1. O “Samba de uma nota só”
Newton Ferreira de Mendonça foi um grande compositor, pianista, violinista e gaitista brasileiro. Nascido no Rio de Janeiro, em 1927, foi amigo de Tom Jobim desde os 15 anos de idade, não só pelas afinidades musicais, mas por compartilhar a vizinhança, em Ipanema, e a prática de esportes como a peteca na praia (muito frequente nos idos de 1940-1950). Desde a década de 1950, Newton e Tom passaram a trabalhar juntos em composições e revezaram funções profissionais, como a de pianista da boate “Posto Cinco” [1].
Merecem inquestionável destaque, entre as dezenas de canções que resultaram da parceria entre Tom e Newton, a música “Desafinado”, grande sucesso da “bossa nova” gravado por João Gilberto, em 1.959 , no pioneiro disco “Chega de Saudade” [2], e “Samba de uma nota só” [3], primeira faixa do álbum intitulado “O Amor, o Sorriso e a Flor”, gravado um ano depois por João Gilberto. Ainda em 1.960 morreu precocemente Newton Ferreira de Mendonça, aos 33 anos, em decorrência de infarto.
Nosso artigo de hoje destaca um pouco do que representou o “Samba de uma nota só” (que, ao contrário do que sugere o nome, não é composto de apenas uma nota, mas de diversas outras girando em torno de uma única nota protagonista – no caso da música, um “ré” tocado na chave de “dó”), relacionando-o com o contexto atual do Direito Aduaneiro no Brasil.
“Samba de uma nota só” remete à busca pela essência, pela concentração das ideias e das energias em torno do que realmente importa (seja no Direito, na vida, ou no amor), como se percebe já no início da genial composição[4]:
“Eis aqui este sambinha feito numa nota só
Outras notas vão entrar, mas a base é uma só...”
2. O contexto do Direito Aduaneiro no Brasil, sob a ótica de facilitação e controle
Em 2024, dedicamos um artigo às bases do desenvolvimento do Direito Aduaneiro no Brasil, destacando que, nas década de 1980 e 1990, enquanto Argentina, Paraguai e Uruguai (membros que deram origem ao Mercosul), bem como a Comunidade Europeia, consolidavam suas codificações aduaneiras, o Brasil só conseguiu estabelecer uma regulamentação do Decreto-Lei 37/1966, veiculada pelo Decreto 91.030/1985[5].
De 1,985 para cá, o processo internacional de modernização das Aduanas, com a redução do uso de papeis nos trâmites de importação e exportação, a implementação de ferramentas tecnológicas, a utilização de Single Window, a gestão de riscos, o incentivo à conformidade, a facilitação do comércio, e a celeridade na liberação de mercadorias (com estudos de tempos de liberação), combinada com as auditorias a posteriori, marcaram uma nova era procedimental, predominantemente amparada por textos normativos expressos em tratados internacionais como a Convenção sobre a Simplificação e Harmonização dos Procedimentos Aduaneiros (Convenção de Quioto Revisada – CQR), da Organização Mundial das Aduanas (OMA) e o Acordo sobre a Facilitação do Comércio (AFC), da Organização Mundial do Comércio [6].
O Brasil aderiu tanto à CQR/OMA[7] quanto ao AFC/OMC[8], e claramente está alterando sua legislação nacional no sentido da facilitação proposta por tais diplomas internacionais.
O exemplo mais explícito, em relação à CQR/OMA, foi a implementação do duplo grau de jurisdição administrativa na aplicação da pena de perdimento, com o advento da Lei 14.651/2023, originada do Projeto de Lei 2.249/2023, que claramente destacou em sua exposição de motivos a que a medida se destinava: “...há de se considerar o prazo de 5 de dezembro de 2022 para que o Brasil adaptasse sua legislação às normas da CQR/OMA”, mais especificamente a norma 10.5 de seu Anexo Geral (“Quando um recurso interposto perante as Administrações Aduaneiras seja indeferido, o requerente deverá ter um direito de recurso para uma autoridade independente da administração aduaneira”). Foi, então criado um tribunal específico para julgamento da pena de pedimento, no Brasil, contemplando a previsão de duas instâncias administrativas: o CEJUL (Centro de Julgamento de Penalidades Aduaneiras), pela Portaria do Ministro da Fazenda no 1.005/2023[9].
No que se refere ao AFC/OMC, várias medidas também estão em curso, no Brasil, no que se refere a soluções antecipadas, registro antecipado de declarações e operadores econômicos autorizados, por exemplo[10].
Uma importantíssima norma de ordem legal, que consolidará as disposições sobre facilitação constantes dos tratados intencionais citados, e trará as bases para o remodelamento da legislação aduaneira brasileira, constituindo um pilar para a codificação do Direito Aduaneiro no País, é o Projeto de Lei 4.423/2004 (conhecido como “Lei Geral de Comércio Exterior - LGCE”), que iniciou seus trâmites em 13/11/2024, e traz, em seus 170 artigos, a essência das disposições aduaneiras sobre facilitação e controle aduaneiro[11].
A LGCE incorpora o espírito da letra de Tom e Newton, focando na essência, nos fundamentos do controle aduaneiro e da facilitação do comércio, à luz das melhores práticas internacionais. Sobre aquilo que ainda não é uniforme internacionalmente, diriam Tom e Newton:
“Quanta gente existe por aí que fala tanto e não diz nada
Ou quase nada...”
3. O contexto do Direito Aduaneiro no Brasil – temas ausentes na LGCE
Como exposto, três importantes temas acabaram de fora da LGCE, cada qual por uma razão específica, que será aqui pormenorizada
No que se refere a tributos, o Brasil vive um momento de transição completa da tributação sobre o consumo (inclusive no que se refere a mercadorias importadas), que passará, basicamente, a ser efetuada por dois tributos gêmeos, de legislações idênticas, separados apenas por uma questão de competências dos entes federados: Imposto sobre Bens e Serviços – IBS, e Contribuição sobre Bens e Serviços – CBS[12].
A “Reforma Tributária sobre o Consumo” é profunda, com transição até 2033, e foi promovida pela Emenda Constitucional 132/2023, tendo sido, até o momento, regulamentada pela Lei Complementar 214/2025, com seus 544 artigos, que tratam, entre outros, de vários temas com impacto em matéria aduaneira (bens de viajante, remessas postais internacionais, regimes aduaneiros especiais, zonas de processamento de exportação, bens de capital, Zona Franca de Manaus e áreas de livre comércio). Assim, por mais que não trate diretamente do imposto de importação ou do imposto de exportação, a reforma vai afetar substancialmente a tributação no comércio exterior, no Brasil, nos próximos anos, em um cenário ainda incerto sob o ponto de vista de implementação prática e do impacto no contencioso[13].
E, por falar em contencioso, o Brasil vive também um momento de reforma geral do contencioso administrativo. A principal norma que trata do processo administrativo tributário no Brasil (Decreto 70.235/1972), aí contemplado (lamentavelmente dentro da palavra “tributário”)[14] o contencioso sobre a quase totalidade dos temas pecuniários aduaneiros, está prestes a ser substituída pelo Projeto de Lei 2.483/2022, originalmente com 75 artigos, que, na última etapa de tramitação legislativa, em dezembro de 2024, já contava com 113 artigos, mas ainda com pouco zelo na distinção entre “aduaneiro” e “tributário”[15].
A reforma do contencioso administrativo promovida pelo Projeto de Lei 2.483/2022, em trâmite, e por outros projetos de lei contemporâneos[16], em processo legislativo ainda inconcluso, não é estrutural, como a da Reforma Tributária, tendo caráter pontual, preservando a maioria das disposições (e das contradições e dificuldades terminológicas e procedimentais existentes no contencioso atual). Se não era grave tratar “aduaneiro” como “tributário” no contexto de uma norma escrita nas últimas décadas, fazer isso em uma norma escrita hoje, com o grau de amadurecimento atual do Direito Aduaneiro, seria um erro crasso. Ao contrário da reforma tributária, que tomou exemplos de diversos países e melhores práticas internacionais na tributação do valor agregado, a reforma do processo administrativo não buscou fundamento explícito em melhores práticas internacionais.
Por fim, no que se refere ao tema das penalidades aduaneiras, por mais que não exista nenhum projeto de lei em trâmite sobre isso no Brasil, é preocupante o cenário atual, com 175 infrações distintas, passíveis de penalidades aduaneiras (41 delas com perdimento, outras 41 com sanções de advertência, suspensão e cassação de registros de intervenientes, e 93 com multas)[17], algumas delas tipicamente aduaneiras, outras residentes na área de intersecção com o Direito Tributário.
O sistema infracional aduaneiro brasileiro, em visão sistêmica, mereceria aperfeiçoamentos, para expurgar do universo infracional condutas que se perderam no tempo (como a referente a embarcação sem nome visível no casco, sujeita a perdimento)[18], e balancear penalidades aparentemente desproporcionais (como a multa por descumprimento de admissão temporária, em 10% do valor do bem, e a multa por cessão de nome para ocultar o real importador, no mesmo patamar de 10% do valor da operação)[19].
É certo que o tema das infrações e penalidades é complexo de ser uniformizado internacionalmente, e não há exemplos claramente reconhecidos como melhores práticas, embora sejam identificáveis alguns pressupostos básicos nos dois tratados aqui descritos (AFC/OMC e CQR/OMA)[20].
No entanto, há iniciativas como a promovida pela Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho 432/2013, que auxiliam no agrupamento das infrações, por suas características e pelo elemento subjetivo[21]. Mais recentemente, a União Europeia vem intensificando esforços para harmonizar a legislação infracional aduaneira, ainda sem disposições normativas detalhadas e conclusivas[22].
Pelo que se percebe, esses três temas ausentes na LGCE ainda devem ser melodicamente amoldados, de forma paulatina, buscando um melhor momento para a codificação, no Brasil, o que não impede que suas disposições essenciais sejam reunidas em um corpo normativo geral, em torno da nota por nós perseguida, de Codificação da legislação aduaneira brasileira, de modo a afastar as frequentes confusões com outros ramos do Direito, principalmente o tributário.
Como diriam Tom e Newton:
“Já me utilizei de toda a escala
E no final não sobrou nada
Não deu em nada
E voltei pra minha nota...”
4. Código Aduaneiro: a base de um sistema aduaneiro
Como exposto, a forma mais sábia e lógica de organizar um sistema aduaneiro é com base normativa que estabeleça claramente seus institutos, distinguindo-os de outros segmentos jurídicos, ou identificando precisamente os pontos de intersecção e suas consequências.
O Brasil começa a mover esforços nesse sentido, iniciando pelos temas que já gozam de harmonização internacional, em um Projeto de Lei Geral de Comércio Exterior.
Diante da existência de projetos de normas em trâmite (como a referente ao contencioso administrativo) com potencial dissonante, utilizando outras notas e escalas musicais, mesclando acordes tributários e aduaneiros com efeitos cacofônicos, é preciso resgatar a base da melodia, imaginando a construção futura, inclusive com referência a experiências exitosas de outros países, de um contencioso aduaneiro específico, previsto dentro de uma codificação aduaneira, livre da utilização imprecisa e pouco criteriosa de institutos de outros ramos jurídicos.
Para a legislação aduaneira, as notas podem mudar, como na letra de Tom e Newton, mas a base é uma só: a Codificação.
Por isso mais uma vez martelamos na mesma tecla, combinando-a com outras, mantendo a base, de modo a permitir a paulatina evolução da legislação aduaneira brasileira, sem abraçar o que não é essencial (ao menos neste momento).
Identificar a essência é o lema maior da música que dá nome a nossa coluna de hoje, e termina com a mesma dica que propomos em nosso texto:
“...quem quer todas as notas
Ré, mi, fá, sol, lá, si, dó
Fica sempre sem nenhuma
Fique numa nota só”
Referências
[1] Informações disponíveis em https://enciclopedia.itaucultural.org.br/pessoas/4164-newton-mendonca. Acesso em: 19 jun. 2025.
[2] O leitor pode conferir a capa do disco e as músicas em: https://discografia.discosdobrasil.com.br/discos/chega-de-saudade. “Desafinado” é a sétima faixa, com composição creditada a Tom Jobim e Newton Mendonça. A quem deseja ver João Gilberto tocando ao vivo a música “Desafinado”, sugere-se o vídeo disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=g6w3a2v_50U Ambos os acessos em: 19 de junho de 2025.
[3] O leitor pode conferir a capa do disco e as músicas em: https://discografia.discosdobrasil.com.br/discos/o-amor-o-sorriso-e-a-flor. Acesso em: 19 jun. 2025.
[4] Para ouvir o “Samba de uma nota só”, a música de fundo desta coluna, o leitor pode optar entre a versão violão e voz de João Gilberto (disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=r0Oz6HkdVaI, a versão piano e arranjo com vocal e flauta, com Tom Jobim (https://www.youtube.com/watch?v=naeq6fFmDpI) – minha preferida, ou mesmo uma das dezenas (ou até centenas) de versões de “One Note Samba” gravadas internacionalmente, como a do premiado disco “Jazz Samba”, de Stan Getz e Chalie Bird (https://www.youtube.com/watch?v=mpu4V40KOqQ). A quem deseje acessar algumas pérolas, como partituras e manuscritos de Tom Jobim sobre a música, remete-se ao Instituto Antônio Carlos Jobim (https://www.jobim.org/jobim/handle/2010/4495). Todos os acessos em: 19 jun. 2025.
[5] TREVISAN, Rosaldo. Ou “despertar” do Direito Aduaneiro no Brasil. Notícias Aduaneiras, 19 de abril de 2024. Disponível em: https://aduananews.com/pt/el-despertar-del-derecho-aduanero-en-brasil/. Acesso em: 19 jun. 2025.
[6] Temos consciência do momento de dificuldade hoje vivido pela OMC, em função de ausência de jurisdição por parte do Órgão de Apelação, e de condutas unilaterais violadoras dos princípios basilares de comércio exterior estabelecidos no pós-guerra e calcificados na Rodada Uruguai de Negociações Comerciais Multilaterais. No entanto, apesar da fulcral importância de tais temas no cenário geopolítico e econômico-comercial internacional, o presente estudo não tem por escopo (até pelas suas dimensões) tratar desse problema. Sobre as tarifas e o novo cenário geopolítico, ver: BASALDÚA, Ricardo Xavier. Derecho del comercio internacional: bilateralismo, multilateralismo y regionalismo. Revista Jurídica da Presidência da República, Brasília, v. 26, n. 140, set/dez. 2024, p. 546-566; MACEDO. Leonardo Correia Lima. Ad valorem Tariffs and Customs valuation: implications for the stability and predictability of national revenue from tariffs. Maastricht University, 2020; TREVISAN, Rosaldo. As Tarifas estão de volta; Revista Eletrônica Conjur, 4 fev. 2025, disponível em: https://www.conjur.com.br/2025-fev-04/as-tarifas-estao-de-volta/; e TREVISAN, Rosaldo. Pacta sunt servanda: a solução. Revista Eletrônica Conjur, 18 mar. 2025, disponível em: https://www.conjur.com.br/2025-fev-04/as-tarifas-estao-de-volta/, ambos os acessos em 19 jun. 2025.
[7] Promulgado no Brasil pelo Decreto 10.276/2020 (disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/decreto/d10276.htm), tendo o Brasil aderido ao Anexo Geral e aos Seguintes Anexos Específicos/Capítulos Específicos: A-1; B-1; C-1; D-1 e J-1. Acesso em: 19 jun. 2025.
[8] Promulgado no Brasil pelo Decreto 9.326/2018 (disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/decreto/d10276.htm). Acesso em: 19 de jun 2025.
[9] O CEJUL tem ainda competência para julgar uma multa, prevista no art. 75 da Lei no 10,833/2,003, aplicável ao transportador, de passageiros ou de carga, em viagem doméstica ou internacional, que transportar mercadoria sujeita a pena de perdimento sem identificação do proprietário ou possuidor, ou, ainda que identificado o proprietário ou possuidor, as características ou a quantidade dos volumes transportados evidenciarem tratar-se de mercadoria sujeita à referida pena.
[10] Tratamos recentemente da implementação das medidas de facilitação previstas no AFC/OMC pelo Brasil em: TREVISAN, Rosaldo. El Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC/OMC) y su Implementación en Brasil. Revista Debates de Derecho Financiero y Tributario, Universidad de Buenos Aires, año V, n. 14, mar. 2025.
[11] Comentamos recentemente sobre o trâmite desse Projeto de Lei, em: TREVISAN, Rosaldo. Pacta sunt servanda: a solução. Revista Eletrônica Conjur, 27 mai. 2025, disponível em: https://www.conjur.com.br/2025-mai-27/lei-geral-de-comercio-exterior-onde-anda-voce/ Acesso em 19 jun. 2025. Em tal artigo, há menção a diversos outros, que tratam de tópicos específicos do Projeto.
[12] Além de IBS e CBS, haverá ainda um Imposto Seletivo, inclusive sobre importações, para determinados veículos, aeronaves e embarcações, produtos fumígenos, bebidas alcoólicas, bebidas açucaradas, bens minerais, concursos de prognóstico e fantasy sport.
[13] O Superior Tribunal de Justiça, em grupo de trabalho destinado a estudar os impactos da Reforma Tributária sobre o Consumo, estimou que a instituição da CBS e do IBS venham a triplicar o contencioso judicial (disponível em: https://www.jota.info/tributos/reforma-tributaria-stj-diz-que-processos-vao-triplicar-e-critica-proposta-da-agu, acesso em 19 jun. 2025).
[14] O primeiro artigo do Projeto original já deixa patente, lamentavelmente, que a palavra tributário às vezes abrange o “aduaneiro” e outras vezes não: “Art. 1º Esta Lei rege o processo administrativo tributário, que tem por objeto a revisão administrativa referente a tributos administrados pela Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, no curso dos seguintes processos: (...) IV – de determinação e exigência de créditos relativos à imposição de penalidades pecuniárias previstas na legislação tributária e aduaneira, exceto os submetidos a legislação processual específica; e...”.
[15] O projeto continua indicando como sinônimas (art. 2º) as expressões “processo administrativo de determinação e exigência de créditos tributários” e “processo administrativo fiscal”. As penalidades pecuniárias, sejam elas tributárias ou aduaneiras, em tal art. 2º, estão em inciso distinto (V) do referente a crédito tributário (II), lançando desnecessária confusão entre os termos. Lendo o projeto, não é possível ter entendimento conclusivo sobre o que seria um “crédito tributário”, e sobre quando a palavra “tributário” estaria eventualmente abrangendo o “aduaneiro”. O art. 70, por exemplo, que trata do CARF (Conselho Administrativo de Recursos Fiscais), instância máxima administrativa, atualmente, trata apenas de recurso especial para decisão que “der à legislação tributária interpretação divergente da que lhe tenha dado outra câmara”, parecendo sugerir que não haveria recuso especial em matéria não tributária, se levada à risca a distinção terminológica ao longo do projeto.
[16] Como o PL 2.486/2022, sobre arbitragem em matéria tributária e aduaneira, já aprovado no Senado Federal, com 34 artigos.
[17] Para uma visão integral do universo de 175 infrações e penalidades aduaneiras, no Brasil, remete-se a: TREVISAN, Rosaldo. Uma contribuição à visão integral do universo de infrações e penalidades aduaneiras no Brasil, na busca pela sistematização, in: TREVISAN, Rosaldo (org.). Temas Atuais de Direito Aduaneiro III. São Paulo: Aduaneiras, 2022, p. 571-630. Sobre a pena de perdimento, remete-se ainda a: BRUYN JÚNIOR, Herbert Cornélio Pieter de. Direito Aduaneiro: pena de perdimento. v. 2. Curitiba: Juruá, 2019; a FAZOLO. Diogo Bianchi. Infrações Aduaneiras à luz do Direito Aduaneiro Internacional. São Paulo: Caput Libris, 2024; e a SEHN. Solon. Curso de Direito Aduaneiro. 3. Ed. .Rio de Janeiro: Forense, 2025, p. 583-627.
[18] Decreto-Lei 37/1966, art. 104, V: “Aplica-se a pena de perda do veículo nos seguintes casos: (...) IV - quando a embarcação navegar dentro do porto, sem trazer escrito, em tipo destacado e em local visível do casco, seu nome de registro”.
[19] Lei 10.833/2003, art. 72, I: “Aplica-se a multa de: I – 10% (dez por cento) do valor aduaneiro da mercadoria submetida ao regime aduaneiro especial de admissão temporária, ou de admissão temporária para aperfeiçoamento ativo, pelo descumprimento de condições, requisitos ou prazos estabelecidos para aplicação do regime; (...)”; e Lei 11.488/2007, art. 33: “A pessoa jurídica que ceder seu nome, inclusive mediante a disponibilização de documentos próprios, para a realização de operações de comércio exterior de terceiros com vistas no acobertamento de seus reais intervenientes ou beneficiários fica sujeita a multa de 10% (dez por cento) do valor da operação acobertada...”. Estão sendo apendas em um mesmo patamar condutas com potencial de gravidade e elemento volitivo absolutamente distintos.
[20] Sobre a influência de tratados internacionais em matéria infracional aduaneira, ver, além da excelente coletânea dirigida por Germán Pardo Carrero (Ilícitos Aduaneros y Sanciones. Bogotá: Tirant Lo Blanch, 2022); ROHDE PONCE, Andrés.Derecho Aduanero Mexicano. Tomo II. México: Tirant Lo Blanch, 2022, p. 1038-1043; VIDAL ALBARRACÍN, Hector G. Derecho Penal Aduanero. Buenos Aires, Didot, 2018, p. 649-672; COTTER, Juan Patricio. La influencia de los Tratados Internacionales en las Infracciones Aduaneras, in: TREVISAN, Rosaldo (org.). Temas Atuais de Direito Aduaneiro III. São Paulo: Aduaneiras, 2022, p. 163-201; e CARABAJO, Fernanda Inga. Armonización de las infracciones y sanciones aduaneras: estándares jurídicos mínimos y criterios comunes, in: PARDO CARRERO, Germán (dir.). Influjo del Derecho Internacional en los ámbitos tributario y aduanero. Bogotá: ICDT, 2024, p. 831-860.
[21] Disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX:52013PC0884R(03). Acesso em 19 jun. 2025. A referida diretiva detalha, em três artigos, 35 infrações, categorizando-as em “infrações aduaneiras com responsabilidade objetiva” (artigo 3º – 17 infrações), “infrações aduaneiras cometidas por negligência” (artigo 4º – 11 infrações), e “infrações aduaneiras cometidas dolosamente” (artigo 5º – 7 infrações).
[22] Merece destaque, para identificar as dificuldades e pontos de aproximação, estudo recente em que diversos juristas europeus analisam de forma comparativa as legislações de seus países, inclusive no que se refere a sanções aduaneiras (D’ANGELO. Giangiacomo. Aspects of Customs Control in Selected EU Member States. Bologna University Press, 2022), fruto de Seminário jurídico da Universidade de Bologna, tendo como corpo científico os professores Giangiacomo D’Angelo (Università di Bologna); Walter de Wit (Erasmus University Rotterdam); Santiago Ibáñez Marsilla (Universidad de Valencia); e Hans-Michael Wolffgang (Universität Münster).
Doutor em Direito (UFPR), Professor de Direito Aduaneiro, Tributário e Internacional em diversas instituições de ensino, no Brasil e no exterior. Professor do corpo permanente stricto sensu da Universidade Católica de Brasília (UCB). Autor/coordenador de vários livros e artigos científicos sobre Direito Aduaneiro, Tributário e Internacional. Instrutor do BID, consultor do FMI e especialista acreditado pela OMA em matérias aduaneiras. Membro das equipes redatoras dos Regulamentos Aduaneiros brasileiros de XNUMX e XNUMX, e do grupo responsável pela redação do Código Aduaneiro do MERCOSUL. Membro da Academia Internacional de Direito Aduaneiro (ICLA) e Diretor de Relações Internacionais da Academia Brasileira de Estudos Aduaneiros (ABEAD). Conselheiro do CARF, presidente da XNUMXª Câmara da XNUMXª Seção de Julgamento, especializada em matéria aduaneira, e membro da Câmara Superior de Recursos Fiscais.
Disclaimer: é importante esclarecer que este texto técnico-científico, com fins acadêmicos, não reflete, necessariamente, a posição oficial dos órgãos e instituições em que atua o autor.
