Derechos de importación y exportación: las facultades delegadas en el Código Aduanero y la Constitución Nacional

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Introducción y Reseña Histórica

La legislación nacional, a través del Código Aduanero, grava con impuestos que el mismo Código llama “derechos”, la importación y la exportación para consumo.

Ello tiene sustento constitucional, por cuanto la Constitución Nacional (CN) se refiere a ellos, en el art. 4, como herramientas de sostén del Tesoro Nacional. Aunque bien conocida es la historia en torno a los “derechos de exportación”.

En el texto original de 1853 (en cuya Convención Buenos Aires estuvo ausente) se determinó expresamente el derecho de exportación como medio de recurso para el Tesoro Nacional. Pero la separación de Buenos Aires duró hasta la batalla de Cepeda de 1859 con el triunfo de las fuerzas confederadas sobre Buenos Aires firmándose el Pacto de San José de Flores y, en consecuencia, se acordó una nueva Convención Constituyente con la participación de Buenos Aires. Recordemos que dicha provincia hasta entonces, reunía para sí todos los recursos aduaneros; pero ahora debía resignarlos en provecho de la Nación. Reunida la Convención en 1860 y por presión de Buenos Aires (que ya no percibiría más tributos aduaneros) se propuso eliminar del texto constitucional a los derechos de exportación. Sin embargo y atento a que se otorgaba un plazo de cinco años para que Buenos Aires aportara sus recursos a la Nación y esta aportara a la provincia lo que ya no percibiría, dicho impuesto quedaría vigente hasta 1865, aunque se decidió finalmente extenderlo hasta 1866.

A pesar de ello, un acontecimiento histórico cambiaría el curso de lo previsto; se trata de la guerra contra el Paraguay. La nación necesitaba de todos los recursos posibles y no había forma de sustituir ingresos a las arcas públicas en pleno acontecimiento bélico. Es así que se convocó a la Convención en 1866 pero con el único objetivo de eliminar el plazo que se había impuesto anteriormente sobre la vigencia de los derechos de exportación hasta 1866, logrando esa finalidad con una ajustada votación de 22 a favor y 19 en contra. De tal forma quedó suprimido de la Constitución el límite temporal hasta el cual se percibirían los derechos de exportación; y es así que continúan vigentes. Tal vez otra hubiera sido la historia de tales tributos de no haber mediado la guerra de la triple alianza.

Retomando la normativa constitucional, el art. 75 manifiesta que es facultad del Congreso Nacional “legislar en materia aduanera” y “establecer los derechos de importación y exportación”. Ello implica, entre otras cuestiones, que para los constituyentes originales de 1853 y los de 1994, se trata de impuestos, sin ninguna duda.

Doctrina

¿Qué ha dicho al respecto la doctrina más destacada? Comenzando por el propio Juan Bautista Alberdi, hace mención a ello destacando que “Son derechos o impuestos susceptibles de considerarse como accesorios del de aduana, los peajes…”.(Alberdi, Juan B., “Principios y Reglas según los cuales deben ser organizados los recursos para la formación del Tesoro Nacional”, El Sistema Económico y Rentístico de la Confederación Argentina, tercera parte, capítulo III, ítem VI, Librería el Foro, Buenos Aires, p. 209 y ss.)

Por su parte, Joaquín V González indicaba “Las Aduanas establecidas en la Constitución forman un sistema que participa de los caracteres político, económico y financiero, porque son un elemento de unión e igualdad entre las provincias, y la fuente más segura y abundante del tesoro nacional. (…) En los artículos 4, 9 y 67 se define su carácter fiscal como instrumento de renta. Resulta, por lo tanto: 1) que las Aduanas son nacionales y exteriores, quedando abolidas y prohibidas las Aduanas de Provincia; 2) que la Aduana es un derecho o un impuesto y no un medio directo de protección, ni menos de prohibición. Su objeto es recolectar los derechos de importación y exportación (…) El impuesto de Aduana es limitativo de la garantía constitucional de entrar y salir del territorio argentino y de la libertad de comercio y de navegación en general, en retribución de las seguridades y beneficios que en él reciben. A este objeto, la Aduana no es solo un medio de percepción, sino uno de los más importantes atributos de la soberanía nacional (…) Todo cuanto se refiere a la legislación sobre Aduana, al establecimiento de derechos, fijación de tarifas y demás impuestos remuneratorios, derivados de los servicios que la Nación presta por medio de ellas, es facultad privativa del Congreso¨(González, Joaquín V., Manual de la Constitución Argentina 1853/1860, Estrada, Buenos Aires, 1897 (ed. 1983), p. 426.)

Más actual, Quiroga Lavié determina sobre los tributos de importación y exportación que “son los únicos otorgados con exclusividad al Estado federal, lo cual importa una concesión de carácter limitado y estricto (F. 307: 360 y 374) La recaudación de estos impuestos no forma parte del fondo de coparticipación federal (…) El monto de los impuestos aduaneros no puede ser tachado de inconstitucional por razón de su cuantía, debido a que será cuestión de la política económica del Estado proteger determinada producción nacional frente al bajo valor de los productos extranjeros”(Quiroga Lavié, Humberto, Constitución de la Nación Argentina Comentada, Zavalía, Buenos Aires, 1996-2000, p. 366.)

Giuliani Fonrouge considera que “Las retenciones a la exportación integran la categoría de los llamados ‘impuestos aduaneros’ o ‘derechos de aduana’, que han sido definidos como aquellos pertenecientes al Estado Nacional con exclusión de toda otra autoridad, en virtud de lo establecido en los arts. 4, 9, 75, inc. 1, CN, y que consisten en gravámenes a la importación o la exportación de las mercaderías o productos”(Giuliani Fonrouge, Carlos M., Derecho Financiero, T. II, 9a ed., actualizado por Navarrine Susana C. y Asorey, Rubén O., La Ley, Buenos Aires, 2005, p. 766)

Sentado ello, los artículos 664 y 755 del Código Aduanero (CA) determinan la facultad del Poder Ejecutivo (PE) para establecer derechos de importación (644) ó derechos de exportación (755) a determinados productos, basado ello en políticas públicas de fomento ó protección de la industria nacional, según corresponda cada caso concreto.

Basándonos en los artículos de la CN mencionados, más el art. 17 referido al derecho de propiedad el cual determina que solo al Congreso le corresponde establecer los tributos mencionados en el art. 4 (derechos de importación y exportación) y el art. 76, que expresamente prohíbe la delegación legislativa en el PE, aunque salvo en materia de administración pública pero por un plazo determinado y, el art. 99 inciso 3 que le prohibe al PE emitir disposiciones de carácter legislativo, que aun con la salvedad de los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) tampoco podrían contener disposiciones tributarias; cabe entonces preguntarse acerca de la validez constitucional actual de las facultades delegadas en los arts. 664 y 755 del CA.

Jurisprudencia

Un fallo contundente en esta materia ha sido el de Camaronera Patagónica, en el cual la Corte Suprema de Justicia de la Nación determinó que “sólo el Congreso tiene facultades para fijar tributos, declarando la inconstitucionalidad de las resoluciones 11/02 y 150/02 del Ministerio de Economía” Aquí se trataba además de facultades subdelegadas del PE al Ministerio de Economía.

Conclusión

Tanto los derechos de importación como los de exportación, son impuestos, sobre los que no cabe la delegación legislativa en el PE. No habiendo límites, parámetros ni plazos ni en dichas normativas, indudablemente violan principios y garantías constitucionales. Pero también sentado ello, ha de tenerse presente que los tributos aduaneros no son netamente fiscales sino que conllevan una connotación de política económica nacional, tal como lo sostiene el maestro Ricardo Xavier Basaldúa que recientemente así lo ha manifestado en una entrevista en Aduana News, en la cual sostuvo : “La protección está dada por medidas que permiten subir o bajar el arancel según la situación internacional y las necesidades de la industria. Si se informa con anticipación, los importadores toman sus medidas (cierran cartas de crédito, se apuran en importar, se abastecen, etc.), porque el trámite legislativo es un trámite que al ser transparente y público lleva tiempo y le da margen a los importadores y exportadores para acomodarse frente a la futura suba del arancel”.

Manifiesta también en esa entrevista Basaldúa : “Esos derechos son aduaneros porque implican la posibilidad de elevar las alícuotas del Arancel. Y en esos casos, ¿cómo darle intervención al Congreso? El principio de legalidad debe flexibilizarse en materia aduanera pues la delegación es imprescindible. La generalidad de los países del mundo manejan así el arancel porque las distintas medidas aduaneras requieren para ser eficaces una rápida ejecución”.

En base a tan atendibles consideraciones, tal vez pueda este obstáculo subsanarse con el dictado de la ley de presupuesto que anualmente vota el Congreso Nacional. Resulta ser el PE el que elabora su prepuesto de gastos de la nación y necesidades de recaudación anual, por lo tanto es en base a esas mismas previsiones que el Congreso podría determinar márgenes razonables dentro de los cuales se le otorgaría facultad al PE para establecer aranceles en función de las necesidades previstas. Tales previsiones son anuales, atento a que el presupuesto es elaborado anualmente por el PE y enviado para su tratamiento al Congreso Nacional. De ese modo, seria el Congreso Nacional quien determinaría los parámetros dentro de los cuales, en el transcurso del próximo ejercicio, el PE podría tomar determinaciones en función de los arts. 664 y 755 del CA, sin con ello violar derechos y garantías constitucionales con más la determinación de un plazo fijado conforme el art. 76 de la CN-

Guillermo J. Sueldo es Abogado. Docente en Derecho Aduanero y Derecho Constitucional