O dilema aduaneiro entre intervenção e facilitação

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Introdução

O papel das administrações aduaneiras na economia contemporânea vai além das funções tradicionais de arrecadação de receitas e controle de fronteiras. Num ambiente marcado pela intensificação do comércio internacional, pela crescente complexidade das cadeias globais de valor e pelo avanço das tecnologias digitais, urge uma atuação aduaneira equilibrada que concilie os objetivos de proteção da sociedade e da economia com os imperativos de intervenção e facilitação do comércio.

A presente reflexão direciona-se a analisar um possível fortalecimento das capacidades institucionais das administrações aduaneiras em razão da crescente sofisticação das organizações criminosas transacionais que, em diversas oportunidades, se utilizam de práticas ilícitas associadas ao comércio exterior – como o contrabando, a lavagem de dinheiro, o tráfico internacional de entorpecentes e a evasão fiscal qualificada – que extrapolam os limites do procedimento de controle aduaneiro ordinário.

Dentro desse contexto, impõe-se pensar efetivamente se há ou não a necessidade de promover a ampliação das competências legais das autoridades aduaneiras, de modo a viabilizar a realização de operações especiais e investigações sigilosas, com o objetivo de desmantelar estruturas criminosas complexas e aplicar, com efetividade, a sanção de perdimento do capital ilícito vinculado às práticas do crime organizado.

Isto porque tais ações envolvem alto grau de complexidade técnica, jurídica e operacional, demandando não apenas a atuação de profissionais altamente capacitados, mas também o aporte contínuo de investimentos em recursos humanos e tecnológicos.

Combater eficazmente essas ameaças, portanto, exige uma abordagem que combine o rigor da repressão qualificada com a legalidade e a legitimidade da intervenção estatal no comércio internacional.

Essa é a proposta de reflexão para os leitores da prestigiada coluna Notícias Aduaneiras, da qual tive o privilégio e a alegria de ser convidado a fazer parte como colunista em 2025.

Boa leitura!

Funções aduaneiras modernas

Desde a Antiguidade, as administrações aduaneiras têm desempenhado relevantes funções que são fundamentais à organização, ao controle e ao estímulo do desenvolvimento das economias nacionais e, por consequência, da economia global. Com a acelerada transformação das estruturas sociais, novos fenômenos têm surgido e impactado diretamente a conformação dos sistemas jurídicos vigentes, em especial ao ordenamento legal aduaneiro, que se vê forçado a adaptar-se a essa nova realidade.

Entre as principais mudanças, destacam-se a digitalização dos processos comerciais e aduaneiros, a incorporação de novas tecnologias e modelos de negócios, e o incremento de preocupações relacionadas à segurança nacional, à proteção da sociedade e ao neoprotecionismo. Essas realidades não podem passar despercebidas, pelo contrário; devem ser vistas como elementos reflexos do avanço social, econômico, político, comercial e tecnológico da vida em sociedade organizada.

Em reação aos novos tempos, impõe-se às administrações aduaneiras, a um só tempo, levar a cabo a vigilância da entrada e saída de mercadorias dos territórios aduaneiros e atender às crescentes e sucessivas exigências do corpo social por maior facilitação do comércio internacional, por meio da simplificação, transparência e previsibilidade dos procedimentos, em consonância com os princípios da eficiência administrativa e da competitividade econômica.

Esses anseios, de nossa parte, parecem estar intrinsecamente associados e serem complementares à própria evolução e ao dinamismo do direito aduaneiro, uma vez que, no processo de desenvolvimento histórico dessas instituições, identifica-se, em um primeiro momento, a incidência das tarifas aduaneiras como instrumento fiscal rudimentar; em seguida, a constituição das alfândegas enquanto órgãos especializados de controle e fiscalização das trocas internacionais; e, por fim, a consolidação do direito aduaneiro como um ramo autônomo, técnico e sistematizado do ordenamento jurídico, voltado à regulação das atividades de comércio exterior e à proteção dos interesses econômicos e soberanos do Estado.

Daí a importância de compreender o direito aduaneiro, que, como definido por Andrés Rohde Ponce (1), é o "conjunto de instituições e princípios que se expressam em normas jurídicas que regulam a atividade aduaneira do Estado, as relações entre o Estado e os particulares envolvidos nessa atividade, as violações dessas normas, as sanções correspondentes e os meios de defesa dos particulares perante as autoridades aduaneiras do Estado. (2), com o objetivo de estabelecer, operar e garantir o controle aduaneiro sobre seu território (3)".

Essas atividades, segundo Ponce, podem ser consideradas como aquelas realizadas ou executadas pelo Estado, estabelecendo locais para permitir a entrada e saída de mercadorias ou coisas, meios de transporte e pessoas no território nacional; executar e verificar os atos e formalidades que devem ser realizados perante a alfândega; Estabelecer e executar atos de fiscalização sobre bens ou coisas e meios de transporte durante a sua permanência no território nacional ou no estrangeiro (4).

Assim, fica evidente que a alfândega pode ser caracterizada como uma instituição ou autoridade de natureza pública estatal, constituindo-se como um serviço administrativo. (5) e uma localização geográfica vinculada ao ponto de entrada e saída de mercadorias.

Ela se estrutura para servir de apoio às operações de comercio exterior, promovendo o controle do tráfego internacional de mercadorias por meio da administração, controle, fiscalização e a cobrança de tributos, além de prevenir os ilícitos aduaneiros.

Intervenção e facilitação: a necessária revisão das competências aduaneiras para o alcance do esperado equilíbrio

Nos últimos tempos, o aumento do crime organizado aumentou o papel das alfândegas no combate a práticas ilícitas, como contrabando, tráfico de drogas, evasão de divisas e lavagem de dinheiro proveniente do tráfico de drogas. De acordo com o Grupo de Ação Financeira (GAFI) (6), existem várias maneiras de lavar ativos financeiros ilícitos (7), incluindo a transferência de valores monetários por meio do comércio internacional na compra e venda de mercadorias.

Essa modalidade de lavagem de dinheiro é conhecida mundialmente pela sigla TBML (Trade Based Money Laundering) que é o processo de ocultar atividades criminosas por meio do uso de transações de comércio internacional para legalizar sua origem ilícita.

Joe Henry Thompson Argüello considera esse mecanismo um abuso do sistema de comércio internacional, pois visa a transferência de valores e a ocultação da origem ilícita do dinheiro. (8).

Argüello ressalta que o processo de ocultação de atividades criminosas por meio de transações comerciais internacionais ocorre em diferentes etapas do crime. A primeira delas é a colocação, que consiste em introduzir recursos provenientes de atividades ilícitas em uma empresa formalmente legítima, com o objetivo de converter esse capital em ativos aparentemente legítimos e transferíveis. A segunda etapa é chamada de estratificação, caracterizada pela dispersão de valores por meio de múltiplas transações — muitas vezes envolvendo diferentes jurisdições — de modo a dificultar o rastreamento da origem ilícita dos recursos. Por fim, a terceira etapa é a da integração, que se manifesta na reintrodução de valores na economia formal, por meio da simulação de operações comerciais regulares, como a venda de produtos ou a prestação de serviços, com o objetivo de dar uma aparência de legalidade ao capital anteriormente contaminado. (9).

Além disso, a mobilização de recursos sob a aparência de legalidade também pode ocorrer por meio da prática conhecida como Faturamento Comercial Incorreto, técnica definida por Diogo Bianchi Fazolo como uma forma de adulteração na faturação comercial (10). Essa prática, segundo o autor, consiste na manipulação deliberada de valores declarados em operações de importação ou exportação, com o objetivo de transferir ilicitamente recursos financeiros entre países, ocultando sua verdadeira origem ou destino. Na prática, as empresas falsificam os preços de mercadorias em faturas comerciais e declarações alfandegárias, seja inflacionando ou subfaturando valores, para ocultar fluxos financeiros ilícitos sob o pretexto de transações comerciais legítimas.

Nesse contexto, o combate aos ilícitos acima citados não deve se limitar ao fortalecimento das tradicionais capacidades de inteligência e de controle aduaneiro. Em diversas situações, torna-se necessário, portanto, a promoção da ampliação das competências legais das autoridades aduaneiras, de forma a viabilizar a realização de operações especiais e investigações sigilosas, com o objetivo de desmantelar organizações criminosas complexas e aplicar, de forma eficaz, a pena de perdimento do capital oriundo do crime organizado. Ressalte-se, ainda, que tais investigações e operações especiais envolvem elevado grau de complexidade e sigilo, exigindo, em definitiva, a atuação de profissionais altamente qualificados e investimentos próprios em recursos humanos e materiais.

Gilles Montagnat-Rentier e Christian Bremeersch descrevem, como uma inovação recente na luta contra esse setor criminoso, a concessão de autoridade legal a certas autoridades aduaneiras para monitorar as mídias sociais a fim de detectar ordens de compra e entrega endereçadas a indivíduos. Esta medida tem se mostrado eficaz no combate à lavagem de dinheiro vinculada ao tráfico de drogas, ampliando os instrumentos de fiscalização e resposta rápida e eficaz no âmbito do comércio ilícito. (11).

János Nagy e Willian Ledrew também afirmam que os princípios subjacentes às estratégias eficazes de controle aduaneiro e conformidade foram construídos com base nas experiências concretas de administrações que passaram por processos de modernização e reforma em seus programas de controle aduaneiro. Tais princípios devem, obviamente, estar alinhados e ser compatíveis com os objetivos, prioridades e diretrizes institucionais das administrações aduaneiras, bem como, num sentido mais amplo, com as políticas estratégicas dos próprios governos nacionais. (12)

Referidos princípios podem ser assim elencados:

a) o reconhecimento de que cumprimento voluntário e um controle aduaneiro eficaz são elementos complementares e interdependentes;
b) a consolidação de uma cultura institucional voltada à gestão de riscos;
c) a existência de uma legislação aduaneira que confira autoridade e potestade adequadas às funções de controle;
d) a efetiva cooperação e coordenação institucional entre diversos órgãos e entidades intervenientes na operação aduaneira;
e) a integração e articulação com as administrações tributárias;
f) a adoção de um sistema sancionatório proporcional, coerente e eficaz;
g) a disponibilização de mecanismos de recursos administrativos transparentes, rápidos e objetivos;
h) a valorização de servidores aduaneiros qualificados, profissionalizados e motivados;
i) uso estratégico e eficiente de tecnologias modernas de informação e da comunicação, inclusive para fins de detectação de atividades ilícitos e combate ao contrabando;
j) o reconhecimento de que o controle aduaneiro constitui responsabilidade coletiva, com impacto direto sobre o interesse público; e
k) adesão às normas internacionais e às melhores práticas estabelecidas no domínio do controle aduaneiro (13).

Como se vê, tais ações estatais podem — e devem — ser exercidas de forma precisa e coordenada, para que a troca de mercadorias seja realizada sob uma regulamentação aduaneira reforçada e avançada, suficiente para o desenvolvimento do controle aduaneiro e, em última instância, para que essas mesmas mercadorias tenham acesso regular ao território aduaneiro. Trata-se, portanto, de uma ação que visa salvaguardar os interesses do comércio legítimo e da economia global, evitando a contaminação das cadeias comerciais por fraudes aduaneiras oriundas do modelo econômico sustentado pelo crime organizado. (14).

Em consonância com os novos tempos, Raquel Segalla Reis sustenta que a concepção tradicional do controle aduaneiro como manifestação do poder de polícia clássico se revela incompatível com os princípios do Estado Democrático de Direito. (15). Alternativamente, a partir de uma perspectiva mais contemporânea, a autora defende a necessidade de redirecionar o controle aduaneiro para um conceito de atividade orientado à ordem social e econômica. Nesse contexto, o controle aduaneiro não deve apenas impor restrições, mas também estabelecer direitos individuais, observados os limites e possibilidades estabelecidos pela Constituição. (16).

Logo, o controle aduaneiro não deve ser compreendido apenas como uma manifestação do poder de polícia restritivo, mas sim como uma atividade voltada à ordenação social e econômica. Assim, além de impor limites e regulamentar o fluxo de mercadorias no território aduaneiro, o controle aduaneiro e seus procedimentos devem também conformar direitos individuais, assegurando a compatibilidade entre a atuação estatal e os princípios constitucionais que garantem os direitos individuas e coletivos, a livre iniciativa, a segurança jurídica e o devido processo legal.

Conclusão

A modernização das administrações aduaneiras representa um imperativo jurídico, técnico e político diante das exigências impostas pela globalização econômica, pela transformação digital e pelos compromissos internacionais assumidos pelos Estados.

Como demonstrado, a construção de um sistema aduaneiro eficaz requer a conjugação de múltiplos fatores: a adaptação de legislação coerente com as funções de controle e facilitação; a valorização de servidores públicos qualificados e éticos; o desenvolvimento de sistemas tecnológicos interoperáveis; e a adesão a princípios internacionais de transparência, proporcionalidade e cooperação.

Nesse cenário, a dualidade entre as funções de intervenção e de facilitação constitui, sobretudo, um dos maiores desafios enfrentados pelas administrações aduaneiras no exercício de suas atribuições institucionais. A exigência de um controle rigoroso, voltado à proteção da economia nacional, à segurança da sociedade e à repressão a ilícitos, notadamente aqueles praticados pelo crime organizado, coexiste com a necessidade de promover um ambiente favorável ao comércio legítimo

Essa tensão funcional impõe uma redefinição do papel da aduana, exigindo a ampliação das competências legais das administrações aduaneiras, especialmente no que se refere à possibilidade de conduzir operações especiais e investigações confidenciais. Em última análise, esta medida se torna indispensável para a repressão efetiva de delitos aduaneiros cometidos pelo crime organização.

Mais do que uma escolha de política pública, o reforço das atribuições legais da aduana deve ser compreendido como expressão do compromisso do Estado com a proteção da ordem jurídica e com a promoção de um ambiente comercial seguro, ético e livre da influência de práticas ilícitas sistêmicas.

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1 PONCE, Andrés Rohde. Derecho aduanero mexicano: fundamentos y regulaciones de la actividad aduanera. Ciudad de México: Tirant lo Blanch, ISEF, 2021 p 67-68

2. PONCE, Andrés Rohde. Derecho aduanero mexicano: fundamentos y regulaciones de la actividad aduanera. México D.F.: Editorial Tirant lo Blanch ISEF, 2013 , p 55

3 PONCE, Andrés Rohde. Derecho aduanero mexicano: fundamentos y regulaciones de la actividad aduanera. Ciudad de México: Tirant lo Blanch, 2021, p. 67-68.

4.PONCE, Andrés Rohde. Derecho aduanero mexicano: fundamentos y regulaciones de la actividad aduanera. México D.F.: Editorial ISEF, 2013, p. 56.

5. Expressão utilizada pelo professor Germán Pardo Carrero.

6. O Grupo de Ação Financeira (GAFI) é um órgão intergovernamental criado em 1989, durante a reunião do G7, em Paris. São objetivos do GAFI a proteção do sistema financeiro e da economia em geral contra ameaças de lavagem de dinheiro e financiamento do terrorismo e da proliferação das armas de destruição em massa, através do desenvolvimento e da promoção de padrões internacionais de prevenção à lavagem de dinheiro e de combate ao financiamento do terrorismo (PLD/FT)

7. THOMPSON ARGÜELLO, Joe Henry. Defraudación tributaria y aduanera como delitos precedentes del lavado de activos: tipología de lavado de activos. Managua: Nicaragua, 2024 , p. 01

8 .THOMPSON ARGÜELLO, Joe Henry. Defraudación tributaria y aduanera como delitos precedentes del lavado de activos: tipología de lavado de activos. Managua: Nicaragua, 2024, p. 1.

9. THOMPSON ARGÜELLO, Joe Henry. Defraudación tributaria y aduanera como delitos precedentes del lavado de activos: tipología de lavado de activos. Managua: Nicaragua, 2024, p. 01.

10 .FAZOLO, Diogo Bianchi. Infrações aduaneiras à luz do direito aduaneiro internacional. São Paulo: Caput Libris Editora/NSM Editora, 2023, p. 139.

11 .MONTAGNAT-RENTIER, Gilles; BREMEERSCH, Christian. Las múltiples funciones de las aduanas y su importancia para la economía y la sociedad. In: Fondo Monetario Internacional. 2022. Pérez Azcárraga, Agusto Azael, Tadatsugu Matsudaira, Gilles Montagnat-Rentier, János Nagy y R. James Clark. La aduana, una institución clave: Fortaleciendo la administración aduanera en un mundo de cambios. Washington D.C.: Fondo Monetario Internacional, p. 18.

12 .NAGY, János; LEDREW, William. Control aduanero y cooperación con otras administraciones. In: Fondo Monetario Internacional. 2022. Pérez Azcárraga, Agusto Azael, Tadatsugu Matsudaira, Gilles Montagnat-Rentier, János Nagy y R. James Clark. La aduana, una institución clave: Fortaleciendo la administración aduanera en un mundo de cambios. Washington D.C.: Fondo Monetario Internacional, p. 200.

13 .NAGY, János; LEDREW, William. Control aduanero y cooperación con otras administraciones. In: Fondo Monetario Internacional. 2022. Pérez Azcárraga, Agusto Azael, Tadatsugu Matsudaira, Gilles Montagnat-Rentier, János Nagy y R. James Clark. La aduana, una institución clave: Fortaleciendo la administración aduanera en un mundo de cambios. Washington D.C.: Fondo Monetario Internacional, p. 200.

14.Sobre o tema: FAZOLO, Diogo Bianchi. Infrações aduaneiras à luz do direito aduaneiro internacional. São Paulo: Caput Libris Editora/NSM Editora, 2024, p. 139 e seguintes.

15.REIS, Raquel Segalla. Gestão de riscos no despacho aduaneiro de importação: inteligência artificial como instrumento e agente de controle. São Paulo: Caput Libris Editora, 2024, p. 214

16.REIS, Raquel Segalla. Gestão de riscos no despacho aduaneiro de importação: inteligência artificial como instrumento e agente de controle. São Paulo: Caput Libris Editora, 2024, p. 214.