Passado, Presente e Futuro, no centenário do Tribunal Tributário e Aduaneiro do Brasil (CARF)  

1. Pensando o passado... (as origens)

Heródoto consagrou há mais de dois mil anos a importância do estudo da História: pensar o passado para compreender o presente e idealizar o futuro. Quando nos dedicamos a analisar a evolução histórica de um instituto, de um ramo da ciência, ou de uma organização, estamos facilitando a visualização das razões que levaram ao cenário atual, e dos possíveis desafios e perspectivas para o amanhã.(1*)

Ildefonso Sánchez, ainda em 1974, em seu "“La aduana: pasado, presente y futuro"(2) e Héctor Hugo Juárez, mais recentemente, “La Organización Mundial de Aduanas, pasado, presente y futuro,"(3) comprovam que o fascínio pelos três tempos verbais básicos já acompanha as obras que tratam de matéria aduaneira há algum tempo.

E nada melhor do que um artigo para analisar, em pleno ano comemorativo do centenário do CARF, o tribunal administrativo fiscal brasileiro, e como a evolução do contencioso (especialmente em temas aduaneiros) nos permite compreender em que cenário estamos, e, principalmente, em que direção caminhamos. Felizmente, não estamos sós nessa jornada, havendo outros estudos com propósito semelhante.(4).^.

O CARF (Conselho Administrativo de Recursos Fiscais) é o sucessor dos antigos Conselhos de Contribuintes, que datam do início do século passado e marcam o surgimento de um verdadeiro litígio administrativo tributário e aduaneiro no Brasil.(5) O Decreto 16.580, de 4 de setembro de 1924, (6) que aprovou o regulamento para a cobrança do imposto de renda (imposto criado pelo Artigo 31 da Lei 4.625/1922), estabeleceu em seu Artigo 16 que haveria em cada Estado e no Distrito Federal um Conselho de Contribuintes, nomeado pelo Ministro da Fazenda, cujos cinco membros seriam escolhidos entre contribuintes do comércio, da indústria, das profissões liberais e dos funcionários públicos, todos de reconhecida integridade, nomeados para servir por um ano financeiro, podendo o Ministro mantê-los em suas funções por mais de um ano.

Francisco Tito de Souza Reis, engenheiro e tributarista designado para acompanhar os trabalhos de regulamentação do imposto sobre a renda, criou a estrutura da Delegacia Geral do Imposto de Renda e foi seu primeiro Diretor. Tamanha era a importância do tema que o Palácio de Festas, erguido em 1922, no Rio de Janeiro (então capital do país) para a Exposição do Centenário da Independência, acabou abrigando a Delegacia Geral do Imposto de Renda e o Conselho de Contribuintes, que teve como primeiro presidente nada menos que José Leopoldo de Bulhões Jardim, defensor do imposto sobre a renda, e que já havia sido Ministro da Fazenda por duas vezes (1902-1906 e 1909-1910). O Vice-Presidente era o ex-Ministro da Agricultura João Gonçalves Pereira Lima, e completavam o colegiado Severiano de Andrade Cavalcanti, respeitado tributarista, Levi Carneiro, jurista e ensaísta, primeiro presidente da OAB, e o coronel João Luiz dos Santos, que seria relator do primeiro processo analisado pelo Conselho.(7)

Em 14 de setembro de 1925, os cinco Conselheiros foram recebidos por Francisco Tito Reis, na sede da Delegacia Geral do Imposto sobre a Renda, numa sala do pavimento térreo do antigo Pavilhão. Após saudá-los em nome do Ministro da Fazenda, Tito Reis deu início à sessão de instalação do Conselho de Contribuintes do Imposto de Renda no Distrito Federal.

Eis o marco inicial para a contagem da efetiva instalação de um Conselho de Contribuintes, no Brasil. A primeira decisão do Conselho foi tomada apenas oito dias depois, e foi favorável à empresa Skoglands Linje Brasil LTDA.(8)

Depois do nascimento do “Conselho de Contribuintes” do Imposto de Renda, e a pedido dos próprios contribuintes, o Decreto 5.157, de 12 de janeiro de 1927, permitiu a criação de “Conselhos” para analisar e julgar recursos em matéria fiscal - principalmente sobre impostos ao consumo – que passariam a ser compostos de forma paritária, por funcionários da Administração Pública e representantes dos contribuintes/associações comerciais/industriais, sendo a presidência exercida pelo Ministro da Fazenda ou por um funcionário da Administração Pública por ele designado. O “Conselho” referente a impostos sobre o consumo (que também era responsável por classificação tarifária e valoração aduaneira) foi instalado no Rio de Janeiro, em 1931, com doze membros (sendo o primeiro conselho paritário do país),, e sua primeira decisão foi publicada em 9 de novembro de 1931, mantendo a cobrança do Imposto de Vendas Mercantis imputada à firma Bragança e Barros. (9)

Pelo Decreto 24.036, de 26 de março de 1934, os referidos “Conselhos” foram substituídos pelo: (i) “1o Conselho de Contribuintes”, encarregado de julgar recursos sobre imposto de renda, imposto do selo e imposto sobre vendas mercantis (artigo 160, “a”); (ii) “2o Conselho de Contribuintes”, com competência para julgar recursos referentes ao imposto sobre o consumo e outros impostos, taxas e contribuições internos (artigo 160, “b”); e (iii) o “Conselho Superior de Tarifa”, com competência para julgar recursos referentes à classificação tarifária, valor aduaneiro, contrabando e outras questões decorrentes de leis ou regulamentos aduaneiros (artigo 161).

Essa estrutura tripartida espelhava a “Reforma Aranha” (do Ministro da Fazenda Oswaldo Aranha - 1931/1934), que dividiu a Direção Geral da Fazenda Nacional em três diretorias, uma responsável pelo imposto de renda, outra que versava sobre rendas internas e uma terceira, que tratava de rendas aduaneiras(10).

Naquela época, as sessões dos Conselhos transcorriam com grande solenidade e cerimônia, com debates privados, sem a presença de mulheres, sendo impedidos os recorrentes de promoverem sustentações orais ou obterem cópias dos processos ou certidões.(11).

Ao contrário do Conselho de Contribuintes do Imposto de Renda, integrado por nomes célebres do cenário nacional, o Conselho Superior de Tarifa foi, desde sua origem, um órgão mais especializado, constituído por técnicos com alto nível de profissionalização, sobretudo fiscais aduaneiros e representantes do comércio importador. A primeira sessão desse Conselho ocorreu em agosto de 1934, sob presidência de Antônio Eduardo Lenhoff Britto, chefe de seção da Alfândega do Rio de Janeiro.(12)

1.1. O Conselho Superior de Tarifa e as reformas no período 1960-1980

A partir de 1938, com o acirramento da política protecionista de Vargas, fruto de acordos com o empresariado nacional, elevaram-se as barreiras tarifárias e, por conseguinte, a quantidade de processos aduaneiros e recursos sobre o tema, sendo o Conselho Superior de Tarifa, então com oito membros e quatro suplentes, dividido em duas câmaras: a primeira, comandada pelo presidente do Conselho, para tratar de recursos relacionados à classificação de mercadorias; e a segunda, liderada pelo vice-presidente, para os demais temas. Até o fim da Segunda Guerra, foi intenso o trabalho do Conselho, pois cresceu o contrabando, sobretudo de bebidas, eletrodomésticos e tecidos.(13)

Em 1964, com a ascensão dos militares ao poder, houve a maior transformação na estrutura dos Conselhos de Contribuintes desde a década de 1930. O segundo Conselho foi desmembrado para criação de um terceiro Conselho, para deliberar, mormente, sobre recursos impetrados contra tributos estaduais e municipais de responsabilidade da União, e os Conselheiros passaram a ser designados pelo ministro da Fazenda.(14).

A década de 1970 ficou marcada na história dos Conselhos de Contribuintes não só pela mudança de sua sede para Brasília, primeiramente no edifício-sede do Ministério da Fazenda, na Esplanada dos Ministérios; depois no edifício Zarife, na Quadra 4 do Setor Comercial Sul, e no Edifício Alvorada, na Quadra 1, do mesmo Setor (onde se encontra desde 1991),(15)mas também pela regulação do processo administrativo fiscal (pelo Decreto 70.235/1972), e pela alteração de nome do “Conselho Superior de Tarifa” para “Quarto Conselho de Contribuintes”, em 1972, e, posteriormente, para “Terceiro Conselho de Contribuintes”, em 1977 (com a absorção do antigo terceiro conselho pelo segundo), marcando a mitigação da especialização em matéria aduaneira. A década de 1970 foi ainda precursora da participação das mulheres nos Conselhos: em 1971, Wanda Xavier de Lacerda tornou-se a primeira conselheira suplente e, em 1979, Enila Leite de Freitas Chagas, a primeira vice-presidente do Terceiro Conselho.(16)

Ainda na década de 1970, passou a ser regulado outro contencioso administrativo aduaneiro, de instância única, no Decreto-Lei 1.455/1976, para as infrações puníveis com a pena de perdimento.(17)

No final da década, as várias Câmaras presentes em cada Conselho chegavam a divergentes resultados sobre variados temas, demandando solução para a uniformização da jurisprudência, o que se objetivou, em 1979, com a criação de uma Câmara Superior de Recursos Fiscais, cuja missão era julgar recursos motivados por decisões não unânimes das câmaras (se contrárias à lei ou a evidências da prova) e deliberar sobre a decisão de uma câmara cuja interpretação de lei tributária divergisse de outra câmara ou da própria Câmara Superior de Recursos Fiscais.(18)

1.2. A nova denominação: Conselho Administrativo de Recursos Fiscais

Já na nova ordem constitucional de 1988, a Lei 11.941, de 27 de maio de 2009, em seu art. 49, dispôs que “O Primeiro, o Segundo e o Terceiro Conselhos de Contribuintes do Ministério da Fazenda, bem como a Câmara Superior de Recursos Fiscais, ficam unificados em um órgão, denominado Conselho Administrativo de Recursos Fiscais, colegiado, paritário, integrante da estrutura do Ministério da Fazenda, com competência para julgar recursos de ofício e voluntários de decisão de primeira instância, bem como recursos especiais, sobre a aplicação da legislação referente a tributos administrados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil”.

Apesar de o dispositivo não tratar especificamente de matéria aduaneira, não havia nem sombra de dúvida de que competia ao CARF a apreciação dos temas anteriormente tratados pelo Conselho Superior de Tarifa, depois transformado em quarto, e em terceiro conselho. Em que pese haver substanciais debates doutrinários sobre o tema, a palavra “tributário”, nas normas processuais de ordem legal, a exemplo do Decreto 70.235/1972, nunca teve a pretensão de excluir o universo aduaneiro, embora se apresente às vezes de forma isolada e às vezes ao lado de “e aduaneiro”.(19)

Nesse sentido, seguiram-se diversos Regimentos Internos do CARF (aprovados pelas Portarias MF 256/2009, 343/2015 e 1.634/2023), sempre tratando de matérias aduaneiras, à luz da competência legal do CARF para julgar a “aplicação da legislação referente a tributos””.O próprio acesso à Câmara Superior de Recursos Fiscais sempre foi limitado à comprovação de divergência de interpretação sobre a “legislação tributária”, ainda que para processos com temas aduaneiros. Em endosso, a missão institucional do CARF sequer contemplava a distinção até setembro de 2024.(20)

A estrutura de julgamento de temas aduaneiros está, atualmente, no âmbito da Terceira Seção de Julgamento do CARF, ao lado de outras matérias, relativas a tributos e contribuições sem relação com o comércio exterior. Recentemente, o CARF passou a ter uma Câmara Especializada em matéria aduaneira, o que registramos como um grande avanço.

2. Compreendendo o presente...(reformas e o novo Regimento Interno do CARF)

Desde o estabelecimento da base legal atual que rege o CARF (arts. 48 a 52 da Lei 11.941/2009(21), o tribunal administrativo teve três regimentos internos, aprovados pelas Portarias MF 256/2009, 343/2015 e 1.364/2023 (atualmente vigente).

Ao analisar a evolução desses textos, comparativamente(22)Percebe-se que, em grande medida, os procedimentos foram otimizados, buscando atingir dois objetivos principais: um relacionado à celeridade (para a redução do acúmulo de processos e a diminuição da duração dos mesmos) e outro à previsibilidade/segurança jurídica (por meio de ferramentas que oferecem soluções mais uniformes para as questões analisadas pelos diferentes tribunais de primeira instância).

O atual Regulamento Interno da CARF (RICARF), nas áreas supracitadas, apresenta as seguintes medidas principais: a criação da Plenária Virtual (PV); a simplificação da adoção da Summala; a reformulação das câmaras de julgamento; o aumento do mandato total dos conselheiros e a possibilidade de criação de câmaras especializadas.(23)

2.1.Plenário virtual e aprimoramento de Súmulas

El Plenária Virtual É inspirado na experiência bem-sucedida do Supremo Tribunal Federal e na melhoria (24) por meio do depósito de votos em um sistema eletrônico interno específico (que já está totalmente operacional) e votação assíncrona para processos que não sejam de alto valor e complexidade, o que permite a otimização dos recursos financeiros e das atividades dos vereadores.

As Sumulas, que representam enunciados que condensam o posicionamento que prevalece nos órgãos julgadores,(25).são, ao lado de outras figuras surgidas na década passada, no Brasil, como as sistemáticas de repercussão geral e dos recursos repetitivos, instrumentos de segurança jurídica, e, ao mesmo tempo, de redução de acervo, tendo em vista que sua aplicação se alastra a numerosos processos.No novo RICARF, foram ampliadas as hipóteses de Súmula.(26).o que tende a acentuar não só a pacificação dos entendimentos jurisprudenciais administrativos, mas a continuidade da redução do acervo processual.

2.2. Medidas de otimização do quadro de pessoal

Classificamos as demais medidas do novo RICARF, atreladas a reformulação de turmas de julgamento, especialização e aumento do tempo de mandato total dos conselheiros, como formas de melhor aproveitamento / otimização do quadro de pessoas que compõem o CARF, o que resulta em maior produtividade e eficiência.

As turmas ordinárias de julgamento foram reorganizadas, e passaram a contar com seis julgadores cada, aumentando a objetividade nos debates, e permitindo o julgamento de maior quantidade de processos por reunião. Além de oito turmas ordinárias (agrupadas em quatro câmaras), há ainda, para cada uma das três Seções de Julgamento, quatro turmas extraordinárias e uma turma uniformizadora de jurisprudência (Câmara Superior de Recursos Fiscais).

Como tempo total do mandato dos conselheiros aumentou, em regra, de seis para oito anos (ou de oito para doze, para presidentes e vice-presidentes de turmas e de câmaras), há tendência a maior estabilidade nas composições das turmas, o que apresenta impactos positivos em termos de previsibilidade e produtividade.

Em matéria aduaneira, o RICARF previu ainda a possibilidade de especialização (art. 46), que se concretizou na Portaria CARF 627/2024, que estabeleceu competência especializada aduaneira às duas turmas ordinárias da Quarta Câmara da Terceira Seção de Julgamento. A medida representou substancial e inegável avanço no que se refere ao tratamento mais técnico de questões aduaneiras no tribunal administrativo (27).

Há ainda duas medidas de otimização posteriores ao novo RICARF que merecem destaque, em relação a quadro de pessoal. A Portaria CARF 1.360/2023 objetivou fomentar a igualdade de gênero, aumentando a participação feminina no CARF. E o Decreto 12.340/2023, que prevê a possibilidade de sessões extraordinárias, com acréscimo proporcional de carga de trabalho e remuneração a conselheiros(as) indicados pelos contribuintes, medida que já apresenta perceptíveis impactos em termos de produtividade.

2.3. Transparência

A transparência está tão arraigada no seio do CARF que já não costuma mais figurar nos documentos oficiais entre seus principais atributos, mas é importante destacar que o CARF disponibiliza a íntegra de seus julgamentos em seu sítio web, em base que já conta com mais de meio milhão de decisões,(28). que podem ser filtradas com vários critérios de busca, o que não é comum, lamentavelmente, em outros tribunais administrativos, no Brasil e no Direito Comparado.

Ainda no sítio web do CARF, pode ser acompanhado o julgamento em plenário virtual, com votos e divergências, o calendário de sessões, as pautas e atas de julgamento, e os atos administrativos do CARF, havendo também a possibilidade de utilização do ambiente informatizado para envio de memoriais e sustentações orais, e para agendamento de audiências com conselheiros(as).

Além disso, o CARF divulga periodicamente seus “dados abertos” estatísticos, que permitem a visualização pública do acervo (por etapa processual e por faixa de valor), da temporalidade (nas turmas ordinárias/extraordinárias e na Câmara Superior), da quantidade de processos julgados, e dos resultados, por tipos de votação. A simples leitura desse relatório permite ao leitor saber, por exemplo, que: (a) o acervo do CARF é o menor dos últimos cinco anos (XNUMX mil processos - XNUMX% do quantitativo que existia em XNUMX); (b) dentro de tal acervo, XNUMX% dos processos possuem valor na faixa entre R$ XNUMX e R$ XNUMX milhões, e apenas XNUMX processos possuem valor acima de R$ XNUMX Bilhão; (c) o tempo médio de julgamento de um processo nas turmas ordinárias/extraordinárias é de XNUMX dias, e, na Câmara Superior, de XNUMX dias; (d) em XNUMX o CARF proferiu acórdãos em XNUMX processos, totalizando R$ XNUMX Bilhões, o maior valor anual julgado na história do tribunal; e (e) XNUMX% dos processos são decididos por unanimidade, XNUMX% por maioria, e XNUMX% pelo voto de qualidade, decorrente de empate no julgamento.

Qualquer análise séria e científica sobre o CARF deveria passar pelo exame desses dados, que mitigam crenças, e abrem a clareira para a informação técnica e correta, por meio da transparência.

2.4. Inovação e Planejamento Estratégico

A inovação é outra constante, não só no CARF, mas no Ministério da Fazenda, em geral, que tradicionalmente é uma das forças mais bem equipadas tecnologicamente no serviço público - e assim deve ser, para, ao mesmo tempo, simplificar e automatizar as obrigações a cargo dos administrados, e otimizar os processos de controle a cargo da administração.

Além do já mencionado Plenário Virtual, o CARF, atualmente, está trabalhando na implementação da ferramenta IARA (Inteligência Artificial para Recursos Administrativos) concebida no tribunal e desenvolvida pelo SERPRO, objetivando contribuir ainda mais para a tramitação célere de processos, otimizando fluxos de trabalho(30).

E, como noticiado aqui na Conjur (31) foi aprovado em setembro de 2024 o Mapa Estratégico do CARF para o período 2024-2027, indicando como missão institucional “Solucionar litígios tributários e aduaneiros em última instância administrativa com imparcialidade, celeridade e excelência, proporcionando segurança jurídica à sociedade”, com texto que, a nosso ver, aprimora significativamente a missão anterior, e fornece dicas sobre o que está por vir.(32)

3. Idealizando o futuro... (CARF - testemunha e resultado da história)

Nos seus 100 anos de história, o CARF testemunhou o nascimento, a vida e a morte de vários tributos. O tribunal administrativo acompanhou, v.g., o engatinhar da CIDE-Combustíveis importação,(33),os primeiros passos da Contribuição para o PIS/PASEP-importação e da COFINS-importação (que já estão com “os dias contados”)(34)E vislumbra, no ventre tributário nacional, a gestação da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e do Imposto Seletivo.(35)E prevê, dentro do sistema tributário nacional, o desenvolvimento da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e do Imposto Seletivo.(36)

Poderíamos ainda recordar que o CARF testemunhou cinco Constituições Federais brasileiras.(37) e aprendeu, desde a última metade do século passado, a conviver com tratados internacionais (que, principalmente na área aduaneira, passaram a ser protagonistas em temas como classificação de mercadorias e valoração aduaneira).(38) Ou, poderíamos ainda lembrar que o CARF manteve a qualidade técnica de seus julgamentos ao longo de mais de vinte alterações na Presidência da República, ou mesmo nas presidências do colegiado administrativo.

O CARF, no entanto, não é apenas testemunha de tributos, normas e pessoas, mas o resultado de sua conjugação e amadurecimento, ao longo da história, e assim continuará sendo, por exemplo, no novo cenário da reforma tributária.

Para tratar de “futuro”, podemos recorrer a tudo o que aprendemos testemunhando (e influenciando) o passado e o presente, em exercício prospectivo de formulação de planejamento estratégico, ou, simplesmente, apelarmos à clarividência. Em função de nossa pouca experiência nessa segunda seara, e de sua reduzida cientificidade, concentraremos aqui nossos esforços na análise do planejamento estratégico, que faz com que as instituições (ainda que centenárias) amadureçam e se modernizem, impedindo seu mero envelhecimento.

Essa busca pela modernização está presente na última grande reestruturação legal do tribunal administrativo, promovida pela Lei no 11.941/2009 (arts. 25, e 48 a 52), e na recente reforma do Regimento Interno do CARF (pela Portaria no 1.364/2023), que aprimorou substancialmente o contencioso no que se refere à segurança jurídica e à celeridade, com medidas como a criação do Plenário Virtual, a simplificação na adoção de Súmulas, a reformulação das turmas de julgamento, o aumento do tempo de mandato total dos conselheiros e a possibilidade de criação de turmas especializadas.

3.1. Mapa Estratégico da CARF para 2024

Recorde-se que em setembro de 2024 foi aprovado o Mapa Estratégico do CARF para o período 2024-2027.(39), com a seguinte missão institucional: “Solucionar litígios tributários e aduaneiros em última instância administrativa com imparcialidade, celeridade e excelência, proporcionando segurança jurídica à sociedade”, indubitavelmente superior em conteúdo e abrangência (principalmente no que se refere à temática aduaneira) à missão apontada para o período 2020-2023. Passada a etapa de debates sobre o voto de qualidade, o tribunal volta-se agora à qualidade no voto, incluindo, ao lado da imparcialidade e da celeridade, o atributo da excelência.

A visão que consta no mapa estratégico fornece nitidamente a perspectiva de como o CARF deseja ser percebido, no futuro: <strong><i>“Consolidar o CARF como uma instituição moderna e inclusiva que promove a excelência do corpo funcional e a utilização intensiva de recursos tecnológicos, para otimizar o tempo de julgamento e criar uma jurisprudência administrativa que desincentive a litigiosidade”.</i></strong>

Como destacamos, há claras iniciativas já em curso, para inclusão (como a busca pelos 40% de representação feminina no CARF, prevista na Portaria MF no 1.360/2023 e a flexibilidade para conselheiras gestantes e lactantes, tratada na Portaria CARF no 1.500/2024), utilização intensiva de tecnologia a exemplo da IARA- ferramenta de Inteligência Artificial para Recursos Administrativos) o otimização do tempo de julgamento (como a recomposição das turmas de julgamento, a especialização e o Plenário Virtual, no novo RICARF, e o estabelecimento de sessões extraordinárias para redução de acervo, pelo Decreto 12.340/2023) e o desincentivo à litigiosidade (como o aprimoramento e a simplificação do mecanismo para edição de súmulas).

Tais medidas devem se intensificar nos próximos anos, impactando positivamente a eficiência do tribunal administrativo, sempre com pano de fundo nos seguintes valores: imparcialidade, excelência, ética, celeridade e transparência. Assim, além dos três valores que aparecem de forma expressa na missão institucional, o Mapa Estratégico destaca a ética (cabendo recordar que o CARF possui comissão de ética, criada pela Portaria MF no 500/2018) e a transparência (um dos atributos mais desenvolvidos, hoje, no CARF)(40)

Os resultados estratégicos esperados, indicados no Mapa 2024-2027, abrangem cinco eixos, cada qual vinculado a objetivos habilitadores.

O primeiro resultado (“aumentar a celeridade do contencioso garantindo a razoável duração do processo”) relaciona-se, a título exemplificativo, aos objetivos habilitadores de “aperfeiçoar os processos de julgamento com soluções inovadoras” (reduzindo, v.g., o tempo de busca jurisprudencial), “aumentar a capacidade de julgamentos” (com agrupamentos de processos similares em lotes, e com a especialização, por exemplo) e “intensificar o uso de novas tecnologias” (medida transversal que impacta positivamente diversas atividades do CARF). Relaciona-se ainda ao tema o resultado de “ampliar a uniformização da jurisprudência administrativa”, com o objetivo habilitador de “ampliar a produção de súmulas” (evitando repetidos debates sobre temas assentados jurisprudencialmente), o que igualmente contribui tanto para a segurança jurídica quanto para a celeridade no julgamento, com consequente redução de acervo processual.

Em relação ao corpo técnico profissional, uma das maiores riquezas do CARF, “promover a diversidade, a inclusão e a excelência do corpo funcional” é um resultado estratégico relacionado a objetivos habilitadores como “promover atração e retenção de talentos, com incentivos à diversidade e à inclusão”, e “fomentar o crescimento profissional, o bem-estar e o ambiente de trabalho inclusivo para todos os colaboradores”. Com corpo funcional julgador não vitalício, sujeito a mandato, e dependente de indicação da Fazenda e de Confederações/Associações da sociedade civil, é cada vez mais importante contemplar a pluralidade nas indicações, e reduzir, na medida do possível, a quantidade de trocas nos colegiados e nos colaboradores do CARF, de modo a garantir eficaz continuidade das atividades técnicas e a segurança jurídica.

Na busca pela melhoria dos serviços, os resultados de “facilitar o direito à defesa dos contribuintes” e “aperfeiçoar a transparência e a comunicação com a sociedade” unem-se em torno de objetivos como a redução dos custos de participação dos contribuintes no processo (v.g., permitindo a sustentação oral de forma virtual, ou mediante o envio de áudio/vídeo) e ampliação de serviços oferecidos à sociedade (como a transmissão de sessões de julgamento, o acompanhamento de plenário virtual e a possibilidade de audiências com os Conselheiros, de forma ética e transparente).

Nesse sentido, percebe-se, ao mirar o Planejamento Estratégico do CARF 2024-2027, que “o futuro já começou”.

3.2. Oportunidades e Desafios para os próximos anos

A curtíssimo prazo, ainda estamos no ano comemorativo do centenário do CARF. No dia 14 de setembro, o CARF completou exatos 100 anos de existência, sendo a semana anterior, em Brasília, dedicada às comemorações do centenário, no XI Seminário CARF de Direito Tributário e Aduaneiro, que contou com ampla participação de Conselheiros(as) e de importantes juristas e autoridades, que trataram de temas afetos ao presente e ao futuro do CARF, como normas vinculantes nos julgamentos administrativos, uso de inteligência artificial, novo contencioso administrativo fiscal, reforma da tributação sobre a renda (PL 1.087/2025), tratados internacionais multilaterais e bilaterais na legislação aduaneira, e revisão de lançamento.(41)

Em painéis internos, foram ainda debatidos assuntos de interesse das três Seções de Julgamento, sendo aprovadas, na última sexta-feira, onze novas súmulas(42).

Cabe registrar ainda que o Senado Federal organizou sessão solene para homenagear o centenário do CARF na tarde de 17/10/2025, com participação de Senadores, autoridades do Ministério da Fazenda, Conselheiros e funcionários do tribunal. Na ocasião, destacou-se a importância do CARF na solução de litígios administrativos tributários e aduaneiros e a qualidade técnica de seus julgadores e precedentes.(43)

A médio prazo, vários temas impactarão o julgamento no CARF durante os próximos meses e anos. O mais visível deles, no horizonte, é a reforma tributária promovida pela Emenda Constitucional 132/2023, que afetará o universo de tributos a serem julgados no tribunal, e trará um novo desafio: a uniformização jurisprudencial entre as decisões que o CARF tomará sobre a CBS e aquelas que serão tomadas por tribunais das outras unidades da federação em relação ao tributo-gêmeo (Imposto sobre Bens e Serviços - IBS)(44)

Outro tema que terá impacto próximo, e específico em matéria aduaneira, será o trânsito em julgado do assunto apreciado pelo STJ no Tema Repetitivo 1.293 (prescrição intercorrente para temas não tributários), que, pela generalidade da decisão judicial, aliada à ausência de significativo número de precedentes, demandará amplo esforço jurisprudencial e doutrinário, não para interpretar o que é aduaneiro (tema já bastante amadurecido doutrinária e jurisprudencialmente, nacional e internacionalmente), mas o que seria “não tributário” na acepção dada pelo precedente judicial, principalmente no que se refere a obrigações acessórias (sopesando a decisão judicial e o art. 113, §2o da codificação tributária)(45)

Ainda no âmbito aduaneiro, está em trâmite o Projeto de Lei no 4.423/2024 (“Lei Geral de Comércio Exterior”), que promoverá alterações substanciais na legislação aduaneira brasileira, com impacto nas matérias que são objeto de contencioso (apesar de não tratar diretamente dos distintos ritos processuais aduaneiros).(46)

Por fim, outra alteração legislativa que deve impactar substancialmente o processo administrativo, e teve pouca preocupação técnica em discernir institutos tributários de aduaneiros, é o conjunto de Projetos de Lei unificados no PL no 2.483/2022, ainda em trâmite no Senado Federal(47)

Nesse cenário complexo, fica extremamente difícil, senão impossível, esboçar como o CARF estará a longo prazo, em outros cem ou duzentos anos, com a velocidade exponencial da evolução tecnológica e da sociedade que já passa a ser por tal evolução guiada.

De fato, mais importante que prever o futuro é construí-lo, com ações concretas e planejadas, exatamente como o tribunal administrativo brasileiro tem feito nos últimos 100 anos e 53 dias, que se completam hoje. Longa vida e prosperidade ao CARF!

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1*. O presente texto corresponde a uma adaptação, com atualizações e complementos, da trilogia publicada em: TREVISAN< Rosaldo. .Aduana e os 100 anos do Carf: passado, presente e futuro. -Revista Eletrônica Conjur– 12 de agosto, 16 de setembro e 14 de outubro de 2025. Disponível, respectivamente, em: https://www.conjur.com.br/2025-ago-12/aduana-e-os-100-anos-do-carf-passado-presente-e-futuro-parte-1/, https://www.conjur.com.br/2025-set-16/aduana-e-os-100-anos-do-carf-passado-presente-e-futuro-parte-2/ e https://www.conjur.com.br/2025-out-14/aduana-e-os-cem-anos-do-carf-passado-presente-e-futuro-parte-3/. Acesso em 05 de novembro de 2025.

2.SÁNCHEZ, Ildefonso. Costumes: passado, presente e futuro. In:Estudos AduaneirosMadrid.: Instituto de Estudios Fiscales, 1974.

3.ALLENDE, Héctor Hugo Juárez. La Organización Mundial de Aduanas, pasado, presente y futuro. .Tirant lo Blanch, 2020. Texto publicado ainda em inglês e francês.

4.OLIVEIRA, Ludmila Mara Monteiro de. Reflexões sobre um centenário: ou Carf, passado e presente – Revista Eletrônica Conjur, 3 conjuntos. 2025, disponível em: https://www.conjur.com.br/2025-set-03/reflexoes-sobre-um-centenario-o-carf-passado-e-presente/...Com o mesmo escopo, vários dos artigos de ao menos duas coletâneas comemorativas, a primeira organizado pela ACONCARF ( OLIVEIRA, Ana Cláudia Borges de; e PURETZ, Tadeu (coord.). Coletânea 100 anos do CARF.São Paulo: NSM, 2024); e a segunda por grupo de fiscais cariocas (FARIA, Aline Cardoso de; ROTHSCHILD, Bianca; PRADA, Júlia Velho; BORGES, Laura Baptista; e CASANOVA, Vivian. 100 anos de CARF: Homenagem a Elas. Rio de Janeiro. Lumen Juris, 2025).

5. Não é correto considerar que exista um Direito Aduaneiro ou Tributário verdadeiramente brasileiro antes da Proclamação da Independência, embora haja registros de Aduanas e de tributos desde o Século XVI, e não se desconheça que, em 1808, com a chegada da família real portuguesa ao Brasil, ditou-se uma “Carta Régia - de abertura dos portos às nações amigas”, com a disciplina do imposto de importação, complementada por normas sobre outros tributos, como mencionam: TREVISAN, Rosaldo. Direito Aduaneiro e Direito Tributário - Distinções básicas. In: TREVISAN, Rosaldo (org.). Temas Atuais de Direito Aduaneiro. São Paulo: Lex, 2008, p. 25-26; BALTHAZAR, Ubaldo Cesar. História do Tributo no Brasil. Florianópolis: Fundação Boiteux, 2005, p. 70-73; e COSTA, Alcides Jorge. História do Direito Tributário. In: FERRAZ, Roberto Catalano Botelho (coord.). Princípios e Limites da Tributação. São Paulo: Quartier Latin, 2005, p. 58-59. Da mesma forma, seria incorreto designar como verdadeiramente brasileiro o contencioso administrativo criado pelo Marquês de Pombal, em Lei de 22 de dezembro de 1761, que tratava de simples aplicação da legislação portuguesa no Brasil, então considerado uma colônia (na época colonial, a maior parte dos tributos não era arrecadada diretamente, mas por intermédio de “contratadores” ou “arrematantes”, e, em geral, as divergências entre esses intermediários e os contribuintes que se tornavam objeto de julgamento pelas provedorias, e, mais tarde, pelas juntas, conforme: MARTINS, Ana Luísa. Conselho Administrativo de Recursos Fiscais: 85 anos de imparcialidade na solução dos litígios fiscais. Rio de Janeiro: Capivara, 2010, p. 41).

6. Daí haver livro comemorativo de 100 anos do CARF datado de 2024, contando o centenário da data de criação (e não de efetiva instalação) do tribunal administrativo (OLIVEIRA, Ana Claudia Borges de; PURETZ, Tadeu. Coletânea 100 anos do CARF São Paulo: NSM, 2024)

7.MARTINS, Ana Luísa; OLIVEIRA, Francisco Marconi de. CARF – 95 anos: cada vez mais transparente, efetivo e conectado. São Paulo: ALM Comunicação, 2020, p. 28-34

8.MARTINS, Ana Luísa; OLIVEIRA, Francisco Marconi de. CARF – 95 anos: cada vez mais transparente, efetivo e conectado. São Paulo: ALM Comunicação, 2020, p. 34.

9.MARTINS, Ana Luisa. Conselho Administrativo de Recursos Fiscais: 85 anos de imparcialidade na resolução de litígios fiscais. Rio de Janeiro: Capivara, 2010, p. 44.

10.MARTINS, Ana Luisa. Conselho Administrativo de Recursos Fiscais: 85 anos de imparcialidade na resolução de litígios fiscais. Rio de Janeiro: Capivara, 2010, p. 44.

11. MARTINS, Ana Luísa; OLIVEIRA, Francisco Marconi de. CARF – 95 anos: ada vez mais transparente, efetivo e conectado.. São Paulo: ALM Comunicação, 2020, p. 34.

12.MARTINS, Ana Luisa. Conselho Administrativo de Recursos Fiscais: 85 anos de imparcialidade na resolução de litígios fiscais. Rio de Janeiro: Capivara, 2010, p. 44.

13.MARTINS, Ana Luisa. Conselho Administrativo de Recursos Fiscais: 85 anos de imparcialidade na resolução de litígios fiscais. Rio de Janeiro: Capivara, 2010, p. 55-56.

14. Em protesto à possibilidade de o Ministro da Fazenda nomear conselheiros, houve renúncia coletiva dos representantes dos contribuintes (MARTINS, Ana Luísa; OLIVEIRA, Francisco Marconi de.. CARF – 95 anos: cada vez mais transparente, efetivo e conectado. São Paulo: ALM Comunicação, 2020, p. 59-60).

15.MARTINS, Ana Luísa; OLIVEIRA, Francisco Marconi de. CARF – 95 anos: cada vez mais transparente, efetivo e conectado. São Paulo: ALM Comunicação, 2020, p. 60.

16.MARTINS, Ana Luísa; OLIVEIRA, Francisco Marconi de. CARF – 95 anos: cada vez mais transparente, efetivo e conectado. São Paulo: ALM Comunicação, 2020, p. 63.

17. Algumas décadas depois, em 2003, passa a existir um terceiro rito processual administrativo aduaneiro, previsto no art. 76 da Lei 10.833/2003, para aplicação de sanções administrativas a intervenientes em operações de comércio exterior.

18.MARTINS, Ana Luísa; OLIVEIRA, Francisco Marconi de. CARF – 95 anos: cada vez mais transparente, efetivo e conectado..São Paulo: ALM Comunicação, 2020, p. 62.

19. A invisibilidade dos temas aduaneiros, escondidos por detrás da palavra “tributário”, e a evolução paulatina, mas ainda titubeante, por vezes, na distinção entre institutos tributários e aduaneiros não é apanágio brasileiro, e não pode ser atrelada unicamente ao contencioso no âmbito do CARF. Trata-se de tema denso, e que mereceria, por si só, artigos específicos, como: TREVISAN, Rosaldo. Direito Aduaneiro e Direito Tributário - Distinções Básicas. In: TREVISAN, Rosaldo (org.). Temas atuais de Direito Aduaneiro. São Paulo: Lex, 2008, p. 11-55.

20.Não é à toa que no sítio web\do CARF ainda se encontra como missão "Assegurar à sociedade imparcialidade e celeridade na solução dos litígios tributários”, e como visão “Ser reconhecido pela excelência no julgamento dos litígios tributários”. Disponível em: https://www.gov.br/carf/pt-br/acesso-a-informacao/institucional/mapa-estrategico, onde ainda aparece o Mapa Estratégico 2020-2023 do CARF. Cabe destacar que em setembro de 2024, o CARF aprovou uma nova missão institucional, dentro do Plano Estratégico 2024-2027: “Solucionar litígios tributários e aduaneiros em última instância administrativa com imparcialidade, celeridade e excelência, proporcionando segurança jurídica à sociedade”.

21. O novo CARF é também fruto do possível equilíbrio entre as tensões surgidas entre 2020 e 2023, encontrado no texto final da Lei 14.689/2023. Sobre essa lei, discutimos: TREVISAN, Rosaldo. Lei nº 14.689/2023: o que queremos? (versão customizada) – Revista Eletrônica Conjur, 26 set. 2023, disponível em: https://www.conjur.com.br/2023-set-26/territorio-aduaneiro-lei-146892023-queremos-versao-aduaneira/

22. Para comparar esses três regimentos, recomendamos dois arquivos que aparecem no site. web do CARF, primeiro comparando os regimentos de 2009 e 2015 (disponível em https://www.gov.br/carf/pt-br/acesso-a-informacao/institucional/regimento-interno/tabela-de-para_ricarf-2015-x-2023_atualizada-ate-portaria-mf__2_04_2024-1.pdf), o segundo, comparando o regimento de 2015 ou do ano atual, de 2023 (https://www.gov.br/carf/pt-br/consultas/competencia-para-julgamento-arquivos/tabela-de-para_ricarf-2015-x-2023_atualizada-ate-portaria-mf__2_04_2024-1.pdf/view).

23. Como noticiado oficialmente em https: www.gov.br="" carf="" pt-br="" assuntos="" noticias="" 2024="" dezembro="" conselho-administrativo-de-recursos-fiscais-tem-novo-regimento-interno=

24. Ao contrário do STF, que julgou matérias relevantíssimas e de alto impacto e repercussão em Plenário Virtual (como a ADI 2.446, que tratou da constitucionalidade do parágrafo único art. 116 do Código Tributário Nacional), o CARF não aprecia em PV processos que tratem de exigência de crédito tributário de elevado valor e complexidade. Tais processos devem ser julgados em sessões síncronas, presenciais ou híbridas.

25. Como tratamos em: Seminário Carf e o papel das súmulas no Direito Aduaneiro – Revista Eletrônica Conjur, 01 out. 2024, disponível em: https://www.conjur.com.br/2024-out-01/seminario-carf-eo-papel-das-sumulas-no-direito-aduaneiro/

26.Conforme destacado em: PINTO, Fernando Brasil Oliveira de; CARDOSO, Jorge Cláudio Duarte. Novo Ricarf e Súmulas: novidades e expectativas – Revista Eletrônica Conjur, 07 de fevereiro de 2024, disponível em: https://www.conjur.com.br/2024-fev-07/novo-ricarf-e-sumulas-novidades-e-expectativas/

27. Discutimos as vantagens da especialização em: TREVISAN, Rosaldo, MEIRA, Liziane Angelotti; MACEDO, Leonado Correa Lima. Por um contencioso aduaneiro especializado, em Território Aduaneiro - Revista Eletrônica Conjur.9 Jul. 2024 (disponível em: https://www.conjur.com.br/2024-jul-09/por-um-contencioso-aduaneiro-especializado/Ainda sobre a importância da jurisdição especializada em matéria aduaneira: BASALDÚA, Ricardo Xavier Importancia de la Jurisdicción Especializada en Materia Aduanera: Situación en Argentina.. In: TREVISAN, Rosaldo (org.). Temas Atuais de Direito Aduaneiro II. São Paulo, Lex, 2015, pág. 66-67; e LEONARDO, Fernando Pieri. A hora e a vez da especialização aduaneira– Revista Eletrônica Conjur,, 30 de abril de 2024, disponível em: https://www.conjur.com.br/2024-abr-30/a-hora-ea-vez-da-especializacao-aduaneira/

28.Disponível em: https://acordaos.economia.gov.br/solr/acordaos2/browse/

29. O último, referente a agosto de 2025, está disponível em: https://www.gov.br/carf/pt-br/acesso-a-informacao/dados-abertos/dados-abertos-2025/dados-abertos-gerenciais202508_v2.pdf.

30.Disponível em: https://www.gov.br/carf/pt-br/assuntos/noticias/carf-e-fgv-assinam-contrato-de-encomenda-tecnologica-para-aprimoramento-de-ia-em-julgamentos-administrativos-fiscais

31.TREVISAN, Rosaldo, Seminário Carf e o papel das súmulas no Direito Aduaneiro – Revista Eletrônica Conjur, 01 out. 2024, disponível em: https://www.conjur.com.br/2024-out-01/seminario-carf-eo-papel-das-sumulas-no-direito-aduaneiro/

32. O erro anterior (2020-2023), lembre-se, foi: “Garantir a imparcialidade e a celeridade da sociedade na resolução de litígios fiscais.".

33.Nascida na Lei n^o 10.336, datado de 19/12/2001.

34. Nascido em Medida Provisória n^o 164/2004, convertida em Lei n.^o 10.865, de 30/04/2004, e em processo de extinção, conforme previsto no art. 126, II, da Emenda Constitucional nº ....^o 132, datado de 20/12/2023.

35.Nascido na Lei n^o 4.502, de 30/11/1964, como o nome de facto de “imposto sobre o consumo”, e mantido, na Emenda Constitucional nº ... de 30/11/1964, de 30/11/19^o 132/2023 apenas para produtos cuja industrialização é incentivada na Zona Franca de Manaus, sendo a taxa zero nos demais casos (art. 126, III, “a”).

36.Filhos da Emenda Constitucional n.^o 132/2023, repleto de Lei Complement n^o 214, datado de 16/01/2025.

37. Uma Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, datada de 16/07/1934; à Constituição dos Estados Unidos do Brasil, datada de 16/07/1934; à Constituição dos Estados Unidos do Brasil, datada de 18/09/1946; à Constituição da República Federativa do Brasil, datada de 24/01/1967 (totalmente alterada pela Emenda Constitucional nº 37).^o 1/1969), a Constituição da República Federativa do Brasil, de 05/10/1988 (atual, e que já possui 136 emendas).

38. A classificação dos comerciantes é padronizada internacionalmente pela Organização Mundial das Alfândegas, recentemente na Convenção Internacional sobre o Sistema Harmonizado de Designação e Codificação de Mercadorias, promulgada, no Brasil, pelo Decreto nº 38.^o 97.409/1988. A valoração aduaneira, tratada de forma vinculativa pela Organização Mundial do Comércio, não foi aprovada pelo Brasil, por Decreto nº 97.409/1988.^o 1.355/1994. A disciplina regional e nacional, esses temas, é quase residual.

39. Disponível em: https://www.gov.br/carf/pt-br/acesso-a-informacao/institucional/mapa-estrategico.

40. Em comparação com os outros seis tribunais tributários e aduaneiros administrativos dos países membros do AITFA (Associação Ibero-Americana de Tribunais de Justiça Fiscal ou Administrativa) – Argentina, Bolívia, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador, El Salvador, Espanha, Guatemala, México, Panamá, Paraguai, Peru, Portugal, República Dominicana e Uruguai – o Brasil possui a coleção mais completa de pesquisas de precedentes, baseada em mais de mil registros. A recente especialização aduaneira tem sido alvo de elogios na comunidade internacional, como demonstra a entrevista do presidente da Academia Internacional de Direito Aduaneiro, Andrés Rohde Ponce, com a Dra. Nora Elizabeth Urby Genel, Secretária Executiva do Conselho Diretor da AITFA, disponível em: https://aitfa.org/uncategorized/conversatorios/05-dr-andres-rohde-ponce/.

41.Esta não está disponível no Youtube– CARF os vídeos institucionais de todas as palestras dos dois dias 1^o e 2 de setembro, respectivamente, em: https://www.google.com/search?q=XI+Semin%C3%A1rio+CARF+de+Direito+Tribut%C3%A1rio+e+Aduaneiro&rlz=1C1GCFN_enBR1128BR1130&oq=XI+Semin%C3%A1rio+CARF+de+Direito+Tribut%C3%A1rio+e+Aduaneiro&gs_lcrp=EgZjaHJvbWUyBggAEEUYOTIGCAEQRRg80gEJMTQ4N2owajE1qAIIsAIB&sourceid=chrome&ie=UTF-8#fpstate=ive&vld=cid:e375abb3,vid:AN6UrSM3HFg,st:0> e <https://www.google.com/search?q=XI+Semin%C3%A1rio+CARF+de+Direito+Tribut%C3%A1rio+e+Aduaneiro&rlz=1C1GCFN_enBR1128BR1130&oq=XI+Semin%C3%A1rio+CARF+de+Direito+Tribut%C3%A1rio+e+Aduaneiro&gs_lcrp=EgZjaHJvbWUyBggAEEUYOTIGCAEQRRg80gEJMTQ4N2owajE1qAIIsAIB&sourceid=chrome&ie=UTF-8#fpstate=ive&vld=cid:a4534245,vid:cKdf4E6Ud8c,st:0

42. Entre as onze somas aprovadas, compete a 3ª Seção de Julgamento, destacando duas que cruzam o universo aduaneiro, ambas aprovadas por unanimidade: “Cada dois componentes do mercado descritos como “kit ou concentrado para refrigerantes” devem ser classificados em código TIPI próprio, quando o kit for concentrado constituído por diferentes matérias-primas e produtos intermediários, que, assim que a nova etapa de industrialização não for estabelecida pelo adquirente, se torna um composto para a produção de bebidas” (que receberá o número de Sumula 236); e “Uma multa correspondente acarreta uma pena de perda, prevista no §3º do art. 07/28/2010” (a ser recebida ou Sumula número 238).

43. A sessão completa da cerimônia de homenagem pode ser vista em: https://www.youtube.com/watch?v=NJGtDtHxpcM.

44.ALENCAR, Carlos Higino Ribeiro de; PINTO, Fernando Brasil de Oliveira; e CARDOSO, Jorge Cláudio Duarte. A nova RICARF é a aprovação de verbas: impactos e perspectivas na administração tributária não contenciosa. In: Estudos Tributários e Aduaneiros – X Seminário CARFBrasília/DF, 2025, p. 44.

45. Tema de várias colunas na revista Conjur, sendo a mais recente: MEIRA, Liziane Angelotti. Tópico 1.293 do STJ: bom para quem? A odisseia de Cronos continua… – Revista Eletrônica Conjur, 3 de junho de 2005, disponível em: https://www.conjur.com.br/2025-jun-03/tema-stj-1-293-bom-para-quem-a-odisseia-de-cronos-continua/; e VALLE, Maurício Timm do; TREVISAN, Rosaldo. Tópico STJ 1.293 — bom para quem? – Revista Eletrônica Conjur, 22 de abril de 2025, disponível em: https://www.conjur.com.br/2025-abr-22/tema-stj-1-293-bom-para-quem/.

46. ​​Tema de várias colunas em Conjur, mais recentemente: TREVISAN, Rosaldo. Direito do Comércio Exterior: onde você está? – Revista Eletrônica Conjur, 27 de maio de 2025, disponível em: https://www.conjur.com.br/2025-mai-27/lei-geral-de-comercio-exterior-onde-anda-voce/.

 47. Disponível em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/154738.Conforme destacado em: PINTO, Fernando Brasil Oliveira de; CARDOSO, Jorge Cláudio Duarte. Novo Ricarf e Súmulas: novidades e expectativas – Revista Eletrônica Conjur, 07 de fevereiro de 2024, disponível em: https://www.conjur.com.br/2024-fev-07/novo-ricarf-e-sumulas-novidades-e-expectativas