Direitos de exportação no MERCOSUL

Trinta e cinco anos após a assinatura do Tratado de Assunção, que deu origem ao Mercado Comum do Sul, é oportuno revisitar um dos aspectos mais sensíveis – e menos resolvidos – do processo de integração, referindo-se aos compromissos assumidos em relação à livre circulação de mercadorias e à persistência de instrumentos de política econômica na República Argentina, como as tarifas de exportação.

Integração progressiva

Para o estabelecimento de um Mercado Comum entre diferentes países, é essencial cumprir etapas espaçadas no tempo que permitam a consecução progressiva desse objetivo. Nesse sentido, o Tratado de Assunção estabeleceu um horizonte, a saber, a formação de um mercado comum, mas também consagrou — desde a sua fase inicial — preceitos que definem uma área espacial econômica com características claras de um território aduaneiro comum.

Portanto, reconhecer a natureza progressiva do processo de integração rumo a um Mercado Comum não implica ignorar que, desde a sua concepção, o Mercosul delineou elementos estruturais que, antes de mais nada, exigem a formação de uma união aduaneira. Consequentemente, embora a projeção rumo a um mercado comum possa exigir um tempo de desenvolvimento mais longo, inclusive superior ao estabelecido pelo próprio Tratado, isso não deve ser visto como justificativa para desconsiderar as normas tarifárias aplicáveis. Tais normas são essenciais para estabelecer as bases necessárias para um território aduaneiro comum, aplicando o verdadeiro significado do que constitui a livre circulação de mercadorias. 

Portanto, é necessário diferenciar entre o conceito de integração com vistas a um mercado comum, para o qual são pressupostas diversas medidas, e aquele que se refere à livre circulação de mercadorias entre os países membros, sem tarifas ou restrições sobre os seus produtos, em conjunto com uma mesma política tarifária externa comum. 

Portanto, a consolidação de uma tarifa externa comum e a eliminação das tarifas sobre o comércio intrarregional não podem ser entendidas como objetivos exclusivamente futuros ou condicionais, mas sim como componentes essenciais do esquema de integração que definem um padrão mínimo de funcionamento. Nessa lógica, a livre circulação de mercadorias não é meramente um objetivo programático, nem pode se basear em uma projeção de longo prazo, ou pior, estar sujeita a políticas exclusivamente internas. Pelo contrário, deve ser regida por uma diretriz operacional que priorize as relações comerciais entre os Estados-Membros. 

O direito de exportação

Para analisar a natureza tributária dos direitos de exportação dentro do universo doutrinário e as opiniões sobre se eles constituem ou não um imposto, neste estágio dos acontecimentos, já amplamente influenciado pelo próprio contexto, é necessário aprofundar a discussão sobre se os direitos de exportação constituem ou não um imposto. Supremo Tribunal de Justiça da Nação (1) Isso tem pouca relevância. Claramente, isso se baseia no fato de que os direitos de exportação são um tipo de imposto e, como tal, estão incluídos no âmbito das tarifas aduaneiras; e quando se fala em direitos aduaneiros, tanto os direitos de importação quanto os de exportação estão incluídos.

Nesse sentido, o Tratado de Assunção estipula que, durante o período de transição, os principais instrumentos para o estabelecimento do Mercado Comum serão: aUm programa de liberalização comercial, que consistirá em reduções tarifárias progressivas, lineares e automáticas, acompanhadas da eliminação de restrições não tarifárias ou medidas de efeito equivalente, bem como de outras restrições ao comércio entre os Estados Partes, para atingir, até 31 de dezembro de 1994, tarifas zero, sem restrições não tarifárias em todo o universo tarifário. (2); trata de todas as tarifas alfandegárias, não se limitando aos direitos de importação. 

Caso contrário, o conceito de “livre circulação de mercadorias” seria falho, pois seria possível aplicar direitos de exportação. Em última análise, um regime de livre circulação não existiria. Embora pudesse ser possível, num potencial esquema de livre circulação, excluir temporariamente um conjunto específico de mercadorias desse regime, não seria possível limitar o conceito de livre circulação — numa união aduaneira — com base na permissão de quaisquer direitos aduaneiros. Isso seria ilógico, visto que o princípio central da livre circulação de mercadorias é a eliminação completa das barreiras tarifárias e das restrições quantitativas (tarifas, quotas, medidas equivalentes) entre os Estados-Membros, quer se apliquem às importações quer às exportações. 

El Dr. Enrique Barreira (3) Recorde-se que o artigo 1.º do Tratado de Assunção estabeleceu a criação de um mercado comum como seu objetivo, o que implica a eliminação dos direitos aduaneiros e das restrições não tarifárias à circulação de mercadorias e quaisquer outras medidas equivalentes. Convém notar que, como o Tribunal do Mercosul decidiu na Sentença 2/2006 (consensual entre as partes), o verbo "implicar" mencionado no título do artigo 1.º do Tratado de Assunção significa "conter" ou "incluir", indicando que a livre circulação aí mencionada constitui um objetivo essencial do Acordo; de tal forma que um mercado comum não pode ser concebido sem este requisito. Além disso, o compromisso assumido nas restantes disposições do Tratado promove a eliminação das barreiras tarifárias e não tarifárias que impeçam ou dificultem esta livre circulação.

Portanto, como também foi declarado em Dr. Ricardo Basaldúa (4), A liberdade de circulação de mercadorias ali referida é a liberdade "econômica", ou seja, a liberdade que as mercadorias não sofrem restrições diretas ou indiretas para circular, permanecer, ser consumidas, utilizadas ou industrializadas no espaço econômico em que são introduzidas.

Dessa perspectiva, a imposição de direitos de exportação assume uma dimensão particularmente problemática. Mesmo que não haja proibição expressa na legislação original, sua aplicação dificilmente é compatível com a noção de território aduaneiro comum, uma vez que introduz distorções equivalentes àquelas que o próprio sistema busca eliminar, em consonância com o conceito de livre circulação de mercadorias. 

De fato, a tributação das exportações intrazonais não apenas afeta a formação de preços e as decisões econômicas dos operadores, mas também viola o princípio da livre circulação, ao reintroduzir indiretamente obstáculos ao comércio regional.

Isso implica que a natureza progressiva do processo de integração não pode ser invocada como justificativa para tolerar medidas que, na prática, contradizem seus fundamentos estruturais. Portanto, essa progressividade deve ser entendida como um processo de aprofundamento da integração baseado em pilares já estabelecidos, entre os quais a necessidade de assegurar condições de troca livres de entraves que perturbem a lógica do mercado regional.

Consequentemente, manter a validade das tarifas de exportação dentro da região implica não apenas uma interpretação restritiva do âmbito do sistema, mas também um conflito com os princípios que deram origem ao Mercosul. Embora o processo de integração — conforme estipulado no Tratado Constitutivo — preveja uma fase de transição destinada a estabelecer um mercado comum, esse objetivo não pode ser considerado alcançável se a livre circulação de mercadorias permanecer meramente uma declaração, sem efetiva implementação na prática. Nesse sentido, observa-se uma falta de coerência entre os objetivos proclamados e as medidas efetivamente adotadas, e é precisamente nessa divergência que a credibilidade e a eficácia do processo de integração regional ficam comprometidas.

A União Aduaneira desde o GATT

Ao analisar o Acordo GATT, a interpretação conjunta dos parágrafos 5(a) e 8 do Artigo XXIV do GATT 1994 é particularmente relevante, uma vez que ambos constituem um núcleo estrutural do regime jurídico aplicável às uniões aduaneiras no sistema multilateral de comércio. 

De fato, observa-se que, por um lado, o parágrafo 5(a)(5) estabelece que o estabelecimento de uma união aduaneira não deve, em geral, implicar um aumento na incidência geral dos direitos aduaneiros ou um endurecimento das regulamentações comerciais em relação a Estados terceiros, observando-se, assim, um limite externo que preserva o equilíbrio do sistema e impede que os processos de integração se tornem mecanismos de fechamento econômico. Enquanto o parágrafo 8(6)(a) Define-se união aduaneira como a substituição de dois ou mais territórios aduaneiros por um único, exigindo a eliminação de direitos aduaneiros e outras restrições comerciais em –substancialmente– todo o comércio intrazona, bem como a adoção de uma política comercial comum em relação a países terceiros.

De uma perspectiva sistêmica, acreditamos que ambas as disposições devem ser lidas de forma complementar. Ou seja, enquanto o parágrafo 5(a) impõe uma disciplina negativa — a de não piorar as condições de acesso para terceiros —, o parágrafo 8(a) estabelece um mandato positivo para a liberalização substancial do comércio intrazonal. Assim, em conjunto, essas normas delineiam um modelo de integração que exige não apenas uma relativa abertura externa, mas também consistência interna na eliminação de barreiras comerciais entre os Estados-Membros.

Cabe esclarecer aqui que, embora o Artigo XXIV não contenha uma referência expressa às taxas de exportação, isso não nos impede de analisar a sua compatibilidade à luz dos efeitos que tais medidas produzem no comércio intrazonal, particularmente quando afetam a formação de preços relativos e as condições de acesso efetivo aos mercados dentro da área integrada.

Nesse sentido, uma interpretação adequada e funcional do Artigo XXIV — centrada no objetivo da liberalização substancial do comércio recíproco — permite-nos sustentar que o conceito de “outras regulamentações comerciais restritivas” (ver referência vi) contido no parágrafo 8 a), não deve ser reduzido à sua dimensão formal, mas pode abranger as medidas que, mesmo quando adotadas no domínio das exportações, geram efeitos equivalentes a restrições ao comércio intrazonal, alterando a neutralidade competitiva entre os Estados-Membros, a fim de não alterar as condições de concorrência nem introduzir distorções na livre circulação de mercadorias no espaço integrado — o âmbito espacial da união aduaneira.

Nessa perspectiva, a persistência de instrumentos que, mesmo sem assumirem a forma de tarifas de importação, impactam negativamente o comércio intrarregional — como as tarifas de exportação — gera sérias tensões com o padrão de liberalização substancial exigido pelo Artigo XXIV (GATT). De fato, tais medidas, ao afetarem os preços relativos e as condições de acesso ao mercado nos Estados-membros, podem funcionar como restrições comerciais indiretas, minando o propósito da união aduaneira como uma área de circulação econômica livre de barreiras substanciais. Consequentemente, sua compatibilidade com o regime do GATT deve ser analisada à luz desses princípios estruturais, que priorizam a abertura, a neutralidade competitiva e a coerência regulatória como pilares do processo de integração.

A isto deve ser acrescentado o compromisso com um prazo razoável estipulado pelo próprio Acordo GATT, o que significa que todo plano e cronograma devem ser estabelecidos dentro de um prazo lógico. Isto é comprovado pelo facto de o parágrafo 5(c) exigir que todo acordo provisório inclua um plano e um cronograma para implementação dentro de um “prazo razoável”, um conceito que o “Entendimento sobre a Interpretação do Artigo XXIV do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio de 1994” especificou como sendo de, no máximo, dez anos, exceto em circunstâncias excecionais devidamente justificadas. (7)

Quando esses padrões são aplicados ao quadro do Mercosul, estabelecido pelo Tratado de Assunção, torna-se claro que o esquema regional foi concebido precisamente sob a lógica de uma união aduaneira, orientada para a livre circulação de mercadorias e a adoção de uma tarifa externa comum. No entanto, mais de três décadas após a sua criação, a persistência de medidas que impactam negativamente o comércio intrarregional, como as tarifas de exportação, revela — sob essa perspectiva — uma contradição estrutural com os parâmetros do Artigo XXIV do GATT. 

De fato, muito depois de decorrido o período que o próprio GATT 1994 considera "razoável" para consolidar o processo de integração, invocar uma fase de integração progressiva dificilmente se sustenta juridicamente. Nesse contexto, a manutenção de tais instrumentos não só introduz distorções nas condições de concorrência e na circulação de mercadorias dentro do bloco, como também tende a minar o objetivo fundador de criar um espaço econômico integrado. Consequentemente, a situação atual do Mercosul revela uma lacuna entre o desenho normativo do sistema multilateral e sua implementação efetiva em nível regional, o que constitui mais um motivo para reconsiderar a compatibilidade de certas práticas internas com os princípios estruturais que regem as uniões aduaneiras.

Evolução recente do processo de integração: progressos rumo a uma maior facilitação do comércio intrazonal.

Nos últimos anos, o Mercosul vivenciou uma série de avanços concretos que demonstram um aprofundamento do processo de integração, particularmente no que diz respeito à facilitação do comércio e à redução dos custos de transação. Esses desenvolvimentos, longe de serem meras inovações técnicas, refletem uma transformação qualitativa na forma como se concebe a circulação de mercadorias dentro do bloco, fortalecendo ainda mais as disposições que harmonizam a integração.

Portanto, é apropriado mencionar algumas dessas medidas:

• Acordo de Facilitação do Comércio com o Mercosul – ratificado pela Argentina Lei 27.766(8)–O objetivo é simplificar e padronizar os procedimentos aduaneiros entre os Estados Partes, visando reduzir o tempo e os custos e buscando a eliminação de taxas sobre serviços. Está estabelecido que cada Estado Parte garante, de acordo com o Artigo VII do GATT 1994, incluindo suas notas e disposições suplementares, que todas as taxas e encargos de qualquer tipo, exceto direitos de importação e exportação, impostos sobre ou relacionados a importações ou exportações, serão limitados ao custo aproximado dos serviços prestados, não serão calculados com base no valor ad valorem e não constituirão proteção indireta para produtos nacionais ou imposto sobre importações ou exportações para fins fiscais. No caso da Argentina, trata-se da taxa estatística (9).
• Decisão antecipada – tratamento igualitário –: Cada Estado Parte emitirá, antes da importação de mercadorias para o seu território, uma decisão antecipada mediante solicitação por escrito de um importador em seu território ou de um exportador ou produtor no território de outro Estado Parte, contendo todas as informações necessárias. No caso de um exportador ou produtor no território de outro Estado Parte, a solicitação de decisão antecipada será feita de acordo com as normas internas e os procedimentos administrativos do território do Estado Parte ao qual a solicitação é dirigida.. (10)
• Documentação e dados comuns: Os Estados-Membros aplicarão o modelo de dados comum acordado para integrar as declarações de destinos e operações aduaneiras no Mercosul, em conformidade com o modelo de dados da OMA (11) para importações e exportações, a fim de obter a rápida liberação de mercadorias, reduzindo o tempo e os custos de conformidade para os operadores. Isso inclui a adição de procedimentos automatizados para agilizar a importação, a exportação e o trânsito de mercadorias.
• Sistemas tecnológicos e eletrónicos: Os Estados Partes utilizarão tecnologias de informação que agilizem os procedimentos de importação, exportação e trânsito de mercadorias. No que diz respeito às exportações, ficou estabelecido que deverão ser envidados esforços para assegurar que as entidades responsáveis ​​pela emissão de autorizações de transporte internacional de mercadorias, emitidas ao abrigo dos acordos internacionais assinados nesta área, avancem na integração informática, a fim de facilitar a troca das respetivas autorizações. Isto inclui também um compromisso com a simplificação do desalfandegamento. (12)
• Novas Regras de Origem do Mercosul: O certificado de origem conhecido como ROM,(13) conforme mencionado no Licenciado Andrea Russo, gerou uma mudança significativa ao substituir todos os regulamentos anteriores e permitir maior flexibilidade nos procedimentos.(14) Alerta-nos que não se trata de uma simples inovação técnica, mas sim da clareza do seu objetivo de aprofundar a integração em que a circulação de mercadorias é concebida sob parâmetros de simplificação, rastreabilidade e redução de custos incompatíveis com a persistência de encargos fiscais distorcivos.
• Sistema INDIRA – Este sistema facilita a troca de informações dos registros aduaneiros dentro do Mercosul. Foi lançado em 2004 pela Resolução nº 54/04 do Conselho Metropolitano do Mercosul. Este sistema evoluiu, conforme explicado abaixo. Dr. Héctor Juarez Allende, indicando que, por meio da Decisão (CMC) nº 26/06, o atual “Acordo de Cooperação, Troca de Informações, Consulta de Dados e Assistência Mútua entre as Administrações Aduaneiras do Mercosul” foi posto em vigor no âmbito do MERCOSUL, o qual revogou as decisões anteriores da CMC nº 01/97, 13/04 e 19/05. Observando que, por meio da Decisão da CMC nº 01/08, foram estabelecidas as Especificações das Características Técnicas da Infraestrutura Informática para a Troca Eletrônica de Informações sobre Operações Aduaneiras por meio do Sistema INDIRA (15).

Com base nessas e em outras disposições não mencionadas aqui, os Estados Partes reafirmam o objetivo da integração, harmonizando diretrizes específicas para consolidar esforços conjuntos a fim de agilizar e simplificar os procedimentos relacionados à importação e exportação de mercadorias. Isso será alcançado por meio do desenvolvimento e da implementação de procedimentos concebidos para facilitar a movimentação e a circulação transfronteiriça de mercadorias, promovendo, assim, um comércio legítimo e seguro e reduzindo o tempo e os custos dentro do âmbito territorial do Mercosul. Esta é também uma esfera em que, desde a fundação do Acordo de Assunção, a livre circulação de mercadorias tem sido primordial.

Neste ponto, é importante esclarecer que a referência às medidas adotadas nos últimos anos — tanto as relacionadas à facilitação do comércio quanto as referentes à implementação operacional das regras de origem, entre outras — não deve ser entendida como uma mera enumeração de ferramentas técnicas ou instrumentais. Pelo contrário, essas decisões refletem uma clara orientação dos Estados-Membros para o aprofundamento da harmonização de normas no âmbito aduaneiro do Mercosul. O objetivo é reduzir o tempo, os custos e os encargos operacionais associados ao comércio intrarregional, com base em mecanismos operacionais que se fundamentam no que se entende por "facilitar". Essas ações visam fortalecer as vantagens competitivas dos Estados-Membros e dos envolvidos tanto em importações quanto em exportações. 

Recordando, como já foi mencionado, Dr. Juan Patricio Cotter Ao analisar o Acordo de Facilitação do Comércio (OMC – Lei 27.373), torna-se evidente que, em última análise, a facilitação visa simplificar, padronizar, harmonizar e automatizar os procedimentos aplicados ao comércio internacional, com o objetivo de agilizar a movimentação, a liberação e o desembaraço de mercadorias. Isso implica gerar procedimentos eficientes, eficazes e ágeis para que as remessas levem o mínimo tempo necessário para uma inspeção adequada, de acordo com as circunstâncias da operação, reduzindo, assim, os custos diretos e indiretos associados ao comércio internacional. Esse é o objetivo da facilitação: reduzir prazos e custos. Além disso, Dr. Cotter Observa-se que o Acordo de Facilitação proporciona um quadro de direitos e obrigações que visam aprimorar os procedimentos fronteiriços, a fim de reduzir tempo e custos, gerando melhorias competitivas para os Estados e os indivíduos. 

Nesse sentido, tais medidas não apenas otimizam a dinâmica comercial, mas, em nossa opinião, consolidam um padrão jurídico e econômico que seria não apenas incompatível, mas abertamente contraditório com a persistência de impostos que aumentam os custos ou distorcem sua formação, como ocorre com a aplicação de tarifas de exportação intrazonais, afetando assim a competitividade, que, por sua vez, busca ser fortalecida por meio da aplicação uniforme de medidas operacionais e de simplificação na busca pela redução de tempos e custos no Mercosul.

É necessário introduzir um esclarecimento conceitual para definir adequadamente o âmbito das medidas de facilitação do comércio em relação à autoridade tributária aduaneira. De um modo geral, a implementação de instrumentos destinados a simplificar, harmonizar e modernizar os procedimentos aduaneiros não exclui, por si só, a possibilidade de instituir ou manter impostos sobre o comércio exterior, uma vez que ambos operam em regimes regulatórios distintos.

Contudo, acreditamos que essa premissa precisa ser qualificada quando aplicada ao processo de integração do Mercosul. De fato, o arcabouço institucional do bloco — estabelecido por meio de compromissos convencionais assumidos pelos Estados-Membros — não se limita à mera coordenação intergovernamental, mas, ao menos em sua concepção normativa original, está orientado para a formação de um espaço econômico integrado, caracterizado pela não aplicação de tarifas aduaneiras, pela eliminação de restrições ao comércio intrazonal e pela adoção de políticas comuns. 

Assim, a determinação de harmonizar os atos legislativos indica a eliminação das disposições internas dos países do bloco, buscando padronizar normas comuns a fim de garantir o processo de integração, bem como a livre circulação de seus produtos.

Neste contexto, as medidas de facilitação não podem ser concebidas de forma isolada ou neutra, mas devem ser interpretadas como instrumentos funcionais para alcançar o objetivo estrutural do processo de integração, que é: a consolidação da livre circulação de mercadorias na região. Sob esta perspectiva, a exigência de homogeneidade não se limita a meros aspectos operacionais ou processuais, mas estende-se necessariamente ao quadro jurídico substantivo aplicável, incluindo — inevitavelmente — o tratamento tributário do comércio intrarregional.

Sob essa abordagem sistemática e teleológica, pode-se argumentar que o que em um estágio inicial do processo poderia ter sido caracterizado como um objetivo de realização progressiva deve agora ser reinterpretado como um mandato para implementação efetiva. Isso porque a consolidação de um mercado comum — tanto como categoria jurídica quanto econômica — é incompatível com a persistência de instrumentos que introduzem distorções nas condições de concorrência e na circulação de mercadorias.

Consequentemente, a persistência das tarifas de exportação no comércio intrarregional parece dissonante dentro do quadro normativo e axiológico do Mercosul. Tais tarifas não apenas minam a neutralidade fiscal e a igualdade de condições entre os operadores econômicos, como também contradizem o princípio da livre circulação que norteia o processo de integração. Portanto, sua manutenção não pode ser considerada uma manifestação legítima de gradualismo, mas sim uma exceção que enfraquece a coerência interna do sistema e compromete a eficácia dos objetivos perseguidos pelo pacto fundador.

Isso nos permite observar uma mudança de paradigma, a partir do fato de que o processo de integração do Mercosul deixou de ser predominantemente programático para assumir uma dimensão operacional, na qual a livre circulação de mercadorias se materializa por meio de instrumentos concretos que visam neutralizar custos e otimizar a dinâmica comercial em todo o bloco, enquanto, por outro lado, são impostas tarifas de exportação.

Nesse contexto, a persistência das tarifas de exportação aplicadas ao comércio intrazonal parece contraditória à razoabilidade desses avanços. Embora o sistema caminhe rumo à simplificação, digitalização e desburocratização do comércio, com o objetivo de reduzir os prazos e custos de importação e exportação — consolidando, em última instância, a livre circulação de mercadorias com medidas uniformes dentro de uma única área aduaneira —, a existência contínua de tarifas que afetam diretamente a formação de preços introduz uma distorção estrutural que compromete a coerência do processo de integração. Consequentemente, a recente evolução do Mercosul não só reforça a centralidade do princípio da uniformidade de medidas para fortalecer a livre circulação de mercadorias, conforme acordado no acordo-quadro, mas também exige uma reconsideração crítica das práticas incompatíveis com sua efetiva consolidação, como a aplicação de tarifas de exportação às exportações intrazonais.

Decisão da Whirlpool Puntana SA

A doutrina estabelecida pela Suprema Corte de Justiça da Nação no precedente Whirlpool Puntana SA contra a Direção Geral das Alfândegas (17) constituiu, por mais de uma década, o quadro interpretativo dominante para as taxas de exportação no Mercosul. No entanto, o tempo decorrido desde a sua promulgação e, fundamentalmente, a evolução experimentada pelo processo de integração regional, exigem uma revisão dos seus fundamentos. 

Independentemente de seguir ou não as diretrizes que serviram de base para a decisão da Suprema Corte do país, mais de dez anos depois, é evidente que ocorreram eventos concretos, tanto do ponto de vista jurídico quanto do processo de integração, que levam a uma análise diferente e à necessidade de revisão desse critério.  

De fato, a decisão foi proferida em um contexto no qual o Mercosul ainda poderia ser considerado em seus estágios iniciais de consolidação, com progresso limitado na implementação efetiva de instrumentos que garantam a livre circulação de mercadorias. Nessas condições, a Corte adotou uma interpretação que priorizou a ausência de uma proibição expressa na legislação original do bloco, buscando, assim, reconhecer o direito da Argentina de aplicar tarifas de exportação.

Contudo, a realidade atual do processo de integração revela uma mudança qualitativa que não pode ser ignorada. Nos últimos anos, o Mercosul avançou na implementação de mecanismos concretos destinados a aplicar medidas uniformes em todo o bloco para facilitar e aprofundar o comércio intrarregional. Essas medidas incluem a digitalização progressiva dos instrumentos de certificação de origem — como o certificado de origem eletrônico —, a simplificação dos procedimentos aduaneiros e a consolidação de práticas voltadas para a redução dos custos de transação e o fortalecimento da previsibilidade do sistema, reforçando diretrizes que impactam a livre circulação de mercadorias, economizando tempo e custos.

Esses desenvolvimentos não são meras inovações administrativas, mas manifestações concretas de uma vontade integracionista voltada para a formação efetiva de um espaço econômico homogêneo. Nesse sentido, a confirmação do princípio da integração e o reforço do quadro em que se baseou o Acordo inicial — ou seja, a livre circulação de mercadorias — não podem ser concebidos, no momento, como um objetivo programático, mas sim como uma diretriz operacional. Isso representa um aprofundamento do processo que impacta diretamente a interpretação das obrigações assumidas pelos Estados-Membros, tendo em mente que a livre circulação de mercadorias se fundamenta nesse princípio, sem a possibilidade de limitar essa ação com medidas tarifárias restritivas e/ou internas. Assim, nesse novo cenário, em que o Mercosul avançou rumo à redução de custos, à digitalização dos controles e à facilitação do comércio, é conceitualmente contraditório permitir a continuidade de tarifas que afetam a formação de preços e reintroduzem distorções equivalentes àquelas que o próprio processo de integração buscou eliminar desde o seu início.

Portanto, a interpretação adotada no precedente Whirlpool, baseada na ausência de uma proibição expressa, exigiria revisão à luz de uma interpretação dinâmica e em constante evolução do direito do Mercosul. A integração regional e o conceito pleno de livre circulação de mercadorias não podem ser compreendidos por meio de uma leitura estática de suas normas fundadoras, mas exigem, ao contrário, atenção ao seu desenvolvimento efetivo e aos compromissos que, na prática, consolidaram um padrão mais exigente de livre circulação de mercadorias, tanto em termos de importações quanto de exportações. Isso se soma à exigência de tempestividade, que estipula que a implementação do que foi expressamente acordado pelos Estados-Membros no Acordo principal, no que diz respeito à não aplicação de direitos aduaneiros e à eliminação de restrições, deve ser realizada dentro de um prazo razoável. 

Em suma, persistir numa interpretação ancorada numa fase anterior do Mercosul significa ignorar a evolução do sistema e limitar a sua capacidade de projetar um verdadeiro Mercado Comum. Desta perspectiva, não se vislumbra necessidade de um novo acordo ou de uma expansão do existente, uma vez que o Tratado de Assunção é claro no seu propósito de estabelecer um mercado comum. De facto, o próprio texto afirma que:Isso implica a livre circulação de bens, serviços e fatores de produção entre países, através, entre outras coisas, da eliminação de direitos aduaneiros e restrições não tarifárias à circulação de mercadorias e qualquer outra medida equivalente.”(18)

Contudo, embora o Supremo Tribunal de Justiça da Nação Argentina tenha indicado — no precedente Whirlpool — que não existe regra expressa que proíba a aplicação de direitos de exportação no comércio intrazonal, a verdade é que o Tratado também não formula suas disposições em termos proibitivos diretos, mas estabelece obrigações de eliminação destinadas a garantir a livre circulação de mercadorias.

Nesse sentido, a referência explícita à eliminação de direitos aduaneiros e a qualquer medida de efeito equivalente permite sustentar que o objetivo do sistema não se limita a uma categoria formal de impostos, mas se estende à eliminação dos instrumentos que, devido ao seu impacto, possam afetar a circulação intrazonal. Sob essa interpretação, a lógica do Tratado leva à priorização de um esquema de não imposição de encargos que dificultem o comércio recíproco, em consonância com o objetivo de consolidar um espaço econômico integrado. Isso é expressamente acordado — como objetivo — quando se refere a: “livre circulação de mercadorias” e “eliminação de direitos e restrições aduaneiras”. Consequentemente, o Tratado que deu origem ao Mercosul estipula a não imposição de direitos para atingir esse objetivo, tanto para importações quanto para exportações.

Conclusão

O ideal integracionista que inspirou os Estados-Membros — baseado na eliminação progressiva das restrições ao comércio intrarregional e na consolidação de um mercado comum — coexistiu, não sem atritos, com práticas que respondem às necessidades fiscais e regulatórias internas. Nesse contexto, as tarifas de exportação emergem como um instrumento dessa tensão, uma vez que suscitam questões importantes sobre a sua compatibilidade com os princípios e objetivos do bloco.

A questão não é meramente técnica ou circunstancial. Pelo contrário, põe em causa o próprio grau de desenvolvimento do quadro regional e obriga-nos a questionar se, mais de três décadas após a sua criação, o Mercosul conseguiu consolidar um verdadeiro espaço económico comum, ou se persistem mecanismos, em novas formas, que limitam a plena implementação dos seus princípios fundadores, contradizendo o princípio fundamental da livre circulação de mercadorias.

De uma perspectiva estritamente regulatória, a análise das taxas de exportação no Mercosul exige, com base nos compromissos assumidos no Tratado de Assunção, particularmente no que diz respeito à eliminação das taxas aduaneiras e das restrições ao comércio intrazonal e ao estabelecimento efetivo de um Mercado Comum, a existência de uma área aduaneira em que prevaleça a livre circulação de mercadorias sem exceção.

Nesse contexto, a persistência das tarifas de exportação — validadas pela doutrina estabelecida pelo Supremo Tribunal de Justiça da Nação — distorce, na prática, os objetivos perseguidos pelos Estados-Membros, em parte devido a essa posição estática. De fato, embora o bloco se projete externamente como um processo de integração avançado, a persistência de regimes internos que dificultam a livre circulação dentro da zona revela uma contradição estrutural que enfraquece sua credibilidade e coerência.

Consequentemente, aceitar a validade contínua das taxas de exportação no comércio intrarregional implica manter uma concepção fragmentada do processo de integração, incompatível — como indicado em pontos anteriores — com os avanços regulatórios e operacionais homogêneos e harmonizados alcançados na facilitação do comércio, como a simplificação das operações aduaneiras e dos marcos relacionados ao conceito de união aduaneira. Esses avanços refletem a vontade comum dos Estados-Membros, constituindo uma importante base jurídica para afirmar que um ambiente aduaneiro comum e ágil deve prevalecer no Mercosul, reduzindo os tempos e custos de importação e exportação. Isso consolida o conceito de integração, resultando em um quadro claro de um ambiente aduaneiro uniforme, correspondente à não aplicação de taxas aduaneiras, sejam de importação ou exportação, a fim de garantir a livre circulação efetiva de mercadorias.

Nesse cenário, o precedente Whirlpool, independentemente dos méritos de seu raciocínio, demonstra estar desatualizado à luz da evolução do direito do Mercosul e de seu atual marco regulatório. De fato, manter essa posição consolidaria uma interpretação pouco compatível com a realidade atual do processo de integração. Nesse contexto, e considerando os desdobramentos regulatórios e operacionais subsequentes, pode-se argumentar que suas conclusões perderam relevância relativa, uma vez que correspondem a um estágio do processo de integração que não reflete as demandas atuais por coerência e aprofundamento do marco regional. Assim, nos deparamos com uma decisão que perdeu sua relevância e validade interpretativa, o que torna necessária sua revisão à luz da evolução do processo de integração.

Embora os precedentes do Supremo Tribunal de Justiça da Argentina sejam vinculativos para os tribunais inferiores, isso não impede a necessidade de revisão da doutrina existente à luz de novos argumentos e da evolução do direito aplicável. Nesse sentido, tal necessidade torna-se especialmente relevante dada a ausência de uma definição clara por parte das autoridades políticas para orientar o processo rumo à efetiva implementação do princípio da livre circulação de mercadorias entre os países membros. Em particular, essa questão diz respeito à compatibilidade de certos instrumentos — como as taxas de exportação — com os compromissos assumidos em relação à eliminação de direitos aduaneiros, barreiras não tarifárias e outras medidas de efeito equivalente, foco central e razão de ser do processo de integração no âmbito de uma área aduaneira comum no Mercosul. 

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Notas e referências

1. CSJN, «Camaronera Patagónica SA v. Ministério da Economia e outros re: amparo» (15/04/2014).
2. Tratado de Assunção – Capítulo I – Objetivos, Princípios e Instrumentos – Artigo 1.
3.  BARREIRA, Enrique, “A ilegitimidade dos direitos de exportação no comércio intrazonal do Mercosul”, Revista do Instituto Argentino de Estudos Aduaneiros, p. 117.  
4.  BASALDÚA, Ricardo Xavier, «Mercosul e Direito da Integração», Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1999, (citado pelo Dr. Enrique Barreira – “A ilegitimidade dos direitos de exportação no comércio intrazonal do Mercosul”, Revista do Instituto Argentino de Estudos Aduaneiros, p. 113).   
5.  Artigo XXIV, parágrafo 5(a): “5. Consequentemente, as disposições deste Acordo não impedirão, entre os territórios das Partes Contratantes, o estabelecimento de uma união aduaneira ou de uma área de livre comércio, nem a adoção de um acordo provisório necessário para o estabelecimento de uma união aduaneira ou de uma área de livre comércio, desde que: (a) no caso de uma união aduaneira ou de um acordo provisório destinado ao estabelecimento de uma união aduaneira, os direitos aduaneiros aplicáveis ​​no momento do estabelecimento de tal união ou da celebração do acordo provisório não sejam, no geral, relativamente ao comércio com as Partes Contratantes que não fazem parte de tal união ou acordo, de uma incidência geral maior, nem as outras regulamentações comerciais sejam mais rigorosas do que os direitos e regulamentações comerciais em vigor nos territórios constituintes da união antes do estabelecimento da união ou da celebração do acordo provisório, conforme o caso.
6.  Artigo XXIV, parágrafo 8(a)(1): 8. “Para efeitos do presente Acordo, (a) uma união aduaneira significa a substituição de dois ou mais territórios aduaneiros por um único território aduaneiro, de modo que: os direitos aduaneiros e outras regulamentações comerciais restritivas (exceto, na medida do necessário, as restrições autorizadas nos termos dos artigos XI, XII, XIII, XIV, XV e XX) sejam eliminados no que diz respeito à substância do comércio entre os territórios constituintes da união ou, pelo menos, no que diz respeito à substância do comércio de produtos originários desses territórios;”
7.  Ponto 3: 3. “O “período razoável” a que se refere o parágrafo 5(c) do Artigo XXIV não deve exceder 10 anos, exceto em casos excepcionais. Quando os Membros que são partes num acordo interino considerarem que 10 anos seria um período insuficiente, devem apresentar ao Conselho do Comércio de Mercadorias uma explicação completa da necessidade de um período mais longo.” ANEXO 1, ANEXO 1A, ACORDOS MULTILATERAL SOBRE O COMÉRCIO DE MERCADORIAS, Nota Interpretativa Geral à 1ª.
8. Lei 27.766 (BO21/10/2024).
9. Artigo 13, ponto 1 (Lei 27.766).
10.  Artigo 8, pontos 1 e 2 (Lei 27.766).
11.  Artigo 7, ponto 1. (Lei 27.766)
12.  Artigo 5, ponto 1. (Lei 27.766).
13. Decisão 05/2023 do Conselho do Mercado Comum (CMC). O ROM é um conjunto de regras e procedimentos que estabelecem as condições que um produto deve cumprir para ser considerado originário de um Estado-membro do MERCOSUL.
14.  RUSSO, Andrea, “24 horas antes da entrada em vigor das novas Regras de Origem do MERCOSUL: Algumas respostas a perguntas sobre o funcionamento e a transição”. Notícias Aduaneiras (19/07/2024).
15.  JUÁREZ ALLENDE, Héctor, “INDIRA. O Sistema de Intercâmbio de Informações de Registros Aduaneiros no MERCOSUL.” Notícias Aduaneiras. (5/01/2023).
16.  COTTER, Juan Patricio, “Facilitação do Comércio e Decisões Antecipadas”, Notícias Aduaneiras (12/04/2024).
17.  CSJN, “Whirlpool Puntana SA (TF 21.671-A) v. Direção Geral das Alfândegas”. (11/12/2014).