O dever de apurar a verdade na legislação de sanções aduaneiras.

1.A título de justificativa para meu retorno

Admito que estou sendo repetitivo com o tema que abordarei aqui. Já tratei deste assunto sob diversas perspectivas em duas colunas anteriores (“Um convite para repensar a legislação sobre sanções aduaneiras a partir da perspectiva da verdade”e Podemos falar em um "ônus da prova" em matéria de Direito Aduaneiro?); e isto, apesar de se assumir que não é um tema “popular”. 

Contudo, a “verdade” é central no Direito Aduaneiro e nas suas sanções — como em vários aspetos da vida — tanto pelo seu impacto no potencial de violação dos direitos de pessoas singulares ou coletivas que possam ser sujeitas a uma sanção indevida, como pela sua importância fundamental na aplicação da norma sancionatória — dada a sua finalidade — quando uma sanção não é aplicada quando o deveria ser. De facto, a eficácia da lei e da justiça depende disso.

Apesar disso, os esforços para apurar a verdade no processo judicial ou no procedimento administrativo têm recebido pouca atenção, sendo até mesmo relativizados (sob o conceito de "verdade processual").

Embora os atributos de verdade de um postulado ou hipótese sobre a existência de um fato ou ato jurídico, e a forma de verificá-lo ou comprová-lo em um processo ou procedimento, sejam matéria substancial de direito processual, a influência que exerce sobre questões sancionatórias é absolutamente significativa.

Ainda assim, o tratamento jurisprudencial relativo à veracidade dos fatos e à sua corroboração no processo é subdesenvolvido, ou limita-se à repetição de formulações que não estão em consonância com a relevância da questão em matéria de Direito Sancionatório, mantendo uma postura civilista de oposição de interesses, como a que atribui o ônus da prova no processo, utilizando-o mais como um "critério de desempate", como afirmou De Paula Ramos.(1)

Além disso, está surgindo uma corrente de pensamento que, devido às dificuldades encontradas na obtenção de corroboração suficiente de evidências sobre um fato, busca promover a imposição de sanções encontrando argumentos justificativos para aceitar como verdadeiros fatos para os quais não há provas, por meio do uso de presunções. hominis.

No entanto, uma recente decisão judicial no Uruguai demonstrou que, como temos argumentado em nossas colunas anteriores, em matéria de infrações aduaneiras (o que se estende a toda a legislação de sanções aduaneiras), existe o dever do Estado de apurar a verdade, pondo em causa a concepção tradicional de que existe um "ônus" processual da prova. 

2.Uma mudança paradigmática nas provas: do ônus da prova para o dever de provar.

Assim, uma decisão recente (2) O Tribunal de Apelações em Matéria Cível do 4º Turno (Uruguai) enfatizou o dever do Estado em relação à condução de sua ação administrativa e processual na busca da verdade material e, de acordo com isso, determinou que a comprovação da existência de uma infração aduaneira constitui um dever do Estado.

Certamente, não existem precedentes jurisprudenciais no Uruguai que tenham abordado a questão da mesma forma, limitando-se normalmente a apontar a situação jurídica processual do Estado, concebendo-a como um ônus processual da prova. 

Assim, o Tribunal declarou: 

“No âmbito do processo aduaneiro, pode-se argumentar, como já foi feito em outra ocasião, que o ônus da prova da prática de uma infração aduaneira recai sobre o Ministério Público (cf. Acórdão TAC 2 92/2013 no RUDP 22/2014, página 482). Não obstante o exposto, é também necessário salientar que, no âmbito de um processo de infração aduaneira, o Estado (Tesouro/Direção Nacional de Alfândegas) deve procurar a verdade material para determinar a existência da infração. (ou não) de uma infração que justifique a aplicação da sanção estabelecida por lei. Tal dever estende-se à fase administrativa anterior e, obviamente (se existir), à fase judicial. A comprovação da existência de uma infração estabelece um dever do Estado. E, caso isso não seja alcançado, não seria legal buscar a aplicação de uma sanção, sanção essa que não poderia ser aplicada em caso de incerteza ou dúvida razoável sobre a existência da infração aduaneira (como corolário da presunção de inocência que também se aplica à pessoa submetida a este processo de infração).

Em conclusão, finalmente: 

“Em suma, na opinião do Tribunal, o ônus da prova não foi cumprido (na verdade deveria) para provar a fraude, nem a intenção ou negligência necessárias, e isso não gera a convicção necessária para confirmar a sentença recorrida.”

Como se pode observar no desenvolvimento do raciocínio do Tribunal, este parte do reconhecimento da concepção tradicional que indica que quem se encontra em posição ativa para produzir provas é o Estado, na ação processual do seu representante (Procuradoria com jurisdição aduaneira no Uruguai).(3)

No entanto, ele vai além e, mesmo reconhecendo isso, estabelece uma exigência explícita em relação à atividade do Estado, afirmando que o Estado “deve ser obrigatório a busca pela verdade material".

Esta atividade – e, consequentemente, a proatividade – é funcional ao objetivo central de qualquer processo judicial ou procedimento administrativo em matéria de sanções e, em particular, em matéria de infrações aduaneiras, uma vez que estas têm por objetivo, como afirma o Tribunal: “para determinar a existência (ou não) de uma infração que justifique a aplicação da sanção estabelecida por lei”.

Isso está em consonância com o nosso entendimento do propósito do processo judicial para infrações aduaneiras (ou, quando aplicável, do procedimento administrativo), que deve visar a estabelecer, por meio de verificação judicial (ou administrativa), a ocorrência e a veracidade dos fatos relatados (ou registrados) e sua atribuição a uma ou mais pessoas. Em segundo lugar, deve-se concentrar em determinar se os fatos se enquadram na infração aplicável; e somente se isso for verificado, a conduta do(s) infrator(es) deve ser julgada pela avaliação de sua culpabilidade (a menos que a responsabilidade lhes seja atribuída com base na responsabilidade objetiva). Finalmente, em terceiro lugar, a menos que exista uma justificativa. (4)As consequências previstas na norma legal devem ser impostas ao seu autor ou autores e/ou às demais partes responsáveis, sempre dentro dos seus limites, com o grau de proporcionalidade à conduta desenvolvida pelo autor ou autores, garantindo ao infrator, em todos os casos, o pleno exercício dos seus direitos de defesa.(5)  

Assim, o objetivo do Processo Aduaneiro (retioO objetivo do "Procedimento para Conhecimento de Infrações Aduaneiras" no Uruguai é determinar se os fatos relatados constituem infrações. Isso está em consonância com o nosso entendimento do propósito do processo judicial para conhecimento de infrações aduaneiras (ou, quando aplicável, do procedimento administrativo), que deve visar à verificação judicial (ou administrativa) da ocorrência e veracidade dos fatos relatados (ou registrados), e sua atribuição a uma ou mais pessoas. Em segundo lugar, deve-se orientar para verificar se os fatos se enquadram (ou não) na infração; e somente se isso for verificado, a conduta do(s) infrator(es) deve ser julgada pela avaliação da culpabilidade do sujeito (a menos que a responsabilidade lhe seja imputada com base na responsabilidade objetiva). Por fim, em terceiro lugar, salvo se houver motivo válido de justificação, as consequências previstas na norma legal devem ser impostas ao seu autor ou autores e/ou às demais partes responsáveis, sempre dentro dos seus limites, com o grau de proporcionalidade à conduta praticada pelo autor ou autores, garantindo ao infrator, em todos os casos, o pleno exercício dos seus direitos de defesa.  (6)

Funcionários da alfândega, ou qualquer outro funcionário do Estado, ou um indivíduo privado, cometeram atos que foram levados ao conhecimento da autoridade judicial; e, nesse caso, se constituem ou não uma infração aduaneira; e, em caso afirmativo, determinar quem são os autores, julgar sua conduta e impor à(s) parte(s) responsável(eis) as sanções legalmente estabelecidas como repreensão por tal conduta – multas, confiscos, custas e despesas judiciais, conforme apropriado à infração em questão –; bem como, quando aplicável. (7), providenciar o pagamento dos “impostos correspondentes”, e isso, uma vez previamente solicitado pelo Representante Fiscal (Ministério Público com competência aduaneira), único titular da ação na disputa aduaneira. 

Mas o requisito estabelecido pelo Tribunal na fase anterior ao processo judicial também é significativo. Ou seja, na fase anterior, a administrativa, quando afirma:Tal dever [em busca da verdade material] Ela se estende à fase administrativa anterior e, obviamente (se existir), à fase judicial.”

Este requisito deve ser contextualizado considerando que, no Uruguai, a competência para fundamentar a investigação da existência de fatos que possam ser classificados como infração aduaneira, e eventualmente julgar a conduta de seus autores e impor as correspondentes consequências tributárias e sancionatórias, está nas mãos do Poder Judiciário (exceto no caso da infração aduaneira de contravenção, que é da competência da Direção Nacional de Alfândegas, que deve fundamentar o procedimento administrativo correspondente).

O que o Tribunal corretamente salienta é que, em processos administrativos, antes de comunicar as alegadas infrações ao Poder Judiciário, a Administração Aduaneira deve concentrar todos os seus esforços na apuração da veracidade (material) dos factos.

O que se observa na prática é que, muitas vezes, os esforços nos processos administrativos se limitam exclusivamente a reforçar uma hipótese de infração que justifique a denúncia, evitando a verificação efetiva de explicações alternativas ou a investigação de todos os fatos que possam descartar a existência da infração aduaneira que inicialmente se presumia ter ocorrido.

Isso acarreta inúmeros problemas com diversas dimensões econômicas, alguns dos quais sequer são considerados, ou simplesmente ignorados, pelo Estado. Isso ocorre porque a falta de provas por parte da Administração Aduaneira e suas subsequentes ações judiciais podem sujeitar um indivíduo a processos legais, gerando resultados incertos. Em muitos casos, como em empresas com um nível mais avançado de organização e procedimentos, ou sujeitas a auditorias, isso cria a obrigação de provisionar para a possível contingência, com o consequente ônus financeiro.

Além disso, a negligência no processo probatório, ou a produção deficiente de provas, também resulta em perda de recursos para o Estado, uma vez que este dedicou recursos humanos e físicos à investigação de fatos que não atingiram seu propósito, ou que apenas o determinaram parcialmente, e, com base nisso, sustentou uma hipótese de irregularidade que carecia de respaldo fático suficiente, levando, em última instância, a uma declaração judicial de absolvição, quando o caso deveria ter sido prontamente arquivado. Se o desfecho disso ocorrer somente por meio do processo judicial, o impacto sobre os recursos é ainda maior.

O corolário disso também está contemplado na referida Sentença, uma vez que o Tribunal conclui que, no caso de não ser possível comprovar a existência dos fatos necessários para configurar a infração: “…não seria conforme a lei buscar a aplicação de uma sanção que não pudesse ser aplicada em caso de falta de certeza ou dúvida razoável sobre a existência da infração aduaneira (como corolário da presunção de inocência que também se aplica à pessoa submetida a este processo de infração).”

3. A existência de fatos, os postulados sobre eles e a verdade (ou não) desses fatos.

As coisas existem (ou não) e os eventos acontecem (ou não) no mundo real, e isso não requer um postulado. Postulados são da natureza humana e contêm afirmações sobre a existência ou não existência de uma coisa ou evento.

A verdade sobre um postulado surge quando ele corresponde à realidade. Um fato ou uma coisa não é... per se Verdade, pois é o postulado que o contém ou o descreve que pode ser verdadeiro, e isso somente se houver correlação ou correspondência entre ele e a realidade.  

Quando o postulado visa afirmar a ocorrência de eventos passados, a verificação atual e direta desses eventos não é possível e, portanto, requer um processo de reconstrução desses eventos com base na coleta de elementos que possam comprovar sua existência, o que dificulta sua verificação.

A correspondência entre um postulado que afirma a ocorrência de um evento e o evento real determina sua veracidade. Assim, a veracidade do postulado pode ou não ser percebida. Esta última pode ocorrer devido à imprecisão no método utilizado para apurar os fatos, ou simplesmente devido à falta de interesse, impedindo que a verdade seja estabelecida por meio do processo de verificação adequado.

Da mesma forma, um postulado pode ser afirmado como verdadeiro sem qualquer verificação e, ainda assim, ser verdadeiro, ou vice-versa. 

Contudo, a relevância dos princípios jurídicos e sua correspondência com a realidade tornam-se cruciais quando uma consequência jurídica específica é atribuída a um princípio, e ainda mais quando essa consequência jurídica envolve a violação de um direito. O sistema jurídico considera essa consequência legítima apenas sob a premissa de que o fato ou conduta mencionados tenha ocorrido.

Assim, se for afirmado como postulado que existe um fato (ou conjunto de fatos) ao qual o sistema jurídico atribuiu uma consequência sancionatória por serem ilícitos, é necessário poder verificar se tal postulado é verdadeiro, uma vez que essa é a única premissa que o sistema jurídico legitima para aplicar a consequência sancionatória.

Considerando isso, em matéria de Direito Sancionatório, o postulado que deve ser determinado como verdadeiro para que se aplique a consequência jurídica prevista na norma sancionatória é aquele que descreve a conduta do tipo infração, uma vez que constitui o pré-requisito normativo para a aplicação da sanção.

Somente se for comprovado que o evento descrito na norma ocorreu ou que a conduta foi praticada, é que se pode determinar a consequência sancionatória. Da mesma forma, se for comprovado que o evento não ocorreu ou que a conduta não foi praticada, ou se não houver certeza de que o evento ocorreu ou que a conduta foi praticada, a consequência jurídica não pode ser aplicada, porque o nexo normativo para isso (a relação entre antecedente e consequente) não está presente.

4.Bbusca pela verdade material e dever de provar a acusação

Agora, com base no exposto, surge a seguinte questão: é possível aplicar uma consequência jurídica sem que seus pré-requisitos sejam comprovados? A resposta, neste ponto, parece bastante clara. Não, não é possível. Assim como o Estado não concordaria em pagar uma dívida inexistente, ele não pode aplicar uma sanção sem verificar a existência dos pré-requisitos jurídicos para sua imposição.

Quando o Tribunal de Apelações, na sentença citada, afirma: “…O Estado (Autoridade Tributária/Direção Nacional de Alfândegas) deve ser obrigado a buscar a verdade material para determinar a existência (ou não) de uma infração que justifique a aplicação da sanção estabelecida por lei.”Trata-se de reconhecer a função finalista do dever de investigar os fatos (buscar a verdade material), que consiste em poder determinar se a condição necessária para a imposição da sanção foi verificada, o que só pode ocorrer se for comprovada a ocorrência dos fatos típicos, a relação do sujeito com os fatos, a conduta do sujeito relacionada a eles, e se não houver elementos que excluam a responsabilidade do mesmo.

Agora, surge a questão: que medidas deve o Estado tomar para verificar a ocorrência dos eventos previstos na lei de infração para os quais foi determinada uma sanção? A resposta também parece clara: todas as medidas necessárias para apurar se os eventos que aparentam ser infrações de fato ocorreram ou não.

A busca pela verdade material, mesmo quando concebida como um princípio, orienta a conduta da Administração. Nesse sentido, como nos lembra a ÁVILA: “Os princípios estabelecem o dever de adotar os comportamentos necessários para a realização de um estado de coisas ou, ao contrário, estabelecem o dever de efetuar um estado de coisas adotando os comportamentos necessários para tais fins.”(8)

O dever exigido pelo Tribunal em relação à busca da verdade e o consequente dever de provar a existência de uma infração aduaneira implicam uma situação subjetiva imperativa que se opõe definitivamente a um ônus processual.

De Paula Ramos destaca que um “ônus” é uma situação fraca, subjetiva e passiva que descreve um comportamento que a lei “valoriza”, mas não exige categoricamente, permitindo ao sujeito escolher se age ou não de acordo com o comportamento (positivo ou negativo), sem que a omissão da conduta constitua um delito. Já um “dever” é uma situação forte, subjetiva e passiva que estabelece uma norma jurídica obrigatória e descreve um comportamento (positivo ou negativo) que a lei exige categoricamente. O sujeito obrigado não tem a possibilidade de escolher se age ou não de acordo com o comportamento (positivo ou negativo), de modo que, se não o praticar, comete um delito.

Foi por isso que apontamos (9) Se aplicarmos essas ideias à atividade probatória da Administração em um processo administrativo, e ainda mais em um processo administrativo sancionatório, podemos concluir que recorrer ao "ônus" da prova por parte da Administração é tecnicamente inadequado e significativamente perigoso.

Qualquer tentativa de avançar com a referida regra no âmbito da atividade sancionatória administrativa revela sua inconsistência funcional, uma vez que entra em conflito direto com os deveres da Administração, a necessária imparcialidade que a Administração deve ter em relação a um resultado específico e o dever de orientar sua conduta para a plena realização da lei e, consequentemente, para a busca da verdade material para esse fim. 

Em matéria de procedimentos administrativos, atribuir o ônus da prova à Administração demonstra um interesse na execução facultativa e, embora um resultado negativo possa acarretar uma consequência adversa, isso está muito distante da função que a Administração deve cumprir.

Por isso também dissemos (10) No que diz respeito à revisão dos atos administrativos emitidos pela Administração Aduaneira, uma vez que o ato está sujeito à revisão jurisdicional de um terceiro, esta não determina a verificação de fatos diferentes daqueles constantes no ato administrativo, mas sim a resolução adequada em relação à verificação factual realizada no processo administrativo e a correta aplicação da lei, o que se evidencia na fundamentação da decisão.

Portanto, o ônus da prova também não pode ser invocado neste contexto. Se for determinado que a Administração Aduaneira emitiu um ato administrativo impondo uma sanção injustificada, ela não cumpriu seu dever de comprovar a questão no grau exigido pelo padrão de prova aplicável. As alocações de risco determinadas pelo ônus objetivo da prova não são transferíveis e, portanto, inaplicáveis ​​a este caso.

Argumentamos também nas colunas supracitadas que, em matéria de processos judiciais, o representante do Estado, detentor da ação fiscal, tem o poder e o dever de orientar sua atuação processual para a busca da verdade material, e não para a realização de um interesse particular diverso (seja fiscal ou repressivo). 

Ele afirmou ainda que, no caso do Estado, seu único princípio orientador em processos judiciais é a correta aplicação das normas legais, e não qualquer interesse próprio contrário a essas normas, mesmo que isso possa gerar um resultado econômico favorável. Portanto, sob o pretexto de um regime punitivo, o Estado estaria buscando um objetivo de arrecadação de receita, desconsiderando a correta aplicação da lei.

Portanto, o representante do Estado em um processo judicial sancionatório aduaneiro deve atuar de acordo com o dever do Estado.

Considerando que, nos processos administrativos, não recai sobre a Administração o ônus da prova, mas sim o dever de comprovar os fatos legalmente exigidos para a aplicação de uma sanção, sob pena de o ato administrativo ser injustificado.

Portanto, concluímos devidamente que o ônus da prova é inoperante em matéria de sanções, visto que a presunção de inocência resolve casos de não liquefeito (não está claro), como o Tribunal também afirma agora na sentença citada, declarando: “…uma sanção que não poderia ser aplicada em caso de falta de certeza ou dúvida razoável sobre a existência da infração aduaneira (como corolário da presunção de inocência que também se aplica à pessoa sujeita a este processo de infração).”

Considerando o exposto, seria desejável que o Estado adotasse uma postura proativa na busca da verdade material e abandonasse a inércia probatória que frequentemente caracteriza a atuação do Estado em processos judiciais e procedimentos administrativos relativos a infrações aduaneiras. 

O que está em jogo não é a imposição específica de uma sanção ou a cobrança de impostos, mas a própria concretização da Lei.

Chegou a hora de virar a página e construir uma Lei Aduaneira de Sanções baseada na verdade.

Espero que estejamos nesse caminho.

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1. DE PAULA RAMOS, Vitor. O ônus da prova no processo civil: do ônus ao dever de provar. Marcial Pons, Madri. 2020, pág. 100.

2. Acórdão n.º 249/2025, de 15 de setembro de 2025. Disponível em: https://bjn.poderjudicial.gub.uy/BJNPUBLICA/busquedaSelectiva.seam

3. Artigo 230 do Código Aduaneiro da República Oriental do Uruguai (CAROU).

4. Artigos 234 a 250 do Código Aduaneiro da República Oriental do Uruguai (CAROU).

5. Por exemplo, o estado de necessidade, que exclui a ilegalidade.

6.VARELA, Andrés. “Reflexões sobre o processo judicial por infrações aduaneiras no Uruguai”, em Revista Jurídica YACHAQ nº 11, do Centro de Pesquisa de Estudantes de Direito (CIED), Universidade Nacional de San Antonio Abad de Cusco. Cusco, 2020, pp. 189-205

7. A este respeito, convém lembrar que nem todas as infrações resultam na identificação do responsável e no pagamento dos impostos correspondentes, como é o caso do abandono de mercadoria (Código Aduaneiro da República Oriental do Uruguai, 2014, art. 207). Da mesma forma, nos casos de contrabando, quando este é verificado “a violação de requisitos essenciais para a importação ou exportação definitiva de determinadas mercadorias, estabelecidos por leis e regulamentos especiais, e não por normas aduaneiras”Normalmente, isso não implica em inadimplência de impostos.

8. VILA, Humberto. Teoria dos princípios. Madrid: Marcial Pons, 2011, p. 71.

9. Veja nossa coluna: “Podemos falar de um “ônus da prova” em matéria de Direito Aduaneiro?”

10..Ibid.

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Referências bibliográficas

DE PAULA RAMOS, V. (2020). O ônus da prova em processos cíveis: do ônus ao dever de provarMadri: Marcial Pons.

FERRER BELTRÁN, J (2019). “O ônus dinâmico da prova. Entre a confusão e a desnecessidade” (pp. 53-87), em Contra o Ônus da ProvaMadri: Marcial Pons.

NIEVA FENOLL, J. (2019) “O ônus da prova: uma relíquia histórica que deveria ser abolida” (pp. 23-52), em Contra o Ônus da ProvaMadri: Marcial Pons.

TARUFFO, M. (2010). Simplesmente a verdade: o juiz e a construção dos fatos. Madri: Marcial Pons.

TARUFFO, M. (2019) “Quase uma Introdução” (pp. 11-21), em Contra o Ônus da ProvaMadri: Marcial Pons.

VARELA, A. (2017) “Uma necessidade essencial: abolir definitivamente o regime de responsabilidade objetiva para infratores aduaneiros”. Revista IUS ET VERITAS N° 55Lima: Associação IUS ET VERITAS, 236 – 254 

VARELA, A. (2020). “Reflexões sobre o processo judicial de infrações aduaneiras no Uruguai”, em Revista Jurídica YACHAQ nº 11, do Centro de Pesquisa de Estudantes de Direito (CIED), Cusco, Universidade Nacional de San Antonio Abad de Cusco, 189-205.