesiona en forma directa e inmediata un derecho, sea este individual o de incidencia colectiva, en tanto la vulnerabilidad constitucional se produce tanto cuando se hace lo que la misma Constitución prohíbe como cuando se omite lo que ella dispone. Más aún cuando existe un carácter imprescindible de reglamentación para el correcto ejercicio de derechos y obligaciones.
En consecuencia, esa ausencia de reglamentación implica claramente una negación sobre el ejercicio constitucional de un derecho establecido en la ley.
Sistema Constitucional argentino
En el sistema constitucional argentino, se ha adoptado el dualismo entre ley y reglamento, tal como surge del art. 99 incisos 1 y 2 de la CN. Y ello permite la tutela judicial efectiva en tanto otorga la posibilidad de la impugnación judicial de los actos administrativos generales de la Administración Pública; en el caso, sobre la reglamentación, sea esta ejercida en exceso o habiendo ausencia de reglamentación, lo que evidentemente repercute en la privación de los efectos que el legislador tuvo en miras al sancionar la ley.
Es así entonces, que al sancionarse una ley, se dispone un encuadramiento de cuestiones que pueden tener alcance general o particular, según de qué trate la norma sancionada y hacia quien o quienes va dirigida y lo que tuvo en miras el legislador al sancionarla, es decir su finalidad. Y ello es con la idea del equilibrio en las funciones respectivas de los Poderes del Estado. En tal sentido, el Poder Ejecutivo se encuentra facultado para el dictado de normas como la Reglamentación de una Ley, como también la disposición de normas en su función de órgano jerárquico superior de la Administración Pública. En ambos casos, dentro del margen constitucional y sin alterar derechos y garantías consagrados en las leyes, ni tampoco en la referido a garantías constitucionales y convencionales. Es por tal motivo que los reglamentos y
por lo tanto, un Decreto Reglamentario de una Ley, se encuentran alcanzados por la revisión judicial, en tanto exista quien legítimamente haya sido afectado en forma cierta e inminente en sus derechos o cuando se haya iniciado un reclamo administrativo que se encuentre agotado.
Cuando para el ejercicio de lo estipulado en una Ley pragmática se precise de su consecuente reglamentación para su eficacia, esa Reglamentación viene a ser una norma de carácter secundario que no puede imponer cargas u obligaciones ni dejar de lado arbitrariamente a sectores u organismos de la administración pública en los casos de leyes destinadas a ella. Podrá decirse y con razón, que existe una zona de reserva por parte del Poder Ejecutivo respecto de aquellas normas que rigen en el ámbito administrativo. Sin embargo, se trata de normas específicas internas dentro de su estructura piramidal, pero no sobre la reglamentación de una Ley al punto de desnaturalizar su esencia y finalidad; aun en el caso de tratarse de la Ley de
Procedimientos Administrativos.
Situación
Llegamos así entonces a lo que se enuncia en la Ley de Procedimientos Administrativos y en su Reglamentación específica, en tanto se trata de una norma operativa y pragmática que requiere de su adecuación reglamentaria para el ejercicio de los derechos que de la ley surgen. La Ley 19.549, ha sido objeto de reforma a través de la Ley 27.742 (conocida como LEY DE BASES Y PUNTOS DE PARTIDA PARA LA LIBERTAD DE LOS ARGENTINOS)
No resulta menor para el análisis, la propia denominación de la ley, en razón de legislar con la pretensión directa de afianzar esa libertad en el ejercicio de losderechos que en ella se consagran. Es decir que además, impone cargas progresivas,no regresivas.
Corresponde resaltar que dicha ley ha incorporado nuevos principios sobre el procedimientos administrativo enumerados en el nuevo art. 1 bis. Tales principios son 1) Tutela administrativa efectiva 2) Derecho a ser oído 3) Derecho a ofrecer pruebas 4) Derecho a una decisión fundada 5) Derecho a un plazo razonable 6) La celeridad 7) La razonabilidad. (entre los principales principios).
Con respecto al silencio, la ley mantiene el principio del silencio negativo, pero ya no es necesario interponer un pronto despacho para que el silencio quede configurado, pues basta con contar 60 días desde la presentación del administrado. Lo novedoso, es que la reforma ha incorporado la figura del silencio positivo en casos de autorizaciones que deba emanar de la administración. La misma ley estableció un límite para la reglamentación en el ejercicio de estos derechos, señalando específicamente que el silencio positivo no procederá en casos vinculados a salud pública, medio ambiente, prestación de servicios públicos y derechos sobre bienes de demonio público. Por lo tanto, la correspondiente reglamentación no puede apartarse de estos parámetros específicos al momento de establecer límites respecto del silencio positivo, pues lo contrario sería una clara violación al texto de propia ley, a su espíritu y a la voluntad del legislador.
En línea con ello, todo acto administrativo puede ser impugnable judicialmente y, específicamente, a través de una acción expedita de amparo.
En cuanto al Decreto Reglamentario de la Ley, el 695/2024, resulta importante resaltar dos artículos:
ARTÍCULO 31.- Incorpórase como artículo 65 quáter del Reglamento de Procedimientos Administrativos, aprobado por el Decreto 1759 del 3 de abril de 1972 – T.O. 2017, el siguiente:
“ARTÍCULO 65 quáter.- Cumplido el plazo previsto en el apartado (viii) del inciso g) del artículo 1° bis de la Ley de Procedimientos Administrativos, o el que la normativa específica establezca, así como las condiciones previstas reglamentaria o normativamente para el otorgamiento de la autorización administrativa, se configurará el silencio con sentido positivo. El interesado podrá tramitar la inscripción registral, emisión del certificado o autorización correspondiente, la que
será otorgada en un plazo no mayor a QUINCE (15) días.
En ningún caso el acto de autorización podrá implicar excepciones o incumplimientos sobre las condiciones previstas reglamentaria o normativamente, las que serán fiscalizadas y auditadas por las autoridades competentes.”
ARTÍCULO 32.- Incorpórase como Artículo 65 quinqués del Reglamento de Procedimientos Administrativos, Decreto 1759/72 – T.O. 2017, el siguiente:
“ARTÍCULO 65 quinqués. – Exclusión del silencio con sentido positivo. El silencio con sentido positivo en los términos del inciso b) del artículo 10 de la Ley de Procedimientos Administrativos no resultará aplicable a los supuestos específicos que determine el PODER EJECUTIVO NACIONAL, previa solicitud de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS, con informe fundado de las áreas competentes.” (6)
Tengamos presente que se trata de un reglamento ejecutivo, es decir, aquel que tiene por objeto la facilitación en la aplicación de la ley que se reglamenta, regulando los detalles necesarios para su aplicación de conformidad con las finalidades que el propio legislador a determinado, conforme también lo ha sostenido Marienhoff (7 ) En tal sentido, el artículo 65 “quinqués” que niega el derecho al silencio en sentido positivo, es absolutamente contrario al texto del art. 10 de la Ley de Procedimientos Administrativos (reformado por le ley Bases) y contraria palmariamente la finalidad de la norma y el espíritu del propio título de la ley, en referencia a la libertad, otorgando al Jefe de Gabinete de Ministros una atribución regulatoria sobre organismos administrativos y de estos en forma propia, por fuera del marco normativo pertinente y de toda razonabilidad.
Supóngase un operador del comercio exterior que solicita una autorización administrativa indispensable para culminar una operación de exportación. Transcurridos los sesenta (60) días previstos por la Ley 19.549 reformada, se configura el silencio con sentido positivo. El interesado invoca ese derecho y solicita la emisión del certificado correspondiente. Sin embargo, la autoridad administrativa responde que el trámite se encuentra excluido del régimen de silencio positivo en virtud de una disposición dictada al amparo del artículo 65 quinqués del Decreto
695/2024.
El resultado es inmediato: la operación queda paralizada, el contrato internacional se frustra, se generan penalidades económicas y se afecta directamente el derecho a ejercer industria lícita y el derecho de propiedad.
No se trata aquí de una mera diferencia interpretativa, sino de la neutralización reglamentaria de un derecho expresamente reconocido por el legislador.
Resulta así que el propio Estado, amparado en una irregularidad manifiesta que interpreta como atribución propia, causa un grave daño violando disposiciones sobre las que carece de atribución legal, constitucional y convencional.
Síntesis
Tal como se encuentra establecido en el texto de nuestra CN, art. 99 inc 2, ha de interpretarse en un sentido prohibitivo, es decir, que no representa una posibilidad indiscriminada ni arbitraria otorgada al Poder Ejecutivo para definir los términos legales, llenar vacíos o restringir derechos, violando así el espíritu de la ley. Quiere decir, entonces, que la reglamentación debe cumplir con los términos de la ley y con su finalidad conforme a la voluntad del legislador. Así lo ha entendido la doctrina.(8)
Consecuentemente con ello, ante la existencia de proliferación en distintas autoridades de aplicación para diversos menesteres que surgen de la reglamentación, estos últimos terminan incorporando requisitos o negando derechos en abierta contradicción con la ley, por cuanto dictan regulaciones bajo el paraguas de entes autónomos, sin que tal atribución haya sido delegada legislativamente al Poder Ejecutivo y de este hacia los organismos pertinentes, en línea con la ley que se haya sancionado.
En un contexto donde distintas autoridades de aplicación dictan regulaciones bajo el amparo de entes u órganos con autonomía funcional, el riesgo de incorporación de requisitos o exclusiones no previstos en la ley se incrementa. Cuando tales regulaciones desbordan el marco normativo habilitante y operan como mecanismos de restricción indirecta de derechos reconocidos legislativamente, el problema deja de ser meramente administrativo y adquiere dimensión constitucional.
La potestad reglamentaria prevista en el art. 99 inciso 2 de la Constitución Nacional no constituye una habilitación para redefinir el alcance de la ley ni para crear excepciones no previstas por el legislador. Su función es instrumental: hacer operativa la norma, no reformularla.
Cuando el reglamento se convierte en un filtro discrecional que neutraliza derechos expresamente consagrados —como ocurre al habilitar exclusiones amplias del silencio positivo más allá de los límites fijados por la ley— el equilibrio republicano se altera. El Poder Ejecutivo deja de ejecutar la ley para convertirse, en los hechos, en legislador negativo.
En ese escenario, la tutela judicial efectiva no es una opción procesal más, sino una exigencia constitucional destinada a restablecer la supremacía normativa y a preservar la voluntad del legislador frente a expansiones reglamentarias sin sustento legal suficiente.
Notas y referencias
1 (Fallos: 308:1897; 313:433; 327:5002
2 (Fallos: 322:1318; 318:1707)
3 (Fallos: 322:752)
4 Fallos: 323:2395
5 (Fallos: 344:3011)
6 Decreto 695/2024
7. MARIENHOFF, Miguel S., “Tratado de derecho administrativo”, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1965, t. I, p.240, con cita de Fallos 241:396.
8 GORDILLO, Agustín, “Tratado de Derecho Administrativo. Parte general”, Ed. FDA, Buenos Aires, 2009, t. 1, p.
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El autor es abogado. Vocal del Instituto de Derecho Aduanero y Comercio Internacional de la Asociación Argentina de Justicia Constitucional.
