Sumario: 1.- Introducción. 2.- Antecedentes históricos.- Partes contratantes. 4.- Objetivos: La asistencia mutua y la cooperación. 5.- Estructura Institucional: 5.1.- El Consejo de Directores Nacionales de Aduanas. 5.2.- El Comité Ejecutivo. 5.3.- La Secretaría. 6.- Financiamiento. 7.- Logros. 8.- Desafíos
1.-Introducción
En un mundo cada vez más globalizado e interconectado, la colaboración y la asistencia mutua entre las aduanas de diferentes países adquieren una importancia crucial en la facilitación del comercio internacional y en la lucha contra las actividades ilícitas transfronterizas. En este contexto, el Convenio Multilateral de Aduanas de América Latina, España y Portugal (COMALEP), con más de 40 años de trayectoria, ha sido un pilar clave en la promoción de la cooperación jurídica y técnica entre las aduanas, sentando las bases para la facilitación del comercio y la seguridad en la región.
Este instrumento jurídico ha proporcionado un marco normativo y operativo sólido para optimizar el intercambio de información y asistencia técnica de manera institucionalizada y mejorar la eficacia en la aplicación de la legislación aduanera.
Este Convenio ha sido fundamental en la promoción de la transparencia, la integridad y la eficiencia en las aduanas de los países miembros, así como en la implementación de mecanismos de capacitación y desarrollo de recursos humanos en el ámbito aduanero.
En la actualidad, 21 países que comparten raíces culturales e históricas integran este Acuerdo, que establece un espacio de encuentro y diálogo entre los responsables de los Servicios Aduaneros de Iberoamérica y los representantes de los principales organismos intergubernamentales[1] y entidades privadas de la región[2]. Este foro fomenta la colaboración y el intercambio de experiencias, conocimientos y buenas prácticas en el ámbito del quehacer aduanero.
En el presente artículo desarrollaremos sucintamente su historia y evolución, sus características principales, su estructura, funcionamiento, logros y desafíos.
2.-Antecedentes históricos
Durante el transcurso de la 13ª Reunión de Directores Nacionales de Aduanas de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), llevada a cabo los días 11 a 15 de agosto de 1980, la Administración Nacional de Aduanas de la República Argentina realizó una convocatoria y presentó -entre otras- una visionaria iniciativa: elaborar y suscribir un Convenio Multilateral sobre cooperación y asistencia mutua entre las direcciones nacionales de aduanas con la finalidad de institucionalizar las acciones colaborativas que se estaban llevando a cabo en el marco del proceso de integración regional.
Téngase presente que al momento de efectuarse la convocatoria, el proceso de integración en Latinoamérica se encontraba en plena efervescencia, pues en la Ronda Tokio del GATT se había modificado el art. 24 y, con ello, posibilitado la creación de “zonas de preferencias aduaneras”, lo que motivó que el 12 de agosto de 1980 se firme un nuevo Tratado en Montevideo, que dio origen a la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), la cual recepta los trabajos de integración ya concertados en el marco de la ALALC, contemplando nuevas modalidades de integración (la posibilidad de implementar Acuerdos de Alcance Parcial en los cuales dos o más países pueden otorgarse preferencias recíprocas sin que ello implique su concesión automática a los restantes Estados miembros de la Asociación) que era el objetivo principal de los países de Latinoamérica.
En ese marco, la reunión convocada se llevó a cabo de manera inmediata, al año siguiente de la convocatoria, durante los días 4 a 8 de mayo del año 1981, en el Centro Cultural San Martín, de la Ciudad de Buenos Aires, República Argentina, en donde participaron diversos países latinoamericanos y asistieron en calidad de observadores representantes de otras naciones (España) y de organismos regionales e internacionales (CEPAL, OMA, INTAL, OEA, PNUD, SELA, SIECA, entre otros).
El Presidente de la Reunión[3] presentó la Agenda de Trabajo, en cuyo punto 5 se encontraba el Proyecto de Convenio donde se establecía un cuerpo de “Definiciones” (esenciales en todo texto de integración), los alcances del Convenio, las formas generales de asistencia y cooperación y las funciones de los Directores Nacionales de Aduanas y de la Secretaría, entre otros aspectos estructurales.
Transcribimos a continuación la parte pertinente del debate conforme consta en el Informe Final de la Reunión (ALADI/SEC/di22)[4]:
– “En el punto quinto de la agenda, el Presidente de la reunión, hizo, en primer lugar, una introducción del proyecto de convenio presentado a la consideración de los participantes y, en segundo lugar, la Secretaría proporcionó los antecedentes relacionados con la forma en que él fue estructurado.
– A continuación, los participantes realizaron un extenso intercambio de ideas, al término del cual se advirtió coincidencia de opiniones en los siguientes aspectos:
- Se considera necesario institucionalizar la cooperación y asistencia mutua entre las aduanas de América Latina a través de un convenio internacional de carácter multilateral.
- El proyecto presentado a la reunión constituye una base aceptable para elaborar el convenio antes aludido, sujeto a los perfeccionamientos que sean necesarios con el objeto de atender los diferentes planteamientos hechos durante la reunión y otros que surjan posteriormente entre los cuales cabe señalar los siguientes:
- Conviene contemplar la participación de España y Portugal.
- Conviene establecer normas relativas al funcionamiento de una Secretaría del Convenio.
- Conviene dilucidar la modalidad que asumiría el convenio a los fines de su mejor aplicación y la conveniencia de que lo suscriban todos los países latinoamericanos.
– Es conveniente establecer una programación de tareas que permita avanzar rápidamente en la concreción de la iniciativa anterior a través de nuevas reuniones de directores de aduanas de América Latina y el funcionamiento de una secretaría temporal que se encargue de realizar y coordinar los trabajos de perfeccionamiento del proyecto y de preparación de las reuniones antes mencionadas.
– Con el objeto de viabilizar la programación de tareas antes mencionadas, los representantes de las aduanas de México, Brasil y Venezuela ofrecieron acoger sucesivamente las próximas reuniones de directores nacionales de aduanas de América Latina en las fechas que se acuerden oportunamente y la Administración Nacional de Aduanas de la Argentina ofreció desempeñar las tareas de Secretaría temporal.
– Asimismo, se acordó que las administraciones aduaneras nacionales de la región envíen a la Secretaría temporal -a más tardar el 15 de julio del presente año- sus observaciones al proyecto de convenio de cooperación y asistencia mutua y ésta convoque a un grupo de expertos para proceder a su perfeccionamiento. Para integrar este grupo de expertos ofrecieron su colaboración las aduanas de Brasil, Colombia y México. También ofrecieron su participación la ALADI, el Consejo de Cooperación Aduanera y la CEPAL en la medida de sus posibilidades y recursos.
– Se completó el examen de este tema acordando los participantes emitir una declaración solemne recomendando la adopción de un convenio internacional de carácter multilateral sobre cooperación y asistencia mutua entre las administraciones aduaneras nacionales”.
Reportaje al entonces Administrador Nacional de la Aduana Argentina, Vicealmirante Juan Carlos Martínez, con motivo de la aprobación del Convenio COMALEP. | Fuente: Archivo DiFilm
Perfeccionado el Proyecto por el Grupo de Expertos convocados a tal fin, ingresó al circuito de firmas y el 21 de enero de 1983, cuando seis de las Partes Contratantes procedieron a su adhesión, el texto entró en vigor.
El Acuerdo mantuvo su original redacción hasta el mes de septiembre de 1998, cuando durante la XIX Reunión de Directores Nacionales de Aduanas llevada a cabo en Palma de Mallorca (España), se acordó iniciar el proceso de modernización y reforma del Convenio y sus anexos, creándose un Grupo Técnico para su revisión.
Efectuada la tarea y acordados los puntos de redacción, durante la XX Reunión de Directores Nacionales de Aduanas llevada a cabo en la ciudad de Cancún (México), durante el mes de octubre de 1999, se aprobó el Protocolo de Modificaciones al Convenio Multilateral y sus anexos.
Básicamente, se procedió a actualizar la redacción de todo el documento, incorporando nuevas definiciones con la finalidad de incluir los términos utilizados por la OMA, y eliminar otras devenidas innecesarias; se regularon por separado la asistencia mutua y la cooperación; se establecieron los procedimientos aplicables para la solicitud de asistencia mutua y para la de cooperación, y se incluyó una disposición que prevé la asistencia mutua espontánea tomada del Convenio Modelo de la Organización Mundial de Aduanas (OMA).
El nuevo Protocolo permite el desarrollo de acciones de cooperación bilateral en materias técnicas, la Asistencia mutua en la lucha contra los ilícitos aduaneros y el intercambio de Alertas y se encuentra debidamente registrado como Convenio Multilateral Internacional en la Secretaría de las Naciones Unidas (art. 102 de su Carta constitutiva).
3.-Partes Contratantes
El Acuerdo fue suscripto por los siguientes países: Estado Plurinacional de Bolivia, República Argentina, República Federativa del Brasil, República del Paraguay, República Oriental del Uruguay, República del Perú, República de Colombia, República del Ecuador, República de Chile, República de Costa Rica, República de Cuba, República de El Salvador, República de Honduras, República de Nicaragua, República de Panamá, Estados Unidos Mexicanos, República Dominicana, República Bolivariana de Venezuela, Reino de España y República Portuguesa.
Si bien la totalidad de estos miembros ha suscripto y posteriormente ratificado el Convenio Originario, a la fecha no todos ellos han ratificado el Protocolo de Enmienda del año 1999, por lo que permanentemente se insta a los países remisos a cumplir con el compromiso asumido.
Fechas de ratificación del Convenio Originario
| País | Fecha de Ratificación |
| República de Chile | 21/01/1983 |
| República de Costa Rica | 21/01/1983 |
| Estados Unidos Mexicanos | 21/01/1983 |
| República de Nicaragua | 21/01/1983 |
| República Argentina | 21/04/1983 |
| Reino de España | 17/06/1983 |
| República de Honduras | 21/01/1984 |
| República de Cuba | 08/06/1984 |
| República Federativa del Brasil | 07/06/1985 |
| República Oriental del Uruguay | 07/05/1985 |
| República de Panamá | 07/05/1985 |
| República de El Salvador | 12/00/1986 |
| República del Paraguay | 27/07/1988 |
| República Bolivariana de Venezuela | 18/02/1989 |
| República de Colombia | 21/05/1990 |
| República Portuguesa | 20/05/1991 |
| República Dominicana | 23/01/1993 |
| Estado Plurinacional de Bolivia | 27/01/1995 |
| República del Perú | 01/03/1995 |
| República del Ecuador | 16/01/1998 |
| República de Guatemala | 06/07/2007 |
Países que a la fecha se han adherido al Protocolo de Modificación [5]
| País | Fecha de firma | Fecha de depósito | Entrada en vigor |
| Argentina | 28-03-11 | 02-06-11 | 02-09-11 |
| Bolivia | 24-07-02 | 21-08-02 | 21-11-02 |
| Colombia | 29-08-03 | 15-12-03 | 15-03-04 |
| Costa Rica | 09-12-10 | 19-04-11 | 19-07-11 |
| Cuba | 20-12-01 | 24-05-02 | 17-10-02 |
| Ecuador | 26-03-12 | 23-11-12 | 23-02-13 |
| España | 31-05-02 | 16-07-02 | 17-10-02 |
| Guatemala | 06-07-07 | 05-10-07 | 05-01-08 |
| Nicaragua | 25-11-08 | 10-03-09 | 10-06-09 |
| Paraguay | 03-06-11 | 24-06-11 | 24-09-11 |
| Perú | 04-12-01 | 24-01-02 | 17-10-02 |
4.-Objetivos
La asistencia mutua y la cooperación
La asistencia mutua aduanera es un mecanismo de cooperación entre las administraciones aduaneras de diferentes países, que busca facilitar el intercambio de información y recursos para garantizar el cumplimiento de las legislaciones aduaneras, prevenir y combatir los ilícitos aduaneros y las irregularidades en el comercio internacional, así como proteger los intereses fiscales y económicos de las partes involucradas.
La asistencia mutua aduanera abarca aspectos como el intercambio de datos, la formación y capacitación de funcionarios, la implementación de tecnologías y sistemas de control, y la colaboración en la realización de inspecciones y auditorías conjuntas. Este enfoque colaborativo tiene como objetivo final mejorar la eficiencia y la eficacia de las administraciones aduaneras y facilitar el comercio legítimo entre las naciones.
Las solicitudes de asistencia mutua deben contener información detallada y se ejecutarán conforme a las leyes y reglamentaciones de cada parte. Si bien la autoridad requerida tiene el compromiso de cumplir lo requerido, en determinadas circunstancias puede negar o posponer la asistencia cuando la solicitud atenta contra la soberanía, el orden público, la seguridad, los intereses nacionales o los secretos industriales.
El Convenio establece procedimientos para solicitudes de asistencia mutua, asistencia mutua espontánea y el tratamiento de la información y confidencialidad. Los gastos relacionados con la asistencia mutua son responsabilidad de la autoridad requirente, aunque se pueden acordar formas de financiamiento.
Asimismo, se establece expresamente que la asistencia mutua que se presten las autoridades aduaneras podrá ser utilizada en todo tipo de procedimientos, incluyendo a los judiciales, administrativos, investigaciones o verificaciones, resoluciones de determinación de valor, clasificación arancelaria y origen, que sean relevantes en el cumplimiento y en la aplicación de la legislación aduanera de una Parte.
En lo que respecta a la cooperación, se establece que, a solicitud de la autoridad aduanera de una Parte, la autoridad requerida debe proporcionar toda la cooperación que le fuere posible para contribuir a la modernización de estructuras, organización y métodos de trabajo, coordinación de laboratorios químicos aduaneros y aprovechamiento de expertos. Además, cooperar en la implementación y mejora de sistemas de capacitación técnica para el personal de la autoridad aduanera requirente, incluyendo entrenamiento, intercambio de profesores y becas.
5.-Estructura Institucional
5.1.- El Consejo de Directores Nacionales de Aduanas
Es el órgano colegiado encargado de la dirección y administración del Convenio. Entre algunas de sus funciones se encuentran la adopción de directivas y recomendaciones, la aprobación del presupuesto anual, y la supervisión de la implementación del Convenio. Está compuesto por los Directores Nacionales de Aduanas de cada Parte Contratante. Las reuniones ordinarias del Consejo se llevan a cabo al menos una vez al año, mientras que las reuniones extraordinarias pueden ser convocadas por el Presidente o por solicitud escrita de al menos tres Directores. Será Presidente del Consejo, el Director Nacional de Aduanas del país donde aquellas se celebran. Las decisiones del Consejo serán adoptadas por unanimidad o, cuando eso no fuere posible, por mayoría simple.
5.2.- El Comité Ejecutivo
El Comité Ejecutivo es un órgano creado con el objetivo de coordinar con la Secretaría del Convenio los temas a tratar en las Reuniones Anuales. Está compuesto por cinco (5) representantes de las Partes Contratantes y entre sus funciones se encuentran la preparación del orden del día y la elaboración de informes sobre los temas que se tratarán en las reuniones anuales del Consejo, así como la supervisión de la implementación de las directivas y recomendaciones adoptadas por el Consejo. El Comité Ejecutivo se reúne al menos una vez al año antes de la reunión anual del Consejo.
5.3.- La Secretaría
Es el órgano permanente encargado de asistir al Consejo y a las Autoridades Aduaneras de los Estados Contratantes en la aplicación e interpretación del Convenio.
La Secretaría es ejercida por la Agencia Nacional de Aduanas de México (ANAM) y con base en las directrices y recomendaciones del Consejo de Directores Nacionales de Aduanas cumple múltiples funciones, incluyendo elaborar proyectos de enmiendas al Convenio, emitir opiniones, asegurar vínculos con organismos internacionales, proponer nuevos métodos y procedimientos, solicitar y coordinar asistencia técnica, llevar registro de controversias, organizar y convocar a reuniones técnicas, mantener comunicaciones directas con las Aduanas, servir como depositaria de instrumentos de ratificación o adhesión, efectuar notificaciones y registros, organizar y convocar reuniones de Directores Nacionales de Aduanas, presentar informes anuales y cumplir con otras tareas asignadas por el Consejo o las Partes Contratantes.
La ANAM establece la organización y el apoyo administrativo necesario para el funcionamiento de la Secretaría, que puede ser asistida por técnicos aduaneros de alto nivel proporcionados por los Gobiernos o por organismos internacionales especializados.
6.-Financiamiento
A lo largo de su historia, el financiamiento de las actividades principales del COMALEP ha enfrentado cierta irregularidad en su sostenibilidad, dependiendo en gran medida de los esfuerzos específicos realizados por algunos de sus miembros.
No obstante esta situación, el COMALEP ha asumido el compromiso y liderazgo técnico en la implementación de numerosos proyectos enfocados en el fortalecimiento de los instrumentos compartidos utilizados tanto por las Aduanas como por el sector privado en América Latina. Esta proactividad ha permitido la consolidación de esfuerzos conjuntos y la promoción de la cooperación en el ámbito aduanero regional.
7.-Logros
Entre los logros más destacados del COMALEP se encuentra la promoción del uso del idioma español en los trabajos del Comité del Sistema Armonizado de la Organización Mundial de Aduanas (OMA). Además, se consiguió el reconocimiento por parte de esta organización de la traducción al español de las Notas Explicativas del Sistema Armonizado, realizada por el COMALEP.
En 1995, la OMA evaluó la traducción, pero no la aceptó como versión oficial. No obstante, la recomendó como referencia para unificar criterios entre los países de habla hispana y evitar la proliferación de versiones distintas en un mismo idioma.
Finalmente, en 2005, la traducción del COMALEP fue aprobada y reconocida por la OMA como la versión oficial en idioma español. Posteriormente, se consolidó en el seno de COMALEP el Comité Iberoamericano de Nomenclatura (CIN) que se reúne 2 veces al año, después de las respectivas Sesiones del Comité del Sistema Armonizado de la OMA, con el fin de elaborar oportunamente las actualizaciones en español, se entreguen a la OMA y se disponga de ellas en el mismo periodo que las versiones oficiales en inglés y francés.
Además de ello, se han consolidado de manera sustancial los intercambios de información entre las autoridades aduaneras contratantes permitiendo con ello un mecanismo sólido de coordinación en la lucha contra los ilícitos aduaneros. En la actualidad, ya no es suficiente responder a una petición de cooperación o asistencia administrativa simplemente confirmando la autenticidad de un certificado de origen. Es imperativo llevar a cabo una investigación básica para verificar si la empresa exportadora realmente existe, si produce el producto que exporta, revisar sus libros contables, investigar si hay una relación con la empresa compradora y, en definitiva, asegurarse de todos los datos necesarios para satisfacer adecuadamente la petición recibida. Esta forma eficiente de operar es la que se ha afianzado en estos años de trabajo conjunto.
Por último, pero no menos importante, es que se conformó y consolidó un punto de encuentro y diálogo entre los responsables de los Servicios Aduaneros de Iberoamérica, los representantes de los principales organismos intergubernamentales y las entidades privadas de la región, quienes aguardan con anticipación y entusiasmo las reuniones anuales de la entidad, por ser un ámbito de elevada fraternidad y camaradería, en donde se intercambian experiencias, conocimientos y las mejores prácticas implementadas.
8.-Desafíos
El COMALEP, como entidad multilateral, enfrenta diversos desafíos en su camino hacia la consolidación y expansión de su misión. Entre ellos, destacan:
- Identificación de fuentes de financiamiento:Para poder llevar a cabo sus actividades de manera efectiva, el COMALEP necesita asegurar flujos financieros sostenibles. Esto puede implicar buscar apoyo gubernamental de los países contratantes, donaciones o colaboraciones de entidades privadas o incluso explorar opciones de financiamiento internacional. El desafío radica en encontrar fuentes de sostén económico que sean confiables y que no comprometan su independencia.
- Desarrollo de una página web multifuncional: En la era digital, una presencia en línea robusta y eficaz es crucial para cualquier organización. El COMALEP reconoce la necesidad de contar con una página web que pueda cumplir con múltiples funciones, incluyendo:
a) Un área de acceso público: Este espacio estaría abierto a todo el público y albergaría información esencial sobre el COMALEP, como los textos de los convenios, su estado de ratificación, los temas discutidos en cada reunión, las directrices y recomendaciones emitidas, y cualquier otra información relevante para la comunidad. La transparencia y la accesibilidad son elementos clave de esta área, con el objetivo de promover la comprensión y la participación pública en las actividades del COMALEP.
b) Un área de acceso restringido: Este espacio estaría reservado para los funcionarios autorizados de los Estados contratantes y serviría como un canal para las solicitudes de consulta. Dado que esta sección manejaría información sensible, es crucial que se implementen medidas de seguridad robustas para proteger la integridad de los datos. Los desafíos en este aspecto abarcan tanto la garantía de la seguridad de la información como la facilitación de un acceso eficiente para los usuarios autorizados.
Enfrentar y superar estos desafíos es esencial para que el COMALEP pueda continuar desempeñando su papel vital en la facilitación de la cooperación y asistencia mutua entre las aduanas de Iberoamérica.
[1] La Organización Mundial de Aduanas (OMA), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Fondo Monetario Internacional (FMI), la United States Agency for International Development (USAID, Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional), por solo mencionar algunos de los organismos que habitualmente participan.
[2] La Asociación de Agentes Profesionales de Aduana de las Américas (ASAPRA), la Conferencia Latinoamericana de Compañías Express (CLADEC), la Federación de Asociaciones Nacionales de Agentes de Carga y Operadores Logísticos Internacionales de América Latina y el Caribe (Alacat), por solo mencionar algunas de las entidades que habitualmente participan.
[3] La Presidencia de la Reunión estuvo a cargo del Vicealmirante (RE) JUAN CARLOS MARTINEZ, entonces Administrador Nacional de Aduanas de la República Argentina y anfitrión del evento. Además, en representación de la Aduana Argentina participaron los siguientes funcionarios: Comodoro (R) JORGE OSCAR MAURER, Sub-Administrador Nacional de Aduanas, HECTOR SAVERIO DI GIANO, Secretario Técnico (Funcionario de carrera y aquilatada trayectoria, corredactor del Decreto Reglamentario del Código Aduanero Argentino), AMADEO LUIS FARIAS, Jefe del Departamento de Técnica Aduanera (Funcionario de carrera, de sólida formación técnica, fundador y profesor del Instituto de Capacitación Aduanera -ICA-), MARTA CRISTINA BOLDORINI, Secretaria de Embajada, del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto (Abogada y diplomática de carrera, con sólida trayectoria y presencia en temas de MERCOSUR y procesos de Integración), y CARLOS OMAR AYALA, Asesor de la ANA.
[4] Disponible en: https://biblio.aladi.org/cgi-bin/koha/opac-detail.pl?biblionumber=23650&query_desc=an%3A%2225089%22
[5] Conforme información pública disponible. Sujeta a actualización.
El autor es Vocal (Juez) del Tribunal Fiscal de la Nación. Profesor Universitario. Especializado en la Enseñanza de la Educación Superior (UCC). Profesor de la Universidad Nacional de Córdoba (UNC), Universidad Blas Pascal (UBP), Universidad Austral y Universidad del Rosario (Colombia). Profesor y miembro del Comité Académico de la Especialización en Derecho Aduanero de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Miembro del Grupo de Redacción del Código Aduanero del MERCOSUR. Autor del libro: "La Organización Mundial de Aduanas. Pasado, presente y futuro.". Editorial Tirant Lo Blanch, Ciudad de Valencia, España. Año 2021 - Correo Electrónico: [email protected]
