Nota aclaratoria: Debido a la amplitud y profundidad del análisis, el presente artículo se publicará en dos entregas. Esta primera parte examina la Orden Ejecutiva estadounidense del 3 de junio de 2026, su impacto en la política aduanera de Estados Unidos y su relación con el Marco SAFE de la Organización Mundial de Aduanas (OMA) y el programa CTPAT. La segunda parte estará dedicada al análisis de la relación entre la Orden Ejecutiva y los Acuerdos de Reconocimiento Mutuo (ARM) en el marco SAFE suscritos por la Aduana de Estados Unidos con administraciones aduaneras de América Latina e Iberoamérica.
Resumen
La Orden Ejecutiva “Strengthening Customs Enforcement” (Fortalecimiento de la Aplicación de las Leyes Aduaneras), emitida el 3 de junio de 2026, constituye un giro relevante en la política aduanera estadounidense: desplaza el eje desde una aduana meramente declarativa o recaudatoria hacia un modelo de control integral fundado en trazabilidad, solvencia, verificación recurrente, seguridad de la cadena de suministro y responsabilidad efectiva de los importadores registrados (IOR)1. La Orden afirma que la aplicación eficaz de las normas aduaneras es fundamental para la seguridad nacional, la política exterior y la economía de los Estados Unidos; asimismo, identifica riesgos como subvaloración, ocultamiento de información, evasión arancelaria, trabajo forzoso, clasificación errónea, transbordo ilegal y mercancías ilícitas o peligrosas (WH, 2026; secs. 1-4).
Desde la doctrina aduanera, la Orden Ejecutiva no debe entenderse como una reacción administrativa frente al incumplimiento. Sino como una redefinición doctrinal de la confianza aduanera. El operador confiable ya no es quien simplemente está registrado o presenta una declaración, sino quien puede demostrar identidad real, sustancia económica, solvencia patrimonial, trazabilidad documental, historial de cumplimiento, seguridad de cadena de suministro y capacidad de responder frente a la administración aduanera. Reconstruye el principio de confianza aduanera bajo una lógica de “confianza condicionada”.
Esta orientación presenta vínculos claros con el Marco SAFE de la Organización Mundial de Aduanas (WCO, 2025c), instrumento que articula seguridad y facilitación del comercio mediante cooperación Aduana-Aduana, asociación Aduana-Empresa y cooperación Aduana-Otros organismos gubernamentales (WCO, 2021). También se conecta con el programa CTPAT2, el programa estadounidense de asociación público-privada orientado a fortalecer la seguridad de la cadena logística mediante criterios mínimos de seguridad y validación de operadores (CBP; 2022, 2026) y sus relaciones con Acuerdos de Autorizado (OEA) (WCO, 2020).
También tiene relación con la Declaración de Arusha Revisada de la OMA (2003), como eje de integridad, buena gobernanza y prevención de la corrupción en aduanas. En las fuentes oficiales consultadas, la OMA identifica la Declaración de Arusha como adoptada en 1993 y revisada en 2003. Por rigor académico, este artículo la analiza como instrumento vigente y complementario del Marco SAFE, de CTPAT y de la Orden Ejecutiva de 2026, especialmente en materia de liderazgo, transparencia, automatización, auditoría, códigos de conducta, recursos humanos y relación con el sector privado
1.Introducción
La función de la aduana contemporánea se ha expandido hacia una dimensión integral de control público del tráfico internacional de mercancías, en la que convergen seguridad nacional, protección sanitaria, control de origen, defensa de la propiedad intelectual, prevención del contrabando, combate al trabajo forzoso, protección del consumidor, recaudación tributaria y garantía de competencia leal.
La Orden Ejecutiva del 3 de junio de 2026 parte precisamente de esa premisa. En su sección de propósito, identifica como fines del control aduanero la prevención de mercancías ilícitas y peligrosas; la correcta identificación y responsabilidad de los importadores registrados; y el cumplimiento de leyes federales sobre trabajo forzoso, origen, marcado, propiedad intelectual, ingresos fiscales y seguridad de productos (WH, 2026; sec. 1).
Su relevancia doctrinal reside en que convierte al Importador Registrado (IOR) 1 en el centro jurídico de imputación del riesgo aduanero. En el régimen estadounidense, el importadorregistrado se vincula con el derecho a formalizar la entrada de mercancías con la obligación de resentar documentación o información suficiente para clasificar, valorar, determinar derechos, umplir obligaciones legales y permitir la aplicación efectiva de la normativa aduanera (19 .S.C. § 1484) (LIL, s.f.a).
La Orden Ejecutiva endurece esta responsabilidad al exigir activos angibles, fianzas suficientes, información sobre beneficiarios finales, afiliaciones comerciales,historial de cumplimiento (cumplimiento regulatorio normativo) y verificación recurrente.En términos doctrinales, la Orden Ejecutiva debe analizarse como una pieza de gobernanza duanera basada en riesgo: no elimina la facilitación comercial, pero la condiciona a latrazabilidad, a la solvencia y a la verificabilidad del operador. De allí su conexión con el Marco SAFE de la OMA y con CTPAT, ambos orientados a asegurar y facilitar el comercio mediante estándares de cumplimiento, seguridad y cooperación público-privada.
2. Problema jurídico-aduanero y tesis doctrinal
El problema jurídico central consiste en determinar si la Orden Ejecutiva representa una simple intensificación del control aduanero o si introduce un cambio estructural en la política aduanera estadounidense con efectos internacionales sobre operadores, agentes, exportadores, fabricantes y cadenas de suministro.
La tesis de este artículo es que la Orden Ejecutiva introduce un modelo de política aduanera de confianza condicionada y aplicación preventiva, alineado parcialmente con SAFE, CTPAT y la lógica del operador autorizado, pero más restrictivo en materia de IOR extranjeros, fianzas, sustancia económica, documentación extranjera, sanciones, mitigación y verificación recurrente.
El efecto doctrinal es relevante: la aduana deja de valorar únicamente la declaración individual y pasa a evaluar la arquitectura completa del cumplimiento: operador, beneficiario final, fianza, activos, proveedor, fabricante, método de producción, documentos de exportación, agente, transportista, custodio, transitario, auditoría y antecedentes.
3. Puntos centrales de la Orden Ejecutiva
3.1. Reconfiguración del IOR como sujeto de riesgo
La Orden Ejecutiva ordena revisar las regulaciones, directrices y políticas de elegibilidad de los importadores registrados. Entre las medidas previstas figuran exigir activos nacionales tangibles, fianzas suficientes o ambos; aumentar la cobertura mínima de fianza; exigir datos adicionales de identificación; incorporar información de volúmenes de importación previstos, año de constitución, propiedad y beneficiarios finales; y requerir información sobre afiliaciones comerciales y activos nacionales (WH, 2026, sec. 2).
La consecuencia es clara: el IOR deja de ser una simple figura formal de presentación documental y se convierte en un sujeto fiduciario de cumplimiento4. Su función no se limita a declarar mercancías; debe demostrar capacidad real de responder frente al Estado, frente a la cadena de suministro y frente a terceros afectados por incumplimientos regulatorios.
3.2. Diferenciación entre IOR estadounidense e IOR extranjero
La Orden establece una diferencia entre IOR estadounidense (US IOR) e IOR extranjero. En el caso de entidades, se exige organización bajo leyes estadounidenses, ubicación en Estados Unidos, presencia física, actividad comercial significativa, activos tangibles suficientes y efectiva obligaciones aduaneras, sanciones y cobros contra sujetos con activos, operaciones o personas clave ubicadas fuera del territorio estadounidense. Desde la doctrina, esta tensión expresa el conflicto entre la territorialidad del poder aduanero y la transnacionalidad de las cadenas globales de suministro.
3.3. Restricción de entradas informales para IOR extranjeros
La Orden instruye prohibir que un IOR extranjero presente entradas informales bajo la normativa aplicable a ciertas mercancías de bajo valor o sometidas a procedimientos simplificados. En el derecho estadounidense, 19 U.S.C. § 1498 (LIL, s.f. b) 5 autoriza la regulación de entradas bajo procedimientos especiales o simplificados para determinados casos. La Orden considera que los IOR extranjeros que importan artículos de bajo valor pueden enfrentar menores consecuencias económicas por incumplimiento cuando las sanciones se correlacionan con el valor declarado y cuando sus activos principales se encuentran fuera del alcance inmediato de CBP (LIL, s.f. b; WH, 2026).
Doctrinalmente, esta medida refleja una revisión crítica de la facilitación simplificada: la informalidad procedimental, útil para agilizar el comercio legítimo, puede convertirse en zona de vulnerabilidad cuando se combina con opacidad, dispersión de envíos, bajo valor individual, falta de activos ejecutables y dificultad de trazabilidad.
3.4. Reforzamiento de fianzas, auditorías y sanciones
La Orden dictamina fortalecer la aplicación de leyes aduaneras mediante reclamaciones por daños liquidados contra fianzas, restricción del uso de fianzas, incremento de auditorías y sanciones máximas contra agentes que no realicen debida diligencia, representen reiteradamente a clientes incumplidores o no cooperen oportunamente con solicitudes de información de CBP (WH, 2026, sec. 4).
En este punto, la fianza aduanera deja de ser una garantía puramente patrimonial y pasa a ser un instrumento de gestión preventiva del riesgo. 19 U.S.C. § 1623 (LIL, s.f. c)6regula la autoridad relativa a fianzas y otras garantías, mientras que 19 CFR Part 113 (eCFR, s.f. a)7 desarrolla condiciones, requisitos, administración y efectos de las fianzas aduaneras. La Orden integra esta arquitectura al control de cumplimiento: más riesgo exige mayor garantía, mayor verificación y menor tolerancia frente a reincidencia.
3.5. Divulgación reforzada de información de cadena de suministro
La Orden exige requisitos más estrictos de divulgación y certificación, incluyendo identificadores fiscales extranjeros, identificadores comerciales globales, documentación exigida por la administración aduanera extranjera antes de exportar a Estados Unidos, información sobre métodos de producción, identificador del producto del fabricante, composición, grado, tamaño u otras especificaciones clave (WH, 2026, sec. 3).
Esto amplía el expediente probatorio de la operación. El valor, el origen, la clasificación, la seguridad y la licitud de una mercancía ya no se sustentan únicamente con factura, conocimiento de embarque y lista de empaque. La operación debe poder reconstruirse desde su lógica económica completa: quién compra, quién vende, quién fabrica, cómo se produce, cómo se paga, quién se beneficia, por qué vale lo que vale y bajo qué controles se asegura su legalidad.
3.6. Transparencia y rendición de cuentas institucional
La Orden instruye reforzar la transparencia mediante revisión periódica y expiración de solicitudes de confidencialidad, así como publicación de informes anuales sobre transparencia en la aplicación de la ley, siempre bajo límites de seguridad nacional y protección de información sensible (WH, 2026, sec. 6).
Este punto es doctrinalmente relevante porque recuerda que el fortalecimiento del control no debe implicar discrecionalidad opaca. Una aduana fuerte también debe ser una aduana transparente, motivada, revisable y responsable ante el orden jurídico.
4. Directrices institucionales
De la Orden Ejecutiva se desprenden las siguientes directrices institucionales:
1. Identificación plena del operador: conocer importador, beneficiario final, afiliaciones, activos, socios comerciales y volumen esperado.
2. Solvencia como requisito de confianza: fianzas, activos ejecutables y capacidad real de responder por derechos, sanciones y obligaciones.
3. Trazabilidad integral: vincular compra, pago, proveedor, fabricante, método de producción, origen, transporte, despacho e inventario.
4. Verificación recurrente: actualizar registros, eliminar IOR inactivos y clasificar operadores por niveles de riesgo.
5. Debida diligencia profesional del agente aduanero: documentar revisiones, alertas, consistencia y cooperación con CBP.
6. Sanción ejemplarizante: restringir mitigación, endurecer reincidencia y utilizar fianzas como instrumento de ejecución.
7. Transparencia institucional: publicar informes y revisar confidencialidad sin comprometer seguridad nacional.
8. Cooperación transfronteriza: incorporar documentación extranjera y fortalecer el intercambio de información con administraciones aduaneras y agencias competentes.
5. Ejes estratégicos
Eje 1. Seguridad nacional y control del comercio ilícito
La Orden ubica el control aduanero dentro de la seguridad nacional. Esto coincide con el Marco SAFE, adoptado por la OMA para asegurar y facilitar el comercio global mediante estándares comunes de gestión del riesgo y cooperación internacional (WCO, 2021).
Eje 2. Responsabilidad reforzada del importador registrado
El IOR se convierte en centro de imputación jurídica, financiera y documental. Debe demostrar no solo derecho a importar, sino capacidad de responder por clasificación, valor, origen, obligaciones tributarias, requisitos no tributarios y riesgos de cadena de suministro.
Eje 3. Gestión de riesgo por historial, auditoría y perfilamiento
La creación de niveles de riesgo para IOR con base en historial de cumplimiento, acciones coercitivas y auditorías responde a una lógica de administración selectiva del control. No todos los operadores merecen el mismo trato operativo: la facilitación se concede a quienes demuestran confiabilidad.
Eje 4. Trazabilidad documental, productiva y financiera
La exigencia de métodos de producción, identificadores de fabricante y documentación presentada ante aduanas extranjeras conecta la operación comercial con su soporte productivo, contractual, logístico, financiero y regulatorio.
Eje 5. Asociación Aduana-Empresa bajo estándares CTPAT
CTPAT funciona como mecanismo de validación público-privada. Sus criterios mínimos de seguridad operan como parámetro de confianza, especialmente cuando la Orden exige validación CTPAT o uso de agente de aduanas validado y licenciado CTPAT para ciertos IOR extranjeros (CBP, 2022, 2026; WH, 2026, sec. 2).
Eje 6. Sustancia económica y combate a estructuras artificiales
La Orden rechaza la utilización de empresas fantasma, transacciones simuladas o estructuras artificiales para calificar como IOR estadounidense. Ello introduce un principio de sustancia económica aduanera: quien pretende gozar de confianza debe demostrar presencia real, activos suficientes, actividad comercial sustantiva y responsabilidad patrimonial.
6. Relación con el Marco SAFE de la OMA
El Marco SAFE de la OMA constituye el instrumento internacional de referencia para asegurar y facilitar el comercio mundial. La OMA señala que SAFE es la respuesta concertada de la comunidad aduanera global frente a amenazas a la seguridad de la cadena de suministro, apoyando al mismo tiempo la facilitación de empresas legítimas y seguras (WCO, 2025a).
La edición 2025 del Marco SAFE refleja una aproximación modernizada a la gestión integral de la cadena de suministro y amplía la cooperación interinstitucional. La OMA destaca, entre sus actualizaciones, la colaboración con autoridades ambientales, el papel de las MIPYMES en programas del operador económico autorizado (AEO) y la atención a amenazas y conspiradores internos dentro de la cadena logística (WCO, 2025a; WCO, 2025b).
La Orden Ejecutiva coincide con el marco SAFE en la premisa de que la facilitación solo puede sostenerse sobre confianza verificable, vinculándose en cuatro dimensiones.
1. Control y facilitación no son conceptos opuestos: SAFE busca asegurar sin paralizar el comercio; la Orden condiciona la facilitación a trazabilidad, solvencia y verificabilidad.
2. Operador confiable como sujeto validado: el modelo OEA/SAFE presupone historial de cumplimiento, registros adecuados, solvencia financiera y seguridad de la cadena de suministro; la Orden exige elementos equivalentes para IOR y operadores relacionados.
3. Gestión de riesgo basada en información: SAFE privilegia información anticipada, cooperación y análisis de riesgo; la Orden exige datos reforzados sobre identidad, producción, origen, pagos, proveedores y documentación extranjera.
4. Cooperación público-privada: SAFE y CTPAT reconocen que la seguridad logística no puede depender solo del Estado; requiere operadores con controles internos, auditorías, socios comerciales evaluados y cultura de cumplimiento.
No obstante, existe una diferencia de énfasis. SAFE opera como marco de estándares internacionales para seguridad y facilitación; la Orden Ejecutiva opera como mandato doméstico de endurecimiento institucional, con medidas de restricción, fianza, auditoría y sanción. Por ello, su compatibilidad doctrinal con SAFE debe entenderse como convergencia funcional, no como identidad normativa.
6.1. Matriz específica de relación OE 2026 – Marco SAFE OMA vigente 2025
| Componente SAFE vigente en 2026 | Contenido doctrinal SAFE | Vinculación SAFE/OMA vigente en 2025 | Alcance práctico |
| Información electrónica anticipada y datos armonizados | Datos previos, confiables y reutilizables para seleccionar riesgos. | Información anticipada y datos armonizados permiten identificar al operador, beneficiario final y riesgos de la cadena. | El expediente aduanero debe probar operación, origen, producción, pago y trazabilidad documental antes y después del despacho. |
| Gestión de riesgo consistente | Selectividad por riesgo, no inspección indiscriminada de toda carga. | Anexo IV (OEA) vincula confianza con cumplimiento, registros, solvencia, seguridad e integridad organizacional. | La empresa debe mantener el registro del proveedor, mercancía, país, valor, origen, logística y conducta histórica. |
| Aduana-Empresa / OEA | Beneficios para empresas que cumplen estándares mínimos de seguridad, registros, solvencia e integridad. | La facilitación se modula por riesgo, tipo de operador y capacidad de ejecución, sin inspección indiscriminada. | CTPAT/OEA pasa de ventaja competitiva a estándar de continuidad y acceso operativo. |
| Aduana-Otros organismos / ambiente y seguridad | Cooperación con agencias públicas, incluidas áreas ambientales y de seguridad. | SAFE vigente en 2026 enfatiza mejora continua, riesgos internos, transparencia y responsabilidad | El control aduanero se vuelve multisectorial: no solo tributos, también seguridad, salud, ambiente, origen e ilícitos. |
| Riesgos internos, ética y códigos de conducta | La versión vigente en 2026 fortalece integridad, responsabilidad, cumplimiento, identificación de amenazas internos y códigos de conducta OEA | Modelo de datos de la OMA, información anticipada y cooperación interinstitucional apoyan trazabilidad productiva y documental. | El operador debe documentar ética, conflictos de interés, debida diligencia de socios y controles |
7. Relación con CTPAT
CTPAT “Customs Trade Partnership Against Terrorism” es el programa de CBP de asociación público-privada para fortalecer la seguridad de la cadena de suministro. CBP indica que CTPAT está abierto a miembros de la comunidad comercial que puedan demostrar excelencia en prácticas de seguridad de la cadena de suministro y cumplimiento de criterios mínimos de seguridad (CBP, 2022).
La Orden Ejecutiva intensifica el rol de CTPAT en tres planos:
1. CTPAT como filtro de confianza para IOR extranjeros: la Orden exige validación CTPAT, si corresponde, o uso de un agente de aduanas validado y licenciado CTPAT para presentar declaraciones ante CBP.
2. CTPAT como parámetro de debida diligencia: los criterios mínimos de seguridad se convierten en referencia práctica para evaluar controles de socios comerciales, seguridad documental, control de accesos, transporte, tecnología, personal e incidentes.
3. CTPAT como puente con la lógica OEA/SAFE: aunque CTPAT tiene identidad estadounidense propia, funcionalmente se aproxima al modelo de operador confiable de la OMA, en cuanto privilegia seguridad, validación, cooperación y beneficios condicionados.
El alcance doctrinal es significativo: la pertenencia a un programa de seguridad deja de ser solo una fuente de beneficios logísticos y pasa a ser una condición relevante para la aceptabilidad del operador, especialmente cuando la administración considera que existe dificultad de ejecución internacional.
La relación entre CTPAT, SAFE y OEA permite comprender la tendencia mundial hacia operadores confiables. No obstante, la Orden Ejecutiva introduce un paso adicional: la confianza no se agota en seguridad física, sino que incluye solvencia, activos, beneficiario final, sustancia económica, trazabilidad documental y buen historial de cumplimiento.
8. Matriz de vinculación OE – SAFE/OMA vigente en 2026 – CTPAT
| Eje de la Orden Ejecutiva | Contenido central | Vinculación SAFE/OMA | Vinculación CTPAT | Efecto doctrinal |
| Identificación reforzada del IOR | Beneficiario final, activos, afiliaciones, volúmenes, datos adicionales. | SAFE exige información confiable para gestionar riesgo y asegurar la cadena. | CTPAT requiere perfiles y prácticas verificables de seguridad. | El importador deja de ser meramente registral y pasa a ser sujeto verificable. |
| Solvencia y fianza | Activos tangibles, fianzas mínimas, protección de ingresos. | El operador autorizado se asocia a cumplimiento, registros y solvencia. | La seguridad se vincula con capacidad de mantener controles internos. | La solvencia se convierte en criterio de confianza aduanera. |
| Restricción de informalidad | Limitación para IOR extranjeros en entradas informales | La facilitación se modula por riesgo y tipo de flujo. | Favorece operadores validados frente a operadores opacos. | El bajo valor deja de ser zona automática de simplificación. |
| Verificación recurrente | Actualización de registros, eliminación de inactivos y niveles de riesgo. | SAFE promueve mejora continua y gestión integral de riesgos. | CTPAT requiere mantenimiento de criterios mínimos. | El cumplimiento es estado permanente, no acto inicial. |
| Divulgación de cadena | Métodos de producción, documentación extranjera, identificadores. | SAFE y el Modelo de Datos de la OMA apoyan información anticipada e interoperabili-dad. | CTPAT descansa en seguridad de socios comerciales. | La trazabilidad productiva integra el expediente aduanero. |
| Debida diligencia del agente. | Sanciones por no revisar, representar incumplidores o no cooperar. | La asociación Aduana Empresa presupone responsabilidad del operador. | El agente CTPAT se convierte en canal de confianza. | El agente pasa de tramitador a garante profesional razonable |
9. Matriz de riesgo y controles para operadores
| Riesgo identificado | Señal de alerta | Control recomendado | Evidencia documental | Responsable interno |
| IOR sin sustancia económica | Empresa sin presencia física, activos mínimos o beneficiario opaco. | Debida diligencia corporativa, verificación de beneficiario final y activos. | Registro mercantil, beneficiario final, estados financieros, domicilios. | Cumplimiento / Legal / Finanzas |
| Subvaloración | Precios inferiores a mercado, descuentos no justificados. | Expediente de valor y análisis comparativo. | Contrato, factura, pagos, listas, transferencias, contabilidad. | Compras / Finanzas / Aduanas |
| Origen inconsistente | Documentos contradictorios o rutas sin lógica comercial. | Verificación de origen, trazabilidad de insumos y proveedor. | Certificados, BOM 9, declaraciones de proveedor, documentos de exportación. | Comercio exterior / Producción |
| Trabajo forzoso o sanciones | Proveedor en zona o sector sensible; ausencia de trazabilidad laboral. | Cláusulas contractuales, auditorías y declaraciones de cumplimiento. | Declaraciones, auditorías, trazabilidad de insumos y subproveedores. | Cumplimiento / Compras |
| Agente aduanero sin debida diligencia | Trámite automático sin revisión ni evidencia. | Listas de comprobación, archivo de revisión y escalamiento de alertas. | Correos, actas, matrices de riesgo y expediente por operación. | Agente / Gerencia |
| Documentación extranjera ausente | No se obtiene documento presentado ante aduana de exportación. | Cláusula de entrega documental y verificación cruzada. | DUA exportación, licencias, permisos, documentos de salida. | Exportador / Importador |
10. Novedades que introduce la Orden Ejecutiva
• Convierte al IOR en centro de imputación del riesgo y de la capacidad de ejecución.
• Incorpora beneficiario final, activos, afiliaciones y sustancia económica como datos aduaneros relevantes.
• Exige documentación extranjera de exportación, creando un puente de verificación transfronterizo.
• Aumenta el peso de auditorías, fianzas y sanciones como herramientas de Cumplimiento. • Extiende la responsabilidad del agente aduanero hacia debida diligencia documentada.
• Convierte el incumplimiento recurrente en elemento estructural para excluir beneficios o impedir importaciones.
11. Política aduanera iberoamericana y mundial: novedades y alcance de la Orden Ejecutiva
La política aduanera es el conjunto de fines públicos, directrices, instituciones, normas, programas, estándares, tecnologías y mecanismos de cooperación mediante los cuales el Estado organiza la intervención aduanera sobre el comercio exterior. A diferencia de la policía aduanera, que describe potestades de vigilancia y enforcement, la política aduanera define prioridades: qué debe proteger la aduana, cómo debe facilitar, qué riesgos prioriza, cómo coopera, qué datos exige, qué beneficios concede y en qué condiciones restringe o sanciona.
En la Orden Ejecutiva, la política aduanera se expresa como una política pública de seguridad económica y trazabilidad. Su finalidad no es únicamente recaudar derechos, sino proteger seguridad nacional, ingresos, política exterior, industria, consumidores y comercio lícito. El cambio doctrinal radica en que la facilitación aduanera deja de ser un beneficio generalizado y se convierte en una consecuencia de la confianza demostrada.
| Eje de política aduanera | Política mundial OMA/OMC | Política iberoamericana / regional | Novedad de la OE 2026 | Acción recomendada |
| Facilitación condicionada | AFC-OMC y SAFE: beneficios para operadores que cumplen. | OEA, gestión coordinada de fronteras y programas de facilitación. | Facilitación supeditada a buena reputación, solvencia y trazabilidad. | Crear política interna de operador confiable y expediente por operación. |
| Gestión de riesgo | Selectividad, auditoría posterior, análisis de datos y SAFE. | Matrices regionales, cooperación y asistencia mutua. | Perfilamiento del IOR y afiliados, registros inactivos y niveles de riesgo. | Implementar registro de proveedores, IOR, mercancías y rutas. |
| Digitalización e interoperabilidad | Modelo de Datos de la OMA, ventanilla única y datos anticipados. | Plataformas regionales, GCF y modernización documental. | Datos de producción, identificadores y documentación extranjera. | Alinear ERP10, contabilidad, aduanas y archivo documental. |
| E-commerce (comercio electrónico) y bajo valor | Paquete E-Commerce yestándares de información anticipada. | Retos de paquetes pequeños y courier en la región. | Restricción de entradas informales para IOR extranjeros. | Revisar modelos de importación de bajo valor y ubicación en mercado |
| Sostenibilidad y aduana verde | Aduanas Verdes ycooperación con autoridades ambientales. | Control de mercancías reguladas, residuos, químicos, CITES. | SAFE 2025 incorpora mayor cooperación ambiental. | Incluir permisos ambientales y trazabilidad de mercancías sensibles. |
| Integridad y anticorrupción | Declaración de Arusha, integridad, transparencia y rendición de cuentas. | Fortalecimiento institucional y cooperación interaduanera. | Transparencia y sanciones frente a incumplimiento reiterado. | Programa de ética, conflicto de interés y auditoría interna. |
| Seguridad de cadena | SAFE, OEA y CTPAT como estándares de confianza. | OEA y asistencia mutua en Iberoamérica. | CTPAT o agente CTPAT como condición operativa para ciertos IOR extranjeros. | Evaluar elegibilidad CTPAT/OEA y controles equivalentes. |
11.6. Lectura doctrinal final
La política aduanera que emerge de la Orden Ejecutiva puede definirse como política de cumplimiento integral, confianza condicionada y trazabilidad probatoria. No sustituye la facilitación; la redefine. En adelante, facilitar no significa reducir controles, sino asignar beneficios a operadores capaces de demostrar que su cadena es legal, trazable, solvente, segura y auditada. Para Iberoamérica, la novedad estratégica consiste en que el estándar estadounidense puede convertirse en referencia contractual y probatoria para exportadores,fabricantes, zonas francas, operadores logísticos y agentes aduaneros que participen en cadenas destinadas a Estados Unidos.
12. Declaración de Arusha Revisada: integridad, buena gobernanza y control aduanero
12.1. Precisión bibliográfica y alcance de la referencia 2003
La Declaración de Arusha Revisada de la Organización Mundial de Aduanas (WCO, 2003) constituye el instrumento doctrinal central de la OMA en materia de integridad, buena gobernanza y prevención de la corrupción aduanera. La OMA la presenta como su principal instrumento de política pública para acciones de integridad y señala que contiene diez factores clave, prácticos y específicos para las aduanas, orientados a producir cambios sistémicos en estructuras, políticas, prácticas y mentalidades (WCO, 2026c).
Debe precisarse que, en la fuente oficial de la OMA, la Declaración fue adoptada originalmente en Arusha, Tanzania, el 7 de julio de 1993, y revisada en junio de 2003. Además, la OMA ha desarrollado recursos digitales y de implementación que mantienen vigente su utilización institucional. En consecuencia, la referencia a una actualización debe entenderse, para efectos de este artículo, como una lectura actualizada y aplicada de la Declaración vigente al contexto contemporáneo de integridad, digitalización, fortalecimiento, gestión de riesgo y cooperación Aduana-Empresa.
12.2. Contenido doctrinal de la Declaración de Arusha Revisada
La Declaración parte de una premisa institucional fuerte: la corrupción reduce la seguridad nacional, genera fuga de ingresos, desalienta la inversión extranjera, aumenta costos para la comunidad, mantiene barreras al comercio internacional, reduce la confianza pública, deteriora la cooperación entre aduanas y otros organismos, afecta el cumplimiento voluntario y debilita la moral del personal. Por ello, la integridad no es un asunto accesorio, sino una condición estructural de eficacia aduanera.
Sus diez factores principales son: liderazgo y compromiso; marco regulatorio; transparencia; automatización; reforma y modernización; auditoría e investigación; código de conducta; gestión de recursos humanos; moral y cultura organizacional; y relación con el sector privado. Estos factores permiten conectar la ética pública con la eficiencia operacional, la facilitación del comercio y la legitimidad del control aduanero.
12.3. Relación con la Orden Ejecutiva estadounidense de 2026
La Orden Ejecutiva de 2026 se concentra en la responsabilidad del IOR, la solvencia, las fianzas, la información del beneficiario final, la verificación recurrente, la documentación extranjera, la auditoría, las sanciones y la transparencia. La Declaración de Arusha Revisada aporta el complemento institucional indispensable: asegura que ese fortalecimiento del control no derive en discrecionalidad opaca, arbitrariedad administrativa, incentivos indebidos o captura del proceso aduanero por intereses privados.
En esta relación, la Orden Ejecutiva opera en el plano de aplicación y gestión de riesgo; en tanto Arusha opera en el plano de integridad, gobernanza y cultura institucional. La primera endurece el control sobre operadores; la segunda exige que la autoridad que controla también sea controlada por reglas claras, transparencia, automatización, auditoría interna, ética institucional y canales legítimos de interacción con el sector privado.
12.4. Matriz de vinculación: Arusha Revisada, Orden Ejecutiva, SAFE vigente en 2025 y CTPAT
| Factor Arusha Revisada | Contenido institucional | Relación con la OE 2026 | Relación con SAFE/CTPAT | Alcance doctrinal |
| Liderazgo y compromiso | Responsabilidad de la alta dirección aduanera en prevenir corrupción y sostener integridad. | Exige conducción institucional para aplicar requisitos de IOR, fianzas y verificación sin arbitrariedad. | SAFE y CTPAT requieren gobernanza, responsabilidad y supervisión sostenida. | La integridad comienza en la dirección estratégica de la aduana. |
| Marco regulatorio | Normas claras, armonizadas, simplificadas y compatibles con estándares internacionales. | La OE ordena revisar regulaciones y políticas de elegibilidad, entrada formal e informal y garantías. | SAFE promueve estándares globales y procedimientos previsibles. | El control legítimo requiere reglas simples, publicadas y ejecutables. |
| Transparencia | Publicidad, predictibilidad, revisión administrativa y límites a la discrecionalidad. | La OE prevé informes anuales, revisión de confidencialidad y transparencia compatible con seguridad nacional. | CTPAT y SAFE descansan en confianza verificable entre Estado y empresa. | La transparencia reduce corrupción y fortalece seguridad jurídica. |
| Automatización | Sistemas digitales que aumentan eficiencia, trazabilidad y auditoría de decisiones. | La OE impulsa modernización, identificación adicional y datos de cadena de suministro. | SAFE vigente en 2026 refuerza datos, información anticipada y gestión de riesgo. | La automatización convierte la trazabilidad en evidencia controlable. |
| Auditoría e investigación | Controles internos, auditorías externas, investigación y medidas disciplinarias. | La OE aumenta auditorías, sanciones, daños liquidados y control de reincidencia. | SAFE/CTPAT exigen monitoreo de riesgos y validación continua. | Sin auditoría, la confianza aduanera se vuelve meramente declarativa. |
| Código de conducta y recursos humanos | Ética funcionarial, sanciones proporcionales, meritocracia, capacitación y rotación. | Permite aplicar reforzamiento con profesionalismo, imparcialidad y debida diligencia. | CTPAT demanda cultura de seguridad; SAFE exige capacidades institucionales. | El control aduanero depende de funcionarios íntegros, competentes y protegidos. |
| Relación con el sector privado | Cooperación abierta, transparente y productiva con operadores y asociaciones. | La OE exige mayor diligencia a IOR, agentes, transitarios y custodios. | CTPAT/OEA son modelos de asociación Aduana Empresa. | La cooperación legítima no sustituye el control: lo hace más inteligente. |
12.5. Novedades y alcance doctrinal de incorporar Arusha al análisis
La incorporación de Arusha introduce cinco novedades interpretativas.
• Primera, el fortalecimiento aduanero debe ser bidireccional: mayor control sobre operadores y mayor integridad dentro de la administración.
• Segunda, la transparencia se convierte en presupuesto de legitimidad de la gestión de riesgo.
• Tercera, la automatización no solo facilita, sino que reduce oportunidades de corrupción al dejar huella de auditoría.
• Cuarta, la relación con el sector privado debe institucionalizarse mediante reglas claras, memorandos, códigos de conducta y canales formales de consulta.
• Quinta, la debida diligencia exigida al operador debe corresponderse con debida diligencia institucional de la aduana.
El alcance práctico para Iberoamérica y el mundo es significativo. Las administraciones aduaneras que adopten políticas inspiradas en la Orden Ejecutiva, SAFE y CTPAT deberán incorporar simultáneamente programas de integridad basados en Arusha: mapas de riesgo de corrupción, unidades de asuntos internos, auditorías ex post, protección de denunciantes, capacitación ética, gestión meritocrática del personal, automatización de procesos sensibles y medición periódica de percepción de integridad.
12.6. Conclusión doctrinal del apartado
La Declaración de Arusha Revisada impide que el fortalecimiento del control aduanero sea entendido únicamente como expansión del poder sancionador. Su aporte doctrinal es equilibrador: toda aduana que exige trazabilidad, solvencia, beneficiario final, seguridad de cadena y cumplimiento reforzado debe demostrar, a su vez, integridad, transparencia, imparcialidad, profesionalización y rendición de cuentas. En consecuencia, el modelo resultante no es solo una aduana más fuerte, sino una aduana más confiable, verificable y legítima.
13. Implicaciones para importadores, agentes aduaneros y operadores de comercio exterior
13.1. Para importadores registrados
La Orden Ejecutiva exige que los importadores adopten políticas internas de cumplimiento más robustas. Los importadores deberán revisar su estructura corporativa, beneficiario final, activos, fianzas, historial de cumplimiento y procedimientos internos. También deberán mantener expedientes integrales por operación y por proveedor, con evidencia de valor, origen, clasificación, pago, logística, producción, documentos extranjeros y seguridad de cadena.
13.2. Para agentes aduaneros
El agente aduanero enfrenta un estándar profesional más exigente. Debe documentar su debida diligencia, verificar señales de alerta, evaluar clientes reincidentes, conservar evidencia de revisión, cooperar con la autoridad y abstenerse de actuar cuando el encargo revele opacidad, simulación o riesgo no mitigado. La responsabilidad profesional se desplaza desde el mero trámite hacia la garantía razonable de cumplimiento.
13.3. Para exportadores y fabricantes extranjeros
Empresas extranjeras que venden hacia Estados Unidos deben prepararse para requerimientos documentales más exigentes sobre beneficiario final, método de producción, insumos, condiciones laborales, origen, composición y documentación aduanera del país exportador. Aunque no sean IOR, pueden quedar sometidas indirectamente a requerimientos de CBP mediante su comprador, agente, importador o programa CTPAT.
13.4. Para empresas centroamericanas
Para operadores centroamericanos, la Orden Ejecutiva anticipa un entorno más exigente de trazabilidad. Las empresas industriales, de zona franca, perfeccionamiento activo, agroindustria, textiles, tecnología, alimentos, químicos y bienes sensibles deben fortalecer expedientes de proveedor, trazabilidad de insumos, controles de origen, pruebas de valor y evidencia de cumplimiento laboral y productivo. Quien no pueda demostrar su cadena de suministro puede quedar fuera de relaciones comerciales con importadores estadounidenses de bajo riesgo.
13.5. Para autoridades aduaneras
Las autoridades deberán equilibrar cooperación, selectividad, seguridad, transparencia y debido proceso. La política pública debe evitar que el control reforzado se convierta en discrecionalidad opaca, y debe procurar interoperabilidad documental y canales de asistencia mutua.
En la segunda parte de este análisis, el autor examinará la relación de la Orden Ejecutiva estadounidense de 2026 con los Acuerdos de Reconocimiento Mutuo (ARM) suscritos por la Aduana de Estados Unidos con países de América Latina e Iberoamérica.
Nota terminológica sobre CTPAT
En la terminología oficial de la Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza de los Estados Unidos (CBP)3, el programa se denomina CTPAT —Customs Trade Partnership Against Terrorism (CBP,21026). En este artículo nos referiremos al CTPAT, por ser el programa expresamente mencionado en la Orden Ejecutiva y el esquema estadounidense de seguridad de cadena de suministro coligado al operador confiable.
Referencias
- IOR: por sus siglas en inglés Importer of Record.
- CTPAT: por sus siglas en inglés, Customs Trade Partnership Against Terrorism (Asociación de Aduanas y Comercio contra el Terrorismo).
- En el caso de los Estados Unidos, la administración aduanera no opera como un órgano aislado, sino integrada en el U.S. Customs and Border Protection (CBP) (Servicio de Aduanas y Protección Fronteriza), agencia del Department of Homeland Security (DHS) (Departamento de Seguridad Nacional), encargada de la protección y gestión de las fronteras. CBP constituye una entidad de naturaleza interinstitucional y funcionalmente integrada, en la que convergen competencias aduaneras, migratorias, de seguridad fronteriza, control de pasajeros, fiscalización de mercancías, facilitación del comercio legítimo, recaudación de derechos de importación y aplicación de normas comerciales y de seguridad. Esta configuración institucional permite comprender que la aduana estadounidense responde a un modelo de gestión coordinada de fronteras, en el cual el control aduanero ya no se limita a la verificación tributaria o documental de las mercancías, sino que se articula con funciones de seguridad nacional, control migratorio, protección agropecuaria, lucha contra el contrabando, prevención de ilícitos transfronterizos y administración del riesgo. En consecuencia, la referencia expresa al CBP refuerza la idea de que la moderna gestión aduanera exige coordinación interinstitucional, interoperabilidad operativa y capacidad integrada de respuesta frente a riesgos fiscales, comerciales, migratorios y de seguridad.
- Su función principal es vigilar que se cumplan todas las reglas, leyes y pasos escritos en las normas aduaneras y de comercio exterior. Debe actuar siempre con lealtad y proteger los intereses del Estado.
- El artículo 19 U.S.C. § 1498 del Código de Estados Unidos autoriza al Secretario del Tesoro a crear reglas simplificadas para declarar e ingresar ciertos tipos de mercancías en las aduanas. Evita los largos procesos habituales. Esta sección de la Ley de Aduanas permite la entrada informal (sin trámites extensos ni fianzas formales) de productos específicos: regalos enviados por personas en el extranjero a alguien en EE. UU. Efectos personales o de uso doméstico usados en el extranjero (no para reventa). Mercancía dañada durante el viaje o recuperada de barcos hundidos. Envíos de bajo valor (anteriormente conocido por paquetes menores a US$2500 o artículos similares)
- Es la ley del Congreso que otorga al Secretario del Tesoro de EE. UU. la autoridad para exigir y establecer normas sobre fianzas y garantías.
- Es la ley del Congreso que otorga al Secretario del Tesoro de EE. UU. la autoridad para exigir y establecer normas sobre fianzas y garantías. La 19 CFR Parte 113 contiene los reglamentos operativos detallados que usa la Oficina de Aduanas y Protección Fronteriza (CBP) para aplicar dicha ley.
- TBML: por sus siglasen inglés trade based money laundering (Blanqueo de Capitales mediante el Comercio Internacional)
- Certificado BOM: por sus siglas em inglês Bill of Materials. Es una lista estructurada que identifica todos los materiales y componentes necesarios para elaborar un producto, así como las instrucciones para obtener y utilizar los materiales.
- ERP: Enterprise Resource Planning o Planificación de Recursos Empresariales. software que centraliza y automatiza los procesos clave de una empresa.
- Marco SAFE: Marco de Estándares Internacionales para Seguridad y Facilitación de la OMA.
- CTPAT: por sus siglas en inglés: Customs Trade Partnership Against Terrorism (Asociación de Aduanas y Comercio contra el Terrorismo)
- TBML: por sus siglas en inglés trade based money laundering (Blanqueo de Capitales mediante el Comercio Internacional)
El autor es abogado, consultor y académico especializado en Derecho Aduanero Internacional. Miembro fundador de la Academia Internacional de Derecho Aduanero y de la Asociación Centroamericana de Juristas de la Integración, se desempeña como asesor jurídico de la Asociación Internacional de Agentes Profesionales de Aduana (ASAPRA) y de la Confederación de Asociaciones de Agentes Aduanales de Centroamérica y el Caribe (CONAAACAC). Asimismo, integra el Comité Consultivo de la Integración Económica Centroamericana (CCIE).