Governança econômica da informação aduaneira

Conformidade, SAFE e segurança informacional do despachante aduaneiro, do caso brasileiro aos modelos institucionais do Mercosul .

Resumo

O artigo examina a informação aduaneira como ativo econômico e regulatório em sistemas de comércio exterior orientados por gestão de risco, digitalização e standards internacionais. A partir do caso brasileiro, investiga-se o despachante aduaneiro como profissional de interface, qualificação informacional, rastreabilidade e conformidade por evidência. A análise adota abordagem econômico-institucional e compara, de modo funcional e não exaustivo, modelos do Mercosul: Paraguai e Uruguai, que preservam camadas profissionais obrigatórias ou preceptivas do despachante de aduana, e Argentina, que após o DNU nº 70/2023 oferece hipótese crítica sobre flexibilização, dados e responsabilidade. O SAFE Framework é tratado como standard de segurança, facilitação e cooperação Aduana-Empresa, que estimula cadeias compostas por operadores seguros, conformes e auditáveis, sem conversão automática em norma interna. Conclui-se que, na Aduana digital, a automação não elimina a diligência profissional, mas desloca sua relevância para governança de dados, auditabilidade, incentivos e qualidade da informação aduaneira.  

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Resumo

1. Introdução

2. Informações aduaneiras como um ativo econômico e regulatório
  2.1 Assimetria informacional , seleção adversa e sinalização na cadeia aduaneira

3. O caso brasileiro: matriz funcional, alfândega digital e profissional de interface.
  3.1 A lacuna institucional brasileira: conformidade profissional, governança ética e consultoria profissional

4. Modelos institucionais no Mercosul: Paraguai, Uruguai e Argentina

5. Estruturas Internacionais de Facilitação e SegurançaSAFE, OEA/OEA, Acordo Mercosul, União Europeia e Artigo 4.14

6. Governança algorítmica e gestão de informações aduaneirasExplicabilidade proporcional, auditabilidade e responsabilidade pelos dados.

7. Normas internacionais e modelos comparativosCTPAT, ARM Brasil-Estados Unidos, Diretrizes para Despachantes Aduaneiros e análise comparativa

8 Considerações finais

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1.Introdução

A Aduana contemporânea decide cada vez mais por informação. O controle físico da mercadoria permanece relevante, mas a seleção de risco, a previsibilidade do fluxo legítimo e a segurança da cadeia dependem de dados estruturados, coerentes, rastreáveis e juridicamente úteis. A declaração aduaneira deixou de ser simples formulário de passagem. Tornou-se insumo de política pública, fiscalização, estatística, inteligência de risco, cooperação internacional e confiança regulatória.  

Este artigo examina a informação aduaneira como ativo econômico e regulatório. A tese central é que, em sistemas orientados por gestão de risco, digitalização, interoperabilidade e standards internacionais, a qualidade do dado condiciona a intensidade do controle, os custos de transação, a previsibilidade operacional e a confiança entre operadores privados e Administração Aduaneira. A questão não é meramente documental. É econômica, institucional e estratégica.  

O texto assume posição analítica favorável ao reconhecimento econômico-institucional do despachante aduaneiro. Essa posição não é apresentada como defesa corporativa, nem como reivindicação associativa. Trata-se de hipótese fundada na economia institucional, na economia da informação, na teoria dos custos de transação, na governança de dados e na arquitetura internacional de segurança e facilitação do comércio. Em sistemas aduaneiros que dependem de dados, atores privados identificáveis, controles demonstráveis, ética e rastreabilidade, a camada profissional que participa da formação da informação torna-se relevante.

O Brasil é o caso central. A trajetória do despachante aduaneiro brasileiro permite observar uma função histórica de interface entre comércio e Estado, reconfigurada pela Aduana digital, pelo Portal Único, pela DUIMP, pelo Catálogo de Produtos, pelos LPCO e pelo Programa OEA. O caso brasileiro, entretanto, não é projetado como modelo normativo para os demais países do Mercosul. Ele funciona como eixo empírico para uma leitura regional funcional.  

Paraguai, Uruguai e Argentina entram no artigo como modelos institucionais distintos. Paraguai e Uruguai preservam estruturas nas quais o despachante de aduana mantém centralidade obrigatória ou preceptiva no despacho. A Argentina, após o DNU nº 70/2023, oferece hipótese crítica de investigação sobre flexibilização da camada profissional, dados e responsabilidade. Essa heterogeneidade não enfraquece a análise regional. Ao contrário, mostra como diferentes ordenamentos respondem ao mesmo problema econômico: quem qualifica, rastreia e responde pela informação aduaneira em ambiente de gestão de risco.  

O problema de pesquisa pode ser formulado nos seguintes termos: em que medida a camada profissional representada pelo despachante aduaneiro pode ser compreendida, à luz da economia institucional e da governança da informação, como mecanismo de redução de incerteza, mitigação de assimetria informacional, sinalização de qualidade técnica, auditabilidade e conformidade em sistemas aduaneiros orientados por risco, e de que modo os modelos de Brasil, Paraguai, Uruguai e Argentina tensionam essa hipótese no Mercosul?

A hipótese adotada é que, em Aduanas orientadas por dados, gestão de risco e standards internacionais, a atuação de camada profissional habilitada pode reduzir custos sistêmicos de verificação, melhorar a qualidade da informação aduaneira, mitigar assimetrias informacionais, criar incentivos à conformidade e contribuir para a confiança regulatória. O caso brasileiro oferece o eixo principal da análise. Paraguai, Uruguai e Argentina funcionam como contrastes institucionais regionais.  

O estudo adota abordagem qualitativa, com método histórico-institucional, econômico institucional, normativo e comparado funcional. A teoria econômica estrutura o argumento: North é utilizado para compreender instituições como redutoras de incerteza; Coase e Williamson, para custos de transação e governança; Akerlof, Stiglitz e Spence, para assimetria informacional, seleção adversa e sinalização; Pigou e Samuelson, para externalidades e dimensão coletiva da informação; Shavell e Becker, para incentivos, responsabilidade e enforcement; Ostrom, para governança policêntrica. 

O artigo constitui recorte preliminar de pesquisa acadêmica mais ampla sobre a formação histórica, a função econômica e o reposicionamento institucional do despachante aduaneiro brasileiro no contexto da Aduana digital e da governança internacional da informação aduaneira. Temas como conselho profissional, conformidade profissional, modelos regionais do Mercosul, ARM Brasil-Estados Unidos, CTPAT e responsabilidade por dados são aqui mobilizados de modo funcional à hipótese central, sem pretensão de esgotamento.

A delimitação negativa é igualmente importante. O artigo não afirma que o despachante aduaneiro seja autoridade pública, exerça poder de polícia, substitua administrações aduaneiras, decida gestão de risco, certifique OEA/AEO, parametrize operações, responda por algoritmos públicos ou seja garantidor universal da cadeia. Examina-se sua função econômica e institucional na qualificação da informação aduaneira.

2. Informações aduaneiras como ativo econômico e regulatório

A informação aduaneira não é apenas dado transmitido ao Estado. É ativo econômico e regulatório, pois condiciona a alocação de risco, a intensidade do controle, a previsibilidade operacional, o custo de fiscalização e a confiança institucional entre operadores privados e Administração Aduaneira. Uma descrição técnica imprecisa, uma classificação NCM/SH frágil, uma origem mal demonstrada ou um valor aduaneiro inconsistente não produzem apenas problema formal. Afetam a qualidade da decisão pública.

North ensina que instituições reduzem incerteza e estruturam expectativas de comportamento (NORTH, 1990). A Aduana, nesse sentido, é instituição central da circulação internacional: organiza a passagem legítima de mercadorias e controla riscos fiscais, econômicos, sanitários, ambientais, comerciais e de segurança. Quanto mais a Administração se apoia em informação estruturada, maior a relevância dos mecanismos que qualificam essa informação antes de sua entrada no sistema.  

Coase demonstrou que a organização econômica não pode ser compreendida sem custos de transação (COASE, 1937). Williamson aprofundou essa leitura ao relacionar formas de governança a custos de coordenação, oportunismo, verificação e enforcement (WILLIAMSON, 1985). No comércio exterior, tais custos aparecem como exigências, retificações, conferências adicionais, litígios, auditorias, atrasos, sanções, perdas logísticas e aumento da percepção de risco. A simplificação que reduz um custo privado imediato pode transferir custos para o sistema público e para a cadeia como um todo.  

A qualidade da informação aduaneira também possui dimensão coletiva. Pigou permite compreender externalidades negativas quando custos de uma conduta são deslocados para terceiros (PIGOU, 1920). Samuelson ajuda a perceber que certos bens ou condições de confiança operam em chave coletiva (SAMUELSON, 1954). Dados aduaneiros de baixa qualidade afetam estatísticas, perfis de risco, cooperação entre administrações, controle de origem, acordos preferenciais, segurança da cadeia e previsibilidade do comércio legítimo. O erro informacional não permanece necessariamente confinado à operação individual. 

A governança da informação aduaneira é policêntrica. A ideia de Ostrom sobre arranjos institucionais complexos auxilia a compreender sistemas nos quais múltiplos agentes produzem, interpretam e fiscalizam informações (OSTROM, 1990; 2005). No comércio exterior, a informação nasce de fabricantes, exportadores, importadores, transportadores, seguradoras, órgãos anuentes, terminais, sistemas tecnológicos, despachantes e Administração Aduaneira. A qualidade final do dado depende da coordenação entre esses atores. 

A análise econômica da responsabilidade acrescenta uma camada normativa. Shavell mostra que regimes de responsabilidade devem induzir comportamento diligente sem gerar custos superiores ao dano que pretendem evitar (SHAVELL, 1984). Becker, ao tratar incentivos, sanções e probabilidade de detecção, contribui para compreender a conformidade como resultado de arquitetura institucional, e não apenas de comando formal (BECKER, 1968). No ambiente aduaneiro digital, responsabilizar adequadamente significa distinguir erro próprio, erro de terceiro, falha sistêmica, omissão verificável e decisão pública automatizada.

Essas categorias deslocam o debate sobre o despachante aduaneiro. A pergunta economicamente relevante não é apenas se sua intervenção aumenta ou reduz custos privados. A questão é se sua atuação, quando tecnicamente qualificada, reduz incerteza, organiza informações dispersas, sinaliza qualidade, preserva evidências, comunica riscos e diminui custos sistêmicos de fiscalização e correção.  

🟦2.1 Assimetria informacional , seleção adversa e sinalização na cadeia aduaneira

A assimetria informacional é uma das chaves econômicas para compreender a função contemporânea do despachante aduaneiro. No comércio exterior, a informação relevante encontra-se dispersa entre diferentes sujeitos. O importador conhece a decisão comercial e a finalidade econômica da operação; o exportador conhece o produto, sua composição, sua origem produtiva e suas condições de fornecimento; o transportador conhece a logística; os órgãos anuentes detêm competências específicas sobre riscos sanitários, ambientais, técnicos ou estratégicos; a Administração Aduaneira recebe a declaração e os documentos que lhe permitem selecionar, controlar e auditar. Nenhum desses atores possui, isoladamente, a totalidade da informação necessária para formar declaração aduaneira tecnicamente consistente.

Nenhum desses agentes, isoladamente, possui todas as informações necessárias para elaborar uma declaração aduaneira tecnicamente correta. O sistema digital processa dados, mas não pode, por si só, determinar se as informações privadas foram formatadas corretamente. A automação aumenta a velocidade e a escala, mas não substitui a qualidade da formação dos dados.

Akerlof permite observar que, quando a qualidade não é plenamente visível, o mercado pode ser exposto à seleção adversa (AKERLOF, 1970). Operadores orientados apenas por menor custo podem preferir estruturas declaratórias frágeis, menos capazes de identificar inconsistências de classificação, valor, origem, licenciamento, descrição técnica ou regime aduaneiro. O ganho privado imediato pode converter-se em custo sistêmico posterior: exigências, retificações, fiscalização adicional, autuações, litigiosidade e perda de previsibilidade

Stiglitz aprofunda esse diagnóstico ao demonstrar que decisões econômicas e públicas raramente são tomadas sob informação perfeita (STIGLITZ, 2000). A Aduana moderna, ainda que dotada de sistemas digitais, algoritmos e bases de dados, decide a partir da informação que ingressa no sistema. Se o dado nasce incompleto, contraditório ou mal qualificado, a gestão de risco passa a operar sobre base informacional imperfeita. A digitalização aumenta a velocidade de processamento, mas não substitui, por si só, a qualidade da formação do dado.  

Spence oferece contribuição decisiva para a leitura profissional. Em ambientes de assimetria informacional, sinais de qualidade importam (SPENCE, 1973). A atuação do despachante aduaneiro não deve ser vista apenas como intermediação formal, mas como possível mecanismo de sinalização técnica perante o mercado e perante a Administração. Habilitação profissional, experiência técnica, registros, responsabilidade, padrões éticos, dever de diligência e evidências documentadas podem funcionar como sinais institucionais de confiabilidade.  

Essa leitura não transforma o despachante aduaneiro em garantidor universal da operação. Sua função econômica é mais precisa: reduzir assimetrias, organizar informações privadas dispersas, identificar inconsistências razoavelmente verificáveis, comunicar riscos, preservar evidências e qualificar a informação que será submetida à Aduana. A responsabilidade profissional, portanto, deve ser modulada pelo escopo da atuação, pelo domínio informacional, pela possibilidade concreta de verificação, pelo dever de alerta, pelo nexo causal, pela culpa, pelo dolo e pela documentação da diligência.

A assimetria informacional também explica a relevância dos modelos institucionais do Mercosul examinados adiante. Paraguai e Uruguai preservam estruturas em que o despachante de aduana permanece como camada profissional obrigatória ou preceptiva do despacho. A Argentina, ao flexibilizar a centralidade obrigatória dessa camada profissional, oferece hipótese crítica de investigação: a redução de sinais institucionais de qualificação pode exigir mecanismos compensatórios de controle, certificação, auditabilidade e responsabilização para evitar dispersão informacional, seleção adversa e aumento dos custos sistêmicos de fiscalização.  

3. O caso brasileiro: matriz funcional, aduana digital e profissional de interface.

O caso brasileiro permanece no centro do artigo porque combina matriz histórica, densidade operacional e transformação digital recente. O Decreto de 7 de junho de 1809, expedido por Dom João, então Príncipe Regente, criou o ofício de despachante das embarcações que saíssem do porto, em contexto de organização administrativa da circulação marítima. A referência a Aleixo Paes Sardinha e à matriz funcional de 2025 não significa afirmar que a profissão contemporânea já estivesse plenamente formada. Significa reconhecer a existência de função de interface entre comércio e Estado, voltada à organização documental, à comunicação com a autoridade e à redução de incertezas operacionais (BRASIL, XNUMX; FERREIRA; FAZOLO, XNUMX).  

A cautela histórica é necessária para evitar anacronismo. O artigo não sustenta que a profissão atual tenha surgido pronta em 1809. Sustenta que a função de passagem entre informação privada e decisão pública tem raízes remotas na administração aduaneira brasileira. Essa função atravessou mudanças institucionais, tecnológicas e normativas, adquirindo densidade profissional própria no século XX e nova centralidade com a digitalização aduaneira.  

No Brasil atual, o Regulamento Aduaneiro estrutura a administração das atividades aduaneiras, a fiscalização, o controle e a tributação das operações de comércio exterior (BRASIL, 2009). A incorporação do Acordo sobre Facilitação do Comércio e da Convenção de Quioto Revisada reforça a linguagem de simplificação, harmonização, cooperação e gestão de risco (BRASIL, 2018; 2020; WORLD TRADE ORGANIZATION, XNUMX).

Portal Único, DUIMP, Catálogo de Produtos e LPCO ilustram a passagem do documento ao dado. A declaração aduaneira deixa de ser mera peça documental e passa a operar como conjunto de informações estruturadas, reutilizáveis, interoperáveis e relevantes para múltiplos controles. Nesse ambiente, descrição técnica da mercadoria, classificação NCM/SH, atributos do produto, licenças, origem, valor, fabricante, exportador e finalidade econômica integram a formação da informação aduaneira juridicamente relevante. 

O despachante aduaneiro brasileiro atua nesse ponto de contato. Ele recebe informações privadas, documentos comerciais, instruções do operador econômico, dados de produto e exigências regulatórias. Sua atividade não substitui a decisão pública, mas pode qualificar a entrada da informação no sistema. Em termos econômicos, participa da redução de assimetrias, da formação de sinais de qualidade e da preservação de evidências.  

A pesquisa de Morini e Inácio Júnior é utilizada aqui como evidência empírica complementar brasileira. Seus resultados indicam que operadores econômicos atribuem relevância a elementos como confiança, qualidade, consistência, experiência, conformidade, conhecimento e dificuldade de substituição integral do despachante pela automação (MORINI; INÁCIO JÚNIOR, 2024). Esses achados não provam a hipótese regional, mas dialogam com ela ao mostrar que o mercado percebe valor técnico na intermediação qualificada.

A literatura recente sobre gestão de riscos e inteligência artificial no despacho de importação reforça a centralidade do dado e do controle automatizado (reis, 2024). a transformação digital não elimina a necessidade de diligência humana. ela desloca essa diligência para momento anterior e menos visível: a formação do dado que será processado por sistemas, cruzamentos, alertas, perfis de risco e auditorias posteriores.

🟦3.1. A lacuna institucional brasileira: conformidade profissional, governança ética e consultoria profissional

No caso brasileiro, a lacuna institucional ganha contornos próprios. O despachante aduaneiro participa de modo relevante da formação e qualificação da informação aduaneira, mas não está abrangido por programa governamental específico de conformidade profissional, segurança informacional ou reconhecimento como elo técnico da cadeia segura. O Programa OEA brasileiro estrutura a confiança sobre operadores econômicos certificados, mas não contempla, como modalidade própria, o despachante aduaneiro enquanto profissional de interface informacional.  

Essa ausência não elimina a relevância operacional da profissão. Ao contrário, evidencia uma assimetria institucional: o sistema aduaneiro depende crescentemente de dados qualificados, rastreabilidade, evidências e gestão de risco, mas ainda não dispõe de arquitetura pública específica para avaliar, reconhecer ou induzir padrões verificáveis de conformidade profissional do despachante aduaneiro.

A lacuna torna-se mais visível quando confrontada com a racionalidade SAFE/AEO. Se a cadeia segura depende de operadores identificáveis, conformes, auditáveis e submetidos a critérios verificáveis de confiança, a ausência de mecanismo próprio para qualificar o profissional que participa da formação do dado aduaneiro gera tensão institucional. Não se trata de afirmar inclusão automática no OEA, nem de criar certificação paralela. Trata-se de reconhecer que a profissão permanece relevante para a qualidade do dado, mas ainda não dispõe de arquitetura pública própria de conformidade profissional.  

A discussão sobre conselho profissional deve ser compreendida nesse mesmo plano econômico-institucional. Não se trata de deslocar competências da Administração Aduaneira, nem de atribuir ao despachante aduaneiro poder de polícia, certificação estatal ou prerrogativa pública de validação das operações. Trata-se de examinar se uma profissão privada, cujos atos produzem efeitos relevantes sobre a qualidade da informação submetida à Aduana, demanda instituição própria de registro, orientação, fiscalização ética, disciplina e educação continuada.

Sob a ótica de North, instituições reduzem incerteza e estruturam expectativas de comportamento. Sob a ótica de Spence, padrões profissionais, registro, formação continuada e disciplina ética funcionam como sinais de qualidade em ambiente de assimetria informacional. Sob a ótica de Williamson, uma arquitetura profissional mais clara pode reduzir custos de coordenação, oportunismo, retrabalho, litígios e enforcement. O eventual conselho profissional deve ser apresentado como hipótese institucional de governança da profissão, preservadas integralmente as competências da Receita Federal do Brasil e das demais autoridades públicas.

A lacuna brasileira, portanto, não está na ausência de função prática do despachante aduaneiro, mas na insuficiência de uma arquitetura institucional capaz de reconhecer, induzir e fiscalizar padrões profissionais compatíveis com a Aduana digital, o SAFE, a governança de dados e a conformidade por evidência. Eventual programa voluntário de conformidade profissional, se discutido no futuro, deve ser tratado como hipótese metodológica, não como OEA paralelo, certificação estatal, selo comercial ou substituição da autoridade aduaneira.

4. Modelos institucionais do Mercosul: Paraguai, Uruguai e Argentina

A incorporação do Mercosul exige abandonar qualquer presunção de uniformidade. Paraguai, Uruguai e Argentina não repetem o modelo brasileiro. Tampouco expressam experiência regional homogênea. O que existe é um conjunto de respostas institucionais distintas ao mesmo problema econômico: como organizar a intervenção profissional, a responsabilidade e a qualidade da informação aduaneira que ingressa no sistema de controle. 

No Paraguai, o Código Aduaneiro, Lei nº 2.422/2004, art. 22, estabelece a obrigatoriedade de atuação por meio de despachante de aduana habilitado nas operações aduaneiras (PARAGUAI, 2004). Além disso, a Lei nº 220/93 regula honorários profissionais mínimos dos despachantes de aduana (PARAGUAI, 1993). Do ponto de vista econômico, essa arquitetura pode ser lida como opção por camada institucional estável de qualificação e responsabilidade técnica do despacho.

No Uruguai, o Código Aduanero de la República Oriental del Uruguay, CAROU, Lei nº 19.276/2014, reconhece o despachante de aduana como sujeito privado, auxiliar do comércio e da função pública aduaneira, habilitado para realizar trâmites e diligências relacionados com destinos e operações aduaneiras perante a Dirección Nacional de Aduanas (URUGUAI, 2014). A intervenção preceptiva, a habilitação e as exceções legais revelam modelo que preserva a natureza privada do profissional, mas reconhece sua função técnica no processo aduaneiro.

O modelo uruguaio interessa porque combina natureza privada e função auxiliar perante a atividade pública aduaneira. Essa combinação evita duas confusões: o despachante de aduana não é autoridade, mas tampouco é simples transmissor mecânico de dados. Ele atua em espaço institucional no qual o dado privado precisa ser transformado em informação juridicamente útil para a Aduana.

A Argentina seguiu trajetória distinta. O DNU nº 70/2023 alterou a lógica do Código Aduaneiro ao permitir que pessoas humanas ou jurídicas gestionem o despacho e a destinação de mercadorias por si ou por pessoa autorizada (ARGENTINA, 2023a). A Resolução Geral AFIP nº 5.472/2023 criou perfis de Importador/Exportador e de Despachante de Aduana/Declarante (ARGENTINA, 2023b). A Resolução Geral ARCA nº 5.818/2026 reconheceu a eliminação da obrigatoriedade de inscrição no Registro de Despachantes de Aduana para atuar como despachante e disciplinou certificações técnicas para determinadas figuras (ARGENTINA, 2026a).

Essa mudança não deve ser analisada por juízo de conveniência política, mas por seus efeitos potenciais sobre incentivos, qualidade do dado e custos sistêmicos. A flexibilização da centralidade profissional pode simplificar acesso formal ao sistema. Pode também dispersar a formação do dado aduaneiro quando não acompanhada de mecanismos equivalentes de qualificação, auditabilidade, rastreabilidade e responsabilização.

A diferença normativa entre Paraguai, Uruguai e Argentina não permite concluir, sem dados empíricos, que um modelo produza necessariamente informação aduaneira melhor que outro. Permite, porém, formular uma hipótese econômico-institucional relevante: modelos que preservam habilitação, intervenção profissional e responsabilidade técnica tendem a manter camada institucional de qualificação e rastreabilidade do dado aduaneiro; modelos mais liberalizados exigem controles compensatórios equivalentes para evitar dispersão informacional, seleção adversa, perda de auditabilidade e aumento dos custos sistêmicos de fiscalização.  

Essa comparação reposiciona o Brasil. O país não está isolado, nem serve como molde para os demais. O Brasil aparece como experiência de alta digitalização aduaneira, com lacuna própria de conformidade profissional. Paraguai e Uruguai mostram preservação mais robusta da camada profissional. Argentina oferece contraponto liberalizante e hipótese crítica de investigação. A região, portanto, não confirma uniformidade; confirma relevância do problema econômico.  

5. SAFE, OEA/OEA, Acordo Mercosul, União Europeia e Artigo 4.14

Os modelos nacionais precisam ser lidos em ambiente internacional de facilitação, segurança e gestão de risco. O SAFE Framework, da Organização Mundial das Aduanas, não deve ser compreendido apenas como matriz de controles estatais. Sua racionalidade é mais ampla: estruturar cadeia internacional de comércio simultaneamente segura, previsível e facilitada, na qual Aduanas, operadores econômicos e demais atores relevantes atuem sob padrões mínimos de segurança, conformidade, cooperação, ética e gestão de risco (WORLD CUSTOMS ORGANIZATION, 2025).  

Essa leitura é decisiva para o presente artigo. O SAFE parte da premissa de que a Administração Aduaneira não pode controlar fisicamente tudo com igual intensidade. O comércio legítimo deve circular com previsibilidade, enquanto a capacidade fiscalizatória é concentrada nos riscos maiores. Para isso, a Aduana precisa de dados antecipados, operadores identificáveis, controles demonstráveis, gestão integrada e cooperação com o setor privado.

O SAFE não transforma o despachante aduaneiro ou o despachante de aduana em autoridade de segurança, nem lhe transfere poder de polícia, certificação estatal ou competência decisória própria da Administração Aduaneira. Contudo, o Marco SAFE estimula que os elos relevantes da cadeia internacional se organizem como operadores seguros, confiáveis e conformes, submetidos a critérios verificáveis, controles demonstráveis e benefícios proporcionais ao grau de confiança reconhecido.  

Nesse ambiente, o despachante aduaneiro brasileiro e os despachantes de aduana dos demais países do Mercosul não devem ser analisados apenas como intermediários formais do despacho. A questão econômico-institucional é mais precisa: se a Aduana moderna depende de dados antecipados, gestão de risco, rastreabilidade e cooperação com o setor privado, torna-se relevante examinar quem participa da formação, qualificação e preservação da informação que alimenta esse sistema. 

A Lei SAFE 2025 reforça essa conclusão ao incluir benefícios específicos para despachantes aduaneiros no âmbito do programa Operador Econômico Autorizado (OEA). Essa disposição não exige a inclusão automática de despachantes aduaneiros brasileiros em um programa nacional de Operador Econômico Autorizado, visto que a estrutura específica depende da legislação nacional, da política aduaneira e de decisões administrativas. Mesmo assim, confirma que os despachantes aduaneiros não são atores externos na cadeia internacional de confiança. Pelo contrário, quando atendem a critérios específicos, podem ser reconhecidos como agentes técnicos em conformidade, segurança da informação e facilitação. 

A densidade jurídica indireta do SAFE não significa sua conversão automática em norma interna vinculante. O SAFE permanece standard internacional da Organização Mundial das Aduanas. Sua relevância decorre da linguagem comum, da remissão convencional e de seu uso como parâmetro técnico de segurança, facilitação, gestão de risco e cooperação Aduana-Empresa.

O Acordo Mercosul, União Europeia acrescenta camada regional de convergência. No Brasil, o acordo foi aprovado pelo Decreto Legislativo nº 14, de 17 de março de 2026, e promulgado pelo Decreto nº 12.953, de 28 de abril de 2026 (BRASIL, 2026a; 2026b). Argentina, Paraguai e Uruguai também internalizaram o instrumento por atos próprios (ARGENTINA, 2026b; PARAGUAI, 2026; URUGUAI, 2026). A aplicação regional, entretanto, não uniformiza os regimes profissionais. Ela cria linguagem comum de facilitação, cooperação, segurança, gestão de risco e transparência.

O art. 4.14, ao tratar de customs brokers, deve ser lido com precisão. O dispositivo não cria reserva profissional, nem impõe o uso obrigatório de customs brokers. Sua importância está em impedir a invisibilidade regulatória do intermediário aduaneiro: as Partes devem publicar suas medidas sobre uso de customs brokers, e eventuais regras de licenciamento devem ser transparentes, não discriminatórias e proporcionais.

A consequência econômica dessa arquitetura é clara. O debate sobre despachante aduaneiro e despachante de aduana não deve ficar preso à alternativa entre reserva de mercado e desregulação. Em ambiente SAFE/AEO, a pergunta mais relevante é se esses profissionais podem ser avaliados por critérios de segurança informacional, ética, conformidade, rastreabilidade e auditabilidade, de modo compatível com a autoridade das Aduanas nacionais.  

6. Governança algorítmica e gestão de informações aduaneiras. Explicabilidade proporcional, auditabilidade e responsabilização de dados.

A digitalização aduaneira não deve ser compreendida como mera automação de rotinas declaratórias. Tal como ocorre em outros setores regulados, sistemas algorítmicos e decisões orientadas por dados redesenham expectativas, responsabilidades e arranjos institucionais. A coletânea O mundo do trabalho na era dos algoritmos mostra, em outro campo, que decisões automatizadas exigem transparência, prudência regulatória, supervisão humana, segurança jurídica e governança responsável (FECOMERCIO-SP, XNUMX). No campo aduaneiro, esse deslocamento alcança a qualidade do dado, a rastreabilidade da fonte, a auditabilidade da decisão e a preservação de evidências.

A contribuição de Vainzof é útil para evitar leitura ingênua da explicabilidade. Transparência não significa necessariamente abertura integral do algoritmo, pois há segredos técnicos e riscos de manipulação do sistema. O ponto é explicar a lógica da decisão em medida proporcional ao impacto, preservar possibilidade de contestação e criar trilhas auditáveis (VAINZOF, 2026). Na Aduana, a exposição integral dos critérios de risco poderia comprometer a eficácia do controle. Ainda assim, a opacidade completa enfraquece previsibilidade, defesa, revisão e confiança.

A governança algorítmica aduaneira não exige exposição integral dos critérios de risco. Exige, porém, auditabilidade proporcional: preservação das fontes do dado, registro da intervenção humana, trilhas de decisão, possibilidade de revisão de inconsistências e distinção entre erro do declarante, erro documental de origem privada, falha sistêmica e decisão automatizada da Administração.

A tecnologia orienta, cruza padrões e amplia a escala do controle, mas não elimina a necessidade de supervisão humana e de imputação responsável. No despacho aduaneiro, esse ponto é decisivo: o despachante aduaneiro não responde pelo algoritmo público, mas por sua diligência no âmbito do dado que recebe, qualifica, alerta, registra e transmite.

A digitalização desloca a responsabilidade profissional para terreno mais complexo. O dado incorreto pode resultar de informação incompleta do cliente, erro documental do exportador, inconsistência de base pública, falha de integração sistêmica, parametrização automatizada ou ato imputável ao próprio intermediário. A imputação de responsabilidade, portanto, não pode ser automática. Deve considerar domínio informacional, escopo contratado, possibilidade concreta de verificação, dever de alerta, nexo causal, culpa, dolo e evidências de diligência.

O despachante aduaneiro não responde pelo algoritmo, pela parametrização pública, pelo desenho do sistema ou por decisões automatizadas da Administração. Responde, quando presentes os pressupostos legais e fáticos, por sua própria diligência, por atos sob seu domínio técnico, por omissões relevantes dentro de seu escopo e por falhas de alerta que pudessem ser razoavelmente identificadas.

A análise econômica recomenda cautela tanto contra a desregulação que dissolve padrões profissionais quanto contra a regulação que cria custos desproporcionais e incentivos adversos. A ideia de efeito bumerangue, desenvolvida por Yeung em chave de análise econômica do direito, adverte que normas mal calibradas podem produzir efeitos opostos aos pretendidos (YEUNG, 2026). Em matéria aduaneira, a lição vale em duplo sentido: a flexibilização sem controles pode aumentar ruído informacional; a regulação excessiva pode criar custos artificiais. Uma arquitetura de conformidade profissional deve reduzir incerteza e qualificar o dado, não produzir barreiras desproporcionais.

Esse ponto recoloca a lacuna brasileira. O desafio não é criar rigidez administrativa para a profissão, mas construir parâmetros proporcionais de formação continuada, governança ética, segurança informacional, diligência documentada e auditabilidade. A regulação prudente não substitui a Administração Aduaneira, nem privatiza competência pública. Ela organiza incentivos para que o dado privado chegue ao Estado em melhor condição de uso.

7. CTPAT, ARM Brasil-Estados Unidos, Diretrizes para Despachantes Aduaneiros e análise comparativa

A experiência norte-americana não é apresentada como modelo normativo para o Mercosul, mas como evidência funcional de tendência internacional: enforcement aduaneiro baseado em informação, identificação do importador, due diligence, segurança da cadeia, controles mínimos demonstráveis e responsabilização proporcional dos intermediários técnicos.  

A relevância norte-americana é adicional para o caso brasileiro porque Brasil e Estados Unidos já mantêm Acordo de Reconhecimento Mútuo entre seus programas de operadores confiáveis. A Receita Federal do Brasil informa que o ARM Brasil-EUA demonstra a compatibilidade do Programa Brasileiro de OEA com o CTPAT, programa norte-americano de segurança da cadeia de suprimentos (BRASIL, 2022). Esse dado aproxima a discussão do plano institucional brasileiro: a lógica SAFE de equivalência funcional, reconhecimento, benefícios, confiança e segurança da cadeia não é apenas referência abstrata, mas já integra a cooperação aduaneira bilateral do Brasil com a principal economia do hemisfério.

O SAFE Framework recomenda que administrações aduaneiras busquem o reconhecimento mútuo do status AEO entre programas, como forma de ampliar a segurança da cadeia e harmonizar procedimentos (WORLD CUSTOMS ORGANIZATION, XNUMX). A equiparação sugerida pelo SAFE deve ser compreendida, porém, em sentido funcional e programático, não como identidade jurídica automática entre categorias, licenças ou regimes profissionais nacionais. O reconhecimento mútuo depende de critérios verificáveis, validações, controles, compatibilidade entre programas e decisão das administrações aduaneiras competentes.

O ARM Brasil-EUA não inclui automaticamente o despachante aduaneiro brasileiro no OEA, nem o equipara juridicamente ao customs broker norte-americano. Ainda assim, demonstra que o Brasil já opera em uma arquitetura internacional de confiança baseada em segurança, conformidade, auditabilidade e compatibilidade entre programas. Nesse ambiente, torna-se legítimo investigar se o despachante aduaneiro, como profissional que participa da formação e qualificação da informação aduaneira, deve ser analisado a partir de critérios próprios de conformidade, segurança informacional, rastreabilidade e confiança regulatória.

A questão, portanto, não é importar o modelo norte-americano nem converter o despachante aduaneiro em autoridade de segurança. É reconhecer que, se o SAFE recomenda equivalência funcional entre programas confiáveis e se o Brasil já possui ARM com os Estados Unidos, o debate sobre o despachante aduaneiro brasileiro não deve permanecer restrito à intermediação formal do despacho. Ele deve ser reposicionado no campo da qualidade do dado, da diligência documentada, da segurança informacional e da governança da cadeia segura.

A Executive Order, Strengthening Customs Enforcement, de 3 de junho de 2026, e a respectiva Fact Sheet da White House reforçam orientação de enforcement aduaneiro baseada em identificação de importadores, due diligence, controles de elegibilidade, responsabilidade por dados e fortalecimento da cadeia (ESTADOS UNIDOS, 2026a; 2026b). O CTPAT, mantido pela CBP, opera como programa de segurança da cadeia baseado em cooperação com o setor privado, critérios mínimos, validações e gerenciamento de riscos (U.S. CUSTOMS AND BORDER PROTECTION, 2026b; 2026c).

As Customs Brokers Guidelines, da Organização Mundial das Aduanas, confirmam que o customs broker pode ser compreendido como intermediário técnico submetido a ética, capacitação, padrões de conduta e cooperação institucional (WORLD CUSTOMS ORGANIZATION, 2018). A doutrina aduaneira internacional, inclusive em autores ligados ao debate latino-americano e comparado, também contribui para compreender essa função como mais densa que mera representação formal (BASALDÚA, XNUMX; ARGUELLO, XNUMX; ROHDE PONCE, XNUMX).

A utilidade dessa comparação é econômica. CTPAT, ARM, Guidelines e standards internacionais funcionam como sinais institucionais de confiança. Não provam que o Brasil deva copiar a arquitetura norte-americana. Indicam que cadeias seguras dependem de atores identificáveis, critérios verificáveis, dados confiáveis, controles mínimos e responsabilidade proporcional. Esse é o espaço analítico no qual o despachante aduaneiro brasileiro deve ser reposicionado

8 Considerações finais

A informação aduaneira tornou-se infraestrutura institucional do comércio exterior contemporâneo. Em sistemas orientados por gestão de risco, SAFE, OEA/AEO, interoperabilidade e dados estruturados, a qualidade da informação condiciona a segurança da cadeia, a previsibilidade do fluxo legítimo, a intensidade do controle e a confiança entre operadores privados e Administração Aduaneira.  

O artigo não demonstrou uniformidade normativa regional, nem pretendeu fazê-lo. Brasil, Paraguai, Uruguai e Argentina apresentam arquiteturas distintas. O Brasil oferece o caso central de transição do documento ao dado, com lacuna própria de conformidade profissional. Paraguai e Uruguai indicam modelos de preservação institucional da camada profissional. A Argentina oferece hipótese crítica de investigação sobre flexibilização, dados e responsabilidade.

A lacuna brasileira merece atenção. O despachante aduaneiro participa da formação e qualificação da informação submetida à Aduana, mas não é abrangido por programa governamental próprio de conformidade profissional, segurança informacional ou reconhecimento como elo técnico da cadeia segura. Também não dispõe de conselho profissional com competência legal para registro, orientação, fiscalização ética, disciplina e educação continuada. Essa lacuna não justifica transferência de competências da Receita Federal do Brasil. Autoriza, porém, debate acadêmico sobre governança profissional, sinais de qualidade e incentivos à conformidade.  

O SAFE Framework, o OEA/AEO, o Acordo Mercosul, União Europeia, o art. 4.14 e o ARM Brasil-EUA reforçam a relevância internacional do tema sem criar obrigação interna automática. O SAFE não transforma o despachante aduaneiro em autoridade de segurança, mas confirma que a cadeia segura é composta por operadores e atores identificáveis, conformes, auditáveis e submetidos a critérios de confiança. O fato de o SAFE contemplar customs brokers no ambiente AEO impede que esses profissionais sejam tratados como estranhos à arquitetura internacional de confiança.  

A governança algorítmica impõe agenda adicional. Quando a Aduana decide por dados estruturados, cruzamentos automatizados e perfis de risco, aumenta a necessidade de discutir auditabilidade, explicabilidade proporcional, responsabilidade por dados, dever de alerta, escopo profissional e limites da imputação. A automação não elimina diligência. Ela desloca a diligência para qualidade do dado, preservação de evidências, rastreabilidade e responsabilidade modulada.

A comparação regional sugere que a intermediação profissional não deve ser analisada apenas como custo privado ou formalidade administrativa. Em determinados arranjos institucionais, ela pode funcionar como mecanismo de redução de incerteza, sinalização de qualidade, mitigação de assimetria informacional, redução de custos sistêmicos de fiscalização e proteção da confiança regulatória. Essa é a hipótese que o caso brasileiro formula e que Paraguai, Uruguai e Argentina ajudam a tensionar no plano regional.

A agenda futura não deve buscar privilégio corporativo nem transferência de competências públicas. Deve investigar mecanismos proporcionais de qualificação, ética, rastreabilidade, formação continuada, segurança informacional e responsabilidade profissional capazes de fortalecer a confiança regulatória sem enfraquecer a autoridade da Aduana. A relevância contemporânea do despachante aduaneiro decorre, em última análise, da permanência econômica de um problema: transformar informações privadas, dispersas e assimétricas em informação aduaneira qualificada, auditável e juridicamente relevante.

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