Gobernanza económica de la información aduanera

Conformidad, SAFE y seguridad informacional del despachante aduaneiro: del caso brasileño a los modelos institucionales del Mercosur.

Resumen

El artículo examina la información aduanera como activo económico y regulatorio en sistemas de comercio exterior orientados por gestión de riesgo, digitalización y estándares internacionales. A partir del caso brasileño, se investiga al despachante aduanero como profesional de interfaz, calificación informacional, trazabilidad y conformidad por evidencia. El análisis adopta un enfoque económico-institucional y compara, de modo funcional y no exhaustivo, modelos del Mercosur: Paraguay y Uruguay, que preservan capas profesionales obligatorias o preceptivas del despachante de aduana, y Argentina, que después del DNU nº 70/2023 ofrece una hipótesis crítica sobre flexibilización, datos y responsabilidad. El SAFE Framework se trata como estándar de seguridad, facilitación y cooperación Aduana-Empresa, que estimula cadenas compuestas por operadores seguros, conformes y auditables, sin conversión automática en norma interna. Se concluye que, en la Aduana digital, la automatización no elimina la diligencia profesional, sino que desplaza su relevancia hacia la gobernanza de datos, la auditabilidad, los incentivos y la calidad de la información aduanera. 

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Sumario

1. Introducción

2. La información aduanera como activo económico y regulatorio
  2.1 Asimetría informacional, selección adversa y señalización en la cadena aduanera

3. El caso brasileño: matriz funcional, aduana digital y profesional de interfaz
  3.1 La laguna institucional brasileña: conformidad profesional, gobernanza ética y consejo profesional

4. Modelos institucionales en el Mercosur: Paraguay, Uruguay y Argentina

5. Marcos internacionales de facilitación y seguridad. SAFE, OEA/AEO, Acuerdo Mercosur, Unión Europea y artículo 4.14

6. Gobernanza algorítmica y gestión de la información aduanera. Explicabilidad proporcional, auditabilidad y responsabilidad por datos

7. Estándares internacionales y modelos comparados. CTPAT, ARM Brasil–Estados Unidos, Customs Brokers Guidelines y análisis comparado

8. Consideraciones finales

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1.Introducción

La Aduana contemporánea decide cada vez más por información. El control físico de la mercadería conserva relevancia, pero la selección de riesgo, la previsibilidad del flujo legítimo y la seguridad de la cadena dependen, en grado creciente, de datos estructurados, interoperabilidad, cooperación institucional y controles demostrables. En ese escenario, la información aduanera deja de ser un simple insumo documental y pasa a funcionar como activo económico y regulatorio. 

Este artículo examina esa transformación desde una perspectiva económico-institucional. Su tesis central es que, en sistemas orientados por gestión de riesgo, digitalización, interoperabilidad y estándares internacionales, la calidad de la información aduanera afecta la previsibilidad, la intensidad del control, los costos de transacción, la selección de riesgo, la seguridad de la cadena, la auditabilidad y la confianza institucional entre operadores privados y Administración Aduanera. 

El texto adopta una posición analítica favorable al reconocimiento económico-institucional del despachante aduanero. Esa posición no se presenta como defensa corporativa, ni como reivindicación asociativa. Se formula como hipótesis académica: en Aduanas orientadas por datos, la existencia de una capa profesional habilitada puede operar como mecanismo de reducción de incertidumbre, mitigación de asimetrías informacionales, señalización de calidad, trazabilidad y conformidad por evidencia.

Brasil es el caso central. La trayectoria del despachante aduanero brasileño permite observar una función histórica de interfaz entre comercio y Estado, reconfigurada por la Aduana digital, por el Portal Único, por la DUIMP, por el Catálogo de Productos, por los LPCO y por el Programa OEA. Esa trayectoria combina matriz histórica, densidad operativa y modernización tecnológica reciente. 

Paraguay, Uruguay y Argentina ingresan en el artículo como modelos institucionales distintos. Paraguay y Uruguay preservan estructuras en las cuales el despachante de aduana mantiene centralidad obligatoria o preceptiva. Argentina, después del DNU nº 70/2023, ofrece un contrapunto liberalizante y una hipótesis crítica de investigación sobre flexibilización, datos y responsabilidad. No se presupone uniformidad normativa regional. 

El problema de investigación puede formularse así: en qué medida la capa profesional representada por el despachante aduaneiro puede ser comprendida, a la luz de la economía institucional y de la gobernanza de la información, como mecanismo de reducción de incertidumbre, mitigación de asimetría informacional, señalización de calidad técnica, auditabilidad y conformidad en sistemas aduaneros orientados por riesgo; y de qué modo los modelos de Brasil, Paraguay, Uruguay y Argentina tensionan esa hipótesis en el Mercosur.

La hipótesis adoptada es que, en Aduanas orientadas por datos, gestión de riesgo y estándares internacionales, la actuación de una capa profesional habilitada puede reducir costos sistémicos de verificación, mejorar la calidad de la información aduanera, mitigar asimetrías informacionales, crear incentivos a la conformidad y contribuir a la confianza regulatoria. El caso brasileño ofrece el eje principal del análisis; Paraguay, Uruguay y Argentina funcionan como contrastes institucionales regionales. 

El estudio adopta enfoque cualitativo, con método histórico-institucional, económico institucional, normativo y comparativo funcional. La teoría económica estructura el argumento: North sirve para comprender instituciones, incertidumbre y previsibilidad; Coase y Williamson, para costos de transacción y gobernanza; Akerlof, Stiglitz y Spence, para asimetría informacional, selección adversa y señalización; Pigou y Samuelson, para externalidades y dimensión colectiva de la información; Shavell y Becker, para incentivos, responsabilidad y enforcement; y Ostrom, para gobernanza policéntrica. 

El artículo constituye un recorte preliminar de una investigación académica más amplia sobre la formación histórica, la función económica y el reposicionamiento institucional del despachante aduanero brasileño en el contexto de la Aduana digital y de la gobernanza internacional de la información aduanera. Temas como el consejo profesional, la conformidad profesional, los modelos regionales del Mercosur, el ARM Brasil-Estados Unidos, el CTPAT y la responsabilidad por datos son aquí movilizados de modo funcional a la hipótesis central, sin pretensión de agotamiento.

La delimitación negativa es igualmente importante. El artículo no afirma que el despachante aduaneiro sea autoridad pública, ejerza poder de policía, sustituya a las administraciones aduaneras, decida gestión de riesgo, certifique OEA/AEO, parametrice operaciones, responda por algoritmos públicos o sea garante universal de la cadena. Se examina su función económica e institucional en la calificación de la información aduanera.

2. La información aduanera como activo económico y regulatorio

La información aduanera no es apenas un dato transmitido al Estado. Es un activo económico y regulatorio porque condiciona la asignación de riesgo, la intensidad del control, la previsibilidad operacional, el costo de fiscalización y la confianza institucional entre operadores privados y Administración Aduanera.

North enseña que las instituciones reducen incertidumbre y estructuran expectativas de comportamiento (NORTH, 1990). La Aduana, en ese sentido, es una institución central de la circulación internacional: organiza el pasaje de mercaderías entre jurisdicciones, define condiciones de ingreso y salida, fiscaliza riesgos y atribuye consecuencias jurídicas a datos, documentos y declaraciones. Sin información confiable, la institución aduanera opera con mayor incertidumbre. 

Coase demostró que la organización económica no puede comprenderse sin costos de transacción (COASE, 1937). Williamson profundizó esa lectura al relacionar las formas de gobernanza con costos de coordinación, verificación, oportunismo y enforcement (WILLIAMSON, 1985). En comercio exterior, información incompleta o mal calificada aumenta costos de verificación, retrabajo, fiscalización posterior, rectificaciones, litigiosidad y tiempo de despacho. La calidad del dato aduanero, por lo tanto, no es cuestión meramente formal; es variable económica. 

La información aduanera también posee dimensión colectiva. Pigou permite comprender las externalidades negativas cuando los costos de una conducta se trasladan a terceros (PIGOU, 1920). Samuelson ayuda a identificar bienes y beneficios de naturaleza colectiva (SAMUELSON, 1954). Datos aduaneros deficientes no afectan solamente una operación. Pueden contaminar perfiles de riesgo, estadísticas, controles de origen, auditorías posteriores, cooperación internacional y percepción de confiabilidad del flujo comercial legítimo. 

La gobernanza de la información aduanera es policéntrica. La idea de Ostrom sobre arreglos institucionales complejos ayuda a comprender sistemas en los cuales múltiples agentes producen, interpretan y fiscalizan información (OSTROM, 1990; 2005). Aduana, operadores, despachantes, transportadores, órganos anuentes, sistemas digitales y socios internacionales participan, con funciones distintas, de una misma cadena informacional. 

El análisis económico de la responsabilidad agrega una capa normativa. Shavell muestra que los regímenes de responsabilidad deben inducir comportamiento diligente sin generar costos superiores al daño que pretenden evitar (SHAVELL, 1984). Becker permite leer sanciones e incentivos a partir de la probabilidad de detección y de los costos de incumplimiento (BECKER, 1968). En materia aduanera, la responsabilidad profesional debe incentivar diligencia, alerta y preservación de evidencias, pero no imputación automática.

Estas categorías desplazan el debate sobre el despachante aduanero. La pregunta económicamente relevante no es apenas si su intervención aumenta o reduce costos privados. La cuestión es si su actuación, cuando técnicamente calificada, reduce incertidumbre, mejora señales de calidad, organiza información dispersa, disminuye externalidades negativas y contribuye a que la Aduana gestione riesgo sobre bases más confiables. 

🟦2.1 Asimetría informacional, selección adversa y señalización en la cadena aduanera

La asimetría informacional es una de las claves económicas para comprender la función contemporánea del despachante aduanero. En el comercio exterior, la información relevante se encuentra dispersa entre distintos sujetos. El importador conoce la decisión comercial y la finalidad económica de la operación; el exportador conoce el producto, su composición, su origen productivo y sus condiciones de suministro; el transportador conoce la logística; los órganos anuentes poseen competencias específicas sobre riesgos sanitarios, ambientales, técnicos o estratégicos; y la Administración Aduanera recibe la declaración y los documentos que le permiten seleccionar, controlar y auditar.

Ninguno de esos actores posee, aisladamente, la totalidad de la información necesaria para formar una declaración aduanera técnicamente consistente. El sistema digital procesa datos, pero no sabe, por sí solo, si la información privada fue formada adecuadamente. La automatización aumenta velocidad y escala, pero no sustituye la calidad de la formación del dato.

Akerlof permite observar que, cuando la calidad no es plenamente visible, el mercado puede quedar expuesto a selección adversa (AKERLOF, 1970). Operadores orientados solamente por menor costo pueden preferir estructuras declaratorias frágiles, menos aptas para identificar inconsistencias de clasificación, valor, origen, licenciamiento, descripción técnica o régimen aduanero. La ganancia privada inmediata puede transformarse en costo sistémico posterior: exigencias, rectificaciones, fiscalización adicional, actuaciones, litigiosidad y pérdida de previsibilidad.

Stiglitz profundiza ese diagnóstico al demostrar que las decisiones económicas y públicas raramente se adoptan bajo información perfecta (STIGLITZ, 2000). La Aduana moderna, aun dotada de sistemas digitales, algoritmos y bases de datos, decide a partir de la información que ingresa en el sistema. Si el dato nace incompleto, contradictorio o mal calificado, la gestión de riesgo opera sobre una base informacional imperfecta. 

Spence ofrece una contribución decisiva para la lectura profesional. En ambientes de asimetría informacional, las señales de calidad importan (SPENCE, 1973). La actuación del despachante aduanero no debe verse apenas como intermediación formal, sino como posible mecanismo de señalización técnica ante el mercado y ante la Administración. Habilitación profesional, experiencia técnica, registros, responsabilidad, estándares éticos, deber de diligencia y evidencias documentadas pueden funcionar como señales institucionales de confiabilidad. 

Esta lectura no transforma al despachante aduanero en garante universal de la operación. Su función económica es más precisa: reducir asimetrías, organizar informaciones privadas dispersas, identificar inconsistencias razonablemente verificables, comunicar riesgos, preservar evidencias y calificar la información que será sometida a la Aduana. La responsabilidad profesional, por lo tanto, debe modularse por el alcance de la actuación, el dominio informacional, la posibilidad concreta de verificación, el deber de alerta, el nexo causal, la culpa, el dolo y la documentación de la diligencia.

La asimetría informacional también explica la relevancia de los modelos institucionales del Mercosur examinados más adelante. Paraguay y Uruguay preservan estructuras en las que el despachante de aduana permanece como capa profesional obligatoria o preceptiva del despacho. Argentina, al flexibilizar la centralidad obligatoria de esa capa profesional, ofrece una hipótesis crítica de investigación: la reducción de señales institucionales de calificación puede exigir mecanismos compensatorios de control, certificación, auditabilidad y responsabilización para evitar dispersión informacional, selección adversa y aumento de costos sistémicos de fiscalización. 

3.El caso brasileño: matriz funcional, aduana digital y profesional de interfaz

El caso brasileño permanece en el centro del artículo porque combina matriz histórica, densidad operativa y transformación digital reciente. El Decreto de 7 de junio de 1809, expedido por DomJoão, entonces Príncipe Regente, creó el oficio de despachante de las embarcaciones que salían del puerto de Río de Janeiro. La literatura reciente identifica en ese acto una matriz funcional de interfaz entre comercio y Administración, vinculada al pronto expediente, a la organización documental y a la reducción de incertidumbre en la circulación marítima (FERREIRA; FAZOLO, 2025). 

La cautela histórica es necesaria para evitar el anacronismo. El artículo no sostiene que la profesión actual haya surgido completa en 1809. Sostiene que la función de pasaje entre información privada y decisión pública posee raíz histórica. Esa matriz se transforma con el tiempo, atraviesa regímenes jurídicos distintos y llega a la Aduana digital como problema de información, evidencia y confianza. 

En el Brasil actual, el Reglamento Aduanero estructura la administración de las actividades aduaneras, la fiscalización, el control y la tributación de las operaciones de comercio exterior (BRASIL, 2009). La incorporación del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio y de la Convención de Kioto Revisada reforzó la lógica de simplificación, gestión de riesgo y cooperación institucional (BRASIL, 2018; 2020).

Portal Único, DUIMP, Catálogo de Productos y LPCO ilustran el pasaje del documento al dato. La declaración aduanera deja de ser mera pieza documental y pasa a operar como conjunto de informaciones estructuradas, reutilizables y auditables. En ese ambiente, errores de descripción, clasificación, origen, valor, atributos del producto o licencias no son defectos aislados. Pueden afectar integraciones sistémicas, controles de riesgo y decisiones automatizadas. 

El despachante aduanero brasileño actúa en ese punto de contacto. Recibe informaciones privadas, documentos comerciales, instrucciones del operador económico, datos de producto y exigencias regulatorias. Su función no es decidir por la Aduana, sino contribuir a la formación de una información técnicamente más consistente, advertir inconsistencias razonablemente identificables, organizar evidencias y documentar la diligencia realizada. 

La investigación de Morini e Inácio Júnior se utiliza aquí como evidencia empírica complementaria brasileña. Sus resultados indican que los operadores económicos atribuyen relevancia a elementos como confianza, calidad, consistencia, experiencia, conformidad, conocimiento y dificultad de sustitución integral del despachante por la automatización (MORINI; INÁCIO JÚNIOR, 2024). Esos hallazgos no prueban la hipótesis regional, pero dialogan con ella.

La literatura reciente sobre gestión de riesgos e inteligencia artificial en el despacho de importación refuerza la centralidad del dato y del control automatizado (REIS, 2024). La transformación digital no elimina el intermediario técnico; altera el lugar de su diligencia. Lo que antes podía concentrarse en documentación, hoy se desplaza hacia estructura de datos, trazabilidad, evidencias y gobernanza de la información.

🟦3.1. La laguna institucional brasileña: conformidad profesional, gobernanza ética y consejo profesional

En el caso brasileño, la laguna institucional adquiere contornos propios. El despachante aduanero participa de modo relevante en la formación y calificación de la información aduanera, pero no está comprendido por un programa gubernamental específico de conformidad profesional, seguridad informacional o reconocimiento como eslabón técnico de la cadena segura. El Programa OEA brasileño estructura la confianza sobre operadores económicos certificados, pero no contempla, como modalidad propia, al despachante aduanero como profesional de interfaz informacional. 

Esa ausencia no elimina la relevancia operativa de la profesión. Por el contrario, evidencia una asimetría institucional: el sistema aduanero depende crecientemente de datos calificados, trazabilidad, evidencias y gestión de riesgo, pero todavía no dispone de una arquitectura pública específica para evaluar, reconocer o inducir estándares verificables de conformidad profesional del despachante aduaneiro.

La laguna se vuelve más visible cuando se la confronta con la racionalidad SAFE/AEO. Si la cadena segura depende de operadores identificables, conformes, auditables y sometidos a criterios verificables de confianza, la inexistencia de un mecanismo propio para el profesional que participa de la formación del dato aduanero constituye problema institucional. No se trata de incluir automáticamente al despachante aduanero en el OEA, sino de reconocer que hay un espacio regulatorio insuficientemente elaborado. 

La discusión sobre un consejo profesional debe comprenderse en ese mismo plano económico institucional. No se trata de desplazar competencias de la Administración Aduanera, ni de atribuir al despachante aduanero poder de policía, certificación estatal o prerrogativa pública de validación de las operaciones. Se trata de examinar si una profesión privada, cuyos actos producen efectos relevantes sobre la calidad de la información sometida a la Aduana, demanda una institución propia de registro, orientación, fiscalización ética, disciplina y educación continua.

Desde la óptica de North, las instituciones reducen incertidumbre y estructuran expectativas de comportamiento. Desde la óptica de Spence, estándares profesionales, registro, formación continua y disciplina ética funcionan como señales de calidad en ambiente de asimetría informacional. Desde la óptica de Williamson, una arquitectura profesional más clara puede reducir costos de coordinación, oportunismo, retrabajo, litigios y enforcement.

La laguna brasileña, por lo tanto, no está en la ausencia de función práctica del despachante aduaneiro, sino en la insuficiencia de una arquitectura institucional capaz de reconocer, inducir y fiscalizar estándares profesionales compatibles con la Aduana digital, el SAFE, la gobernanza de datos y la conformidad por evidencia. Eventuales programas de conformidad profesional deben ser tratados como hipótesis metodológica futura, no como certificación estatal, OEA paralelo o sustituto de la Receita Federal do Brasil.

4.Modelos institucionales en el Mercosur: Paraguay, Uruguay y Argentina

La incorporación del Mercosur exige abandonar cualquier presunción de uniformidad. Paraguay, Uruguay y Argentina no repiten el modelo brasileño. Tampoco expresan una experiencia regional homogénea. Lo que ofrecen es más útil: tres respuestas institucionales distintas frente al mismo problema económico, quién califica, rastrea y responde por la información aduanera. 

En Paraguay, el Código Aduanero, Ley nº 2.422/2004, art. 22, establece la obligatoriedad de actuación por medio de despachante de aduana habilitado en las operaciones aduaneras (PARAGUAY, 2004). Además, la Ley nº 220/93 regula honorarios profesionales mínimos de los despachantes de aduana (PARAGUAY, 1993). El modelo paraguayo preserva una capa profesional formalmente protegida, vinculada a habilitación, obligatoriedad y remuneración mínima.

En Uruguay, el Código Aduanero de la República Oriental del Uruguay, CAROU, Ley nº 19.276/2014, reconoce al despachante de aduana como sujeto privado, auxiliar del comercio y de la función pública aduanera, habilitado para realizar trámites y diligencias relacionados con destinos y operaciones aduaneras (URUGUAY, 2014). El sistema mantiene intervención preceptiva, habilitación, requisitos profesionales y excepciones legales específicas.

El modelo uruguayo interesa porque combina naturaleza privada y función auxiliar ante la actividad pública aduanera. Esa combinación evita dos confusiones: el despachante de aduana no es autoridad, pero tampoco es actor irrelevante. Su intervención aparece como pieza de ordenación técnica del despacho y de la relación entre operadores privados y Dirección Nacional de Aduanas.

Argentina siguió una trayectoria distinta. El DNU nº 70/2023 modificó la lógica del Código Aduanero al permitir que personas humanas o jurídicas gestionen el despacho y la destinación de mercaderías por sí mismas o por persona autorizada (ARGENTINA, 2023a). La Resolución General AFIP nº 5.472/2023 creó perfiles de Importador/Exportador y de Despachante de Aduana/Declarante (ARGENTINA, 2023b). La Resolución General ARCA nº 5.818/2026 reconoció la eliminación de la obligatoriedad de inscripción en el Registro de Despachantes de Aduana para actuar como despachante, manteniendo certificaciones técnicas para determinadas figuras (ARGENTINA, 2026a).

Ese cambio no debe analizarse mediante un juicio de conveniencia política, sino por sus efectos potenciales sobre incentivos, calidad del dato y costos sistémicos. La flexibilización de la centralidad profesional puede simplificar el acceso formal al sistema. También puede, si no viene acompañada de controles compensatorios equivalentes, aumentar dispersión informacional, reducir señales institucionales de calidad y desplazar costos hacia fiscalización posterior.

La diferencia normativa entre Paraguay, Uruguay y Argentina no permite concluir, sin datos empíricos, que un modelo produzca necesariamente mejor información aduanera que otro. Permite, sin embargo, formular una hipótesis económico-institucional relevante: los modelos que preservan habilitación, intervención profesional y responsabilidad técnica tienden a mantener una capa institucional de calificación y trazabilidad del dato aduanero; los modelos más liberalizados exigen controles compensatorios equivalentes para evitar dispersión informacional, selección adversa, pérdida de auditabilidad y aumento de costos sistémicos de fiscalización. 

Esta comparación reposiciona a Brasil. El país no está aislado ni sirve como molde para los demás. Brasil aparece como experiencia de alta digitalización aduanera, con una laguna propia de conformidad profesional. Paraguay y Uruguay muestran modelos de preservación institucional de la capa profesional. Argentina tensiona la hipótesis por el camino inverso, al liberalizar la intermediación y desplazar la discusión hacia controles, perfiles y responsabilidad ex post. 

5. SAFE, OEA/AEO, Acuerdo Mercosur, Unión Europea y artículo 4.14

Los modelos nacionales deben leerse en un ambiente internacional de facilitación, seguridad y gestión de riesgo. El SAFE Framework de la Organización Mundial de Aduanas no debe comprenderse apenas como una matriz de controles estatales. Su racionalidad es más amplia: estructurar una cadena internacional de comercio simultáneamente segura, previsible y facilitada, en la cual Aduanas, operadores económicos y demás actores relevantes actúan bajo estándares mínimos de seguridad, conformidad, cooperación, ética y gestión de riesgo (WORLD CUSTOMS ORGANIZATION, 2025). 

Esta lectura es decisiva para el presente artículo. El SAFE parte de la premisa de que la Administración Aduanera no puede controlar físicamente todo con igual intensidad. El comercio legítimo debe circular con previsibilidad, mientras los recursos públicos se concentran en operaciones de mayor riesgo. Para que eso ocurra, la Aduana necesita datos anticipados, operadores identificables, controles demostrables, gestión de riesgo y cooperación con el sector privado.

El SAFE no transforma al despachante aduanero o al despachante de aduana en autoridad de seguridad, ni le transfiere poder de policía, certificación estatal o competencia decisoria propia de la Administración Aduanera. Sin embargo, el Marco SAFE estimula que los eslabones relevantes de la cadena internacional se organicen como operadores seguros, confiables y conformes, sometidos a criterios verificables, controles demostrables y beneficios proporcionales al grado de confianza reconocido. 

En ese ambiente, el despachante aduanero brasileño y los despachantes de aduana de los demás países del Mercosur no deben ser analizados solamente como intermediarios formales del despacho. La cuestión económico-institucional es más precisa: si la Aduana moderna depende de datos anticipados, gestión de riesgo, trazabilidad y cooperación con el sector privado, resulta relevante examinar quién participa en la formación, calificación y preservación de la información que alimenta ese sistema. 

El SAFE 2025 refuerza esta conclusión al contemplar, en el ambiente AEO, beneficios específicos para customs brokers. Esa previsión no impone la inclusión automática del despachante aduanero brasileño en un programa nacional de operador económico autorizado, pues la arquitectura concreta depende de la legislación interna, de la política aduanera y de la decisión de la Administración. Aun así, confirma que el customs broker no es una figura extraña a la cadena internacional de confianza. Por el contrario, puede ser reconocido, cuando cumple criterios propios, como actor técnico de conformidad, seguridad informacional y facilitación. 

La densidad jurídica indirecta del SAFE no significa su conversión automática en norma interna vinculante. El SAFE permanece como estándar internacional de la Organización Mundial de Aduanas. Su relevancia deriva del lenguaje común, de la remisión convencional y de su uso como parámetro técnico de seguridad, facilitación, gestión de riesgo y cooperación Aduana-Empresa.

El Acuerdo Mercosur, Unión Europea, agrega una capa regional de convergencia. En Brasil, el acuerdo fue aprobado por el Decreto Legislativo nº 14, de 17 de marzo de 2026, y promulgado por el Decreto nº 12.953, de 28 de abril de 2026 (BRASIL, 2026a; 2026b). Argentina, Paraguay y Uruguay también aprobaron sus respectivos instrumentos nacionales (ARGENTINA, 2026b; PARAGUAY, 2026; URUGUAY, 2026). El Capítulo 4 del acuerdo incorpora lenguaje de facilitación, gestión de riesgo, cooperación, operadores autorizados, seguridad y transparencia.

El art. 4.14, al tratar de customs brokers, debe leerse con precisión. El dispositivo no crea reserva profesional ni impone el uso obligatorio de customs brokers. Su importancia está en impedir la invisibilidad regulatoria del intermediario aduanero: las Partes deben publicar sus medidas sobre el uso de customs brokers, y eventuales reglas de licenciamiento deben ser transparentes, no discriminatorias y proporcionales.

La consecuencia económica de esa arquitectura es clara. El debate sobre despachante aduanero y despachante de aduana no debe quedar preso de la alternativa entre reserva de mercado y liberalización absoluta. Debe desplazarse hacia la calidad del dato, la confianza, la auditabilidad, los incentivos y el papel de actores privados identificables en cadenas seguras y conformes. 

6.Gobernanza algorítmica y gestión de la información aduanera. Explicabilidad proporcional, auditabilidad y responsabilidad por datos

La digitalización aduanera no debe comprenderse como mera automatización de rutinas declaratorias. Como ocurre en otros sectores regulados, los sistemas algorítmicos y las decisiones orientadas por datos rediseñan expectativas, responsabilidades y arreglos institucionales. En el campo aduanero, eso desplaza la diligencia profesional hacia la calidad del dato, la trazabilidad de la fuente, la auditabilidad de la decisión y la preservación de evidencias.

La contribución de Vainzof es útil para evitar una lectura ingenua de la explicabilidad. Transparencia no significa necesariamente apertura integral del algoritmo, pues pueden existir secretos técnicos, criterios sensibles y riesgos de neutralización del control. La cuestión consiste en explicar la lógica de la decisión en la medida necesaria, indicar factores relevantes, permitir revisión y preservar activos estratégicos legítimos (VAINZOF, 2026).

La gobernanza algorítmica aduanera no exige exposición integral de los criterios de riesgo. Exige, sin embargo, auditabilidad proporcional: preservación de las fuentes del dato, registro de la intervención humana, trazas de decisión, posibilidad de revisión de inconsistencias y distinción entre error del declarante, error documental de origen privado, falla sistémica y decisión automatizada de la Administración.

La tecnología orienta, cruza patrones y amplía la escala del control, pero no elimina la necesidad de supervisión humana y de imputación responsable. En el despacho aduanero, este punto es decisivo: el despachante aduanero no responde por el algoritmo público, sino por su diligencia en el ámbito del dato que recibe, califica, alerta, registra y transmite.

La digitalización desplaza la responsabilidad profesional hacia un terreno más complejo. El dato incorrecto puede resultar de información incompleta del cliente, error documental del exportador, inconsistencia de base pública, falla de integración sistémica, parametrización automatizada o acto imputable al propio intermediario. La imputación de responsabilidad, por lo tanto, no puede ser automática. Debe considerar dominio informacional, alcance contratado, posibilidad concreta de verificación, deber de alerta, nexo causal, culpa, dolo y evidencias de diligencia.

El despachante aduanero no responde por el algoritmo, por la parametrización pública, por el diseño del sistema ni por decisiones automatizadas de la Administración. Responde, cuando se encuentran presentes los presupuestos legales y fácticos, por su propia diligencia, por actos bajo su dominio técnico, por omisiones relevantes dentro de su alcance y por fallas de alerta que pudieran haber sido razonablemente identificadas.

El análisis económico recomienda cautela tanto frente a la desregulación que disuelve estándares profesionales como frente a la regulación que crea costos desproporcionados e incentivos adversos. Una arquitectura de conformidad profesional debe reducir incertidumbre y calificar el dato aduanero, no producir barreras artificiales, litigios o costos superiores a los riesgos que pretende mitigar. La advertencia dialoga con la idea de efecto bumerangue regulatorio, según la cual normas mal calibradas pueden generar consecuencias opuestas a las buscadas (YEUNG, 2026).

Ese punto recoloca la laguna brasileña. El desafío no es crear rigidez administrativa para la profesión, sino construir parámetros proporcionales de formación continua, ética, rastreabilidad, seguridad informacional, revisión humana y responsabilidad modulada. La gobernanza algorítmica exige controles, pero controles inteligentes.

7. CTPAT, ARM Brasil–Estados Unidos, Customs Brokers Guidelines y análisis comparado

La experiencia norteamericana no se presenta como modelo normativo para el Mercosur, sino como evidencia funcional de una tendencia internacional: enforcement aduanero basado en información, identificación del importador, due diligence, seguridad de la cadena, controles mínimos demostrables y responsabilización proporcional de intermediarios técnicos. 

La relevancia norteamericana es adicional para el caso brasileño porque Brasil y Estados Unidos ya mantienen un Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre sus programas de operadores confiables. La Receita Federal do Brasil informa que el ARM Brasil-Estados Unidos demuestra la compatibilidad del Programa Brasileño de OEA con el CTPAT, programa norteamericano de seguridad de la cadena de suministro (BRASIL, 2022). Ese dato aproxima la discusión al plano institucional brasileño: la lógica SAFE de equivalencia funcional, reconocimiento, beneficios, confianza y seguridad de la cadena no es apenas referencia abstracta, sino que ya integra la cooperación aduanera bilateral de Brasil con la principal economía del hemisferio.

El SAFE Framework recomienda que las administraciones aduaneras busquen el reconocimiento mutuo del status AEO entre programas, como forma de ampliar la seguridad de la cadena y armonizar procedimientos. La equiparación sugerida por el SAFE debe comprenderse, sin embargo, en sentido funcional y programático, no como identidad jurídica automática entre categorías, licencias o regímenes profesionales nacionales. El reconocimiento mutuo depende de criterios verificables, validaciones, controles, compatibilidad entre programas y decisión de las administraciones aduaneras competentes.

El ARM Brasil-Estados Unidos no incluye automáticamente al despachante aduaneiro brasileño en el OEA, ni lo equipara jurídicamente al customs broker norteamericano. Aun así, demuestra que Brasil ya opera en una arquitectura internacional de confianza basada en seguridad, conformidad, auditabilidad y compatibilidad entre programas. En ese ambiente, resulta legítimo investigar si el despachante aduanero, como profesional que participa en la formación y calificación de la información aduanera, debe ser analizado a partir de criterios propios de conformidad, seguridad informacional, trazabilidad y confianza regulatoria.

La cuestión, por lo tanto, no es importar el modelo norteamericano ni convertir al despachante aduanero en autoridad de seguridad. Es reconocer que, si el SAFE recomienda equivalencia funcional entre programas confiables y si Brasil ya posee ARM con Estados Unidos, el debate sobre el despachante aduaneiro brasileño no debe permanecer restringido a la intermediación formal del despacho. Debe reposicionarse en el campo de la calidad del dato, de la diligencia documentada, de la seguridad informacional y de la gobernanza de la cadena segura.

La Executive Order, Strengthening Customs Enforcement, de 3 de junio de 2026, y la respectiva Fact Sheet de la White House refuerzan una orientación de enforcement aduanero fundada en identificación de importadores, criterios de good standing, exigencias de información, due diligence y controles sobre customs brokers, freight forwarders y otros actores de la cadena (ESTADOS UNIDOS, 2026a; 2026b). El CTPAT y sus Minimum Security Criteria, por su parte, muestran la centralidad de controles demostrables, seguridad de la cadena y evaluación de riesgos (U.S. CUSTOMS AND BORDER PROTECTION, 2026b; 2026c).

Las Customs Brokers Guidelines de la Organización Mundial de Aduanas confirman que el customs broker puede comprenderse como intermediario técnico sometido a ética, capacitación, responsabilidad, cooperación con la Aduana y estándares de actuación profesional (WORLD CUSTOMS ORGANIZATION, 2018). Esa lectura no impone un modelo único. Ofrece una gramática internacional para discutir calificación, conformidad y confianza de intermediarios aduaneros.

La utilidad de esta comparación es económica. CTPAT, ARM, Guidelines y estándares internacionales funcionan como señales institucionales de confianza. No prueban que el modelo brasileño deba copiar al norteamericano. Permiten, sin embargo, formular una pregunta más sofisticada: si los programas modernos de seguridad y facilitación reconocen actores privados confiables, por qué la capa profesional que ayuda a formar la información aduanera debería permanecer invisible como objeto de conformidad y gobernanza.

8. Consideraciones finales

La información aduanera se convirtió en infraestructura institucional del comercio exterior contemporáneo. En sistemas orientados por gestión de riesgo, SAFE, OEA/AEO, interoperabilidad, inteligencia artificial y cooperación internacional, el dato aduanero no es accesorio. Es la materia prima de la decisión pública, de la fiscalización proporcional y de la facilitación del comercio legítimo. 

El artículo no demostró uniformidad normativa regional, ni pretendió hacerlo. Brasil, Paraguay, Uruguay y Argentina presentan arquitecturas distintas. Brasil ofrece el caso central de transición del documento al dato, con una profesión relevante y una laguna institucional de conformidad profesional. Paraguay y Uruguay indican modelos de preservación de la capa profesional. Argentina ofrece hipótesis críticas de investigación sobre flexibilización y gobernanza del dato.

La laguna brasileña merece atención. El despachante aduanero participa en la formación y calificación de la información sometida a la Aduana, pero no está comprendido por un programa gubernamental propio de conformidad profesional, seguridad informacional o reconocimiento como eslabón técnico de la cadena segura. Tampoco existe consejo profesional con función legal de registro, orientación, fiscalización ética, disciplina y educación continua. Ese vacío no autoriza transferencia de competencias públicas, pero justifica el debate académico sobre gobernanza profesional. 

El SAFE Framework, el OEA/AEO, el Acuerdo Mercosur, Unión Europea, el art. 4.14 y el ARM Brasil-Estados Unidos refuerzan la relevancia internacional del tema sin crear obligación interna automática. El SAFE no transforma al despachante aduanero en autoridad de seguridad, pero sí muestra que cadenas seguras dependen de operadores confiables, controles demostrables, cooperación, ética y gestión de riesgo. El reconocimiento de customs brokers en el ambiente SAFE/AEO confirma que el intermediario técnico no es ajeno a la cadena internacional de confianza. 

La gobernanza algorítmica impone una agenda adicional. Cuando la Aduana decide por datos estructurados, cruces automatizados y perfiles de riesgo, aumenta la necesidad de discutir auditabilidad, explicabilidad proporcional, responsabilidad por datos, deber de alerta, alcance profesional y límites de imputación. La automatización no elimina la diligencia; desplaza la diligencia hacia datos, evidencia, trazabilidad y revisión humana.

La comparación regional sugiere que la intermediación profesional no debe analizarse apenas como costo privado o formalidad administrativa. En determinados arreglos institucionales, puede funcionar como mecanismo de reducción de incertidumbre, señalización de calidad, mitigación de asimetría informacional, reducción de costos sistémicos de fiscalización y protección de la confianza regulatoria. Esa es la hipótesis que formula el caso brasileño y que Paraguay, Uruguay y Argentina ayudan a tensionar en el plano regional.

La agenda futura no debe buscar privilegio corporativo ni transferencia de competencias públicas. Debe investigar mecanismos proporcionales de calificación, ética, trazabilidad, formación continua y responsabilidad profesional capaces de fortalecer la confianza regulatoria sin debilitar la autoridad de la Aduana. La cuestión no es si el despachante aduanero debe sustituir al Estado. La cuestión es si una Aduana digital, orientada por datos, puede prescindir de instituciones profesionales capaces de calificar la información que alimenta su propia inteligencia regulatoria.

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