Aduana News: Qual é a sua avaliação da situação aduaneira?
Resposta: Antes de mais nada, gostaria de voltar a 30 de junho de 2000 para recordar as palavras do próprio Eduardo Casullo, administrador demissionário da Alfândega, que em uma reportagem para o jornal Clarín admitiu que a Argentina perde 10.000 bilhões de dólares por ano em sonegação alfandegária.
Casullo recriou as mesmas condições e modalidades de contrabando que detectamos na investigação aduaneira paralela: sobreexportação sistêmica (superfaturamento nas exportações privilegiadas com restituição), subfaturamento sistêmico nas importações para consumo, fuga do circuito do contrabando nas mercadorias processadas em destinos de trânsito graças à vulnerabilidade intrínseca do sistema informático implementado, que também possibilitou a operação de contêineres duplos e triplos. Casullo tomou uma série de iniciativas importantes, como a inserção do chamado torno eletrônico, cuja implementação poderia contribuir com algo em termos de controle, mas apenas na medida em que fosse sistematizado, incorporado ao sistema informático, porque se não fosse, poderia gerar-se a mesma margem de vulnerabilidade, pois não custaria nada retirar um chip e colocar outro.
Desde os primeiros anos do plano de convertibilidade, o que se desenhou foi uma alfândega de serviços em detrimento de uma alfândega de controle. A equação está desequilibrada porque a rapidez foi priorizada, favorecendo os interesses dos operadores de comércio exterior que precisam de rapidez. Com a existência de políticas de terceirização e privatização em aspectos relacionados à atividade portuária, tornou-se difícil a implementação de sistemas de controle intensos.
Neste ponto, outro fato deve ser acrescentado. A desregulamentação das operações aduaneiras e a privatização gradual de todas as propriedades adjacentes às áreas costeiras.
Aduana News: Essa situação é resultado de ineficiência ou da implementação de uma política planejada?
Resposta: Neste caso, acredito que tudo o que é conhecido como evasão aduaneira foi uma ferramenta formidável como política de Estado, desenvolvida no início da abertura econômica. Para entender o que quero dizer com isso, é bom lembrar de uma coluna de novembro de 1996 escrita no Clarín por Daniel Muchnik, que faz uma abordagem macroeconômica da evasão alfandegária e explica como essa evasão foi usada como política de Estado. Nos primeiros anos do plano de conversibilidade, o ministro Domingo Cavallo precisava afastar qualquer possibilidade de ressurgimento da inflação. Para fazer isso, ele precisava reduzir os preços. A única maneira de gerar uma queda brusca no nível de preços foi criar um enorme excesso de oferta no mercado interno de bens de consumo, o que abriu as comportas para os mercados asiáticos e a Argentina foi praticamente convertida em um paraíso subfaturado. Digo isso porque esse objetivo foi alcançado por meio da subfaturação sistêmica de importações para consumo. A consequência foi a geração imediata de dumping e concorrência desleal e o fracasso comercial imediato de nada menos que 100.000 PMEs.
Mas Cavallo usou outra metodologia ainda mais perversa: o uso da superexportação para gerar uma leitura distorcida da balança comercial. Com base num crescimento inexistente das exportações, disfarçado pela pura formalidade que os números indicavam, Cavallo pretendia induzir as pessoas a acreditar que em 1995 a Argentina havia registrado um superávit em sua balança comercial. Com o tempo, investigações judiciais revelaram que uma grande porcentagem desse crescimento das exportações se deveu a exportações intrinsecamente falsas, intelectualmente mal declaradas, de modo que, se analisarmos genuinamente o conteúdo desse crescimento das exportações, veremos que, na verdade, o que foi gerado foi um aumento do déficit. Ou seja, o crescimento das exportações em sua leitura primária no contexto da balança comercial gerou um superávit. Mas, à medida que as investigações judiciais avançavam, ficou demonstrado que o alto percentual de exportações era, em princípio, criminoso. Simplificando, foi feita uma simulação junto à alfândega, seja quanto à quantidade da mercadoria, sua qualidade ou tipo, ou diretamente uma superestimativa do valor. Dessa forma, o crescimento das exportações tornou-se relativizado e o que era apresentado à opinião pública como superávit na balança comercial nada mais era do que um disfarce para o déficit crescente.
Convido você a rever todas as conclusões do encerramento dos trabalhos parlamentares da Comissão Especial de Investigação que estudou todo o governo Parino, onde falam da "decisão deliberada da equipe econômica do Dr. Cavallo, que preferiu perder receita aumentando a oferta de bens a preços baixos enquanto diminuía as importações estatísticas, disfarçando o déficit da balança comercial".
Portanto, se você me perguntar se tudo isso foi deliberado, a Câmara dos Deputados afirma que foi, que houve uma decisão deliberada da equipe econômica de Cavallo para gerar essa peneira enorme, esse grande buraco negro, para ser usado como política de Estado.
Aduana News: A fusão da DGI e da Alfândega sob a égide da AFIP foi positiva?
Resposta:Acredito que seja uma simples justaposição dos dois órgãos de controle, e isso não funciona porque a natureza do controle é essencialmente diferente. Exercer controle genuíno sobre o comércio exterior não é o mesmo que exercer supervisão sobre questões tributárias, especialmente quando vinculadas ao comércio interno.
A criação da AFIP produziu uma verdadeira colonização da alfândega, caracterizada pelo deslocamento e afastamento de funcionários altamente especializados e treinados, o que acentuou um progressivo enfraquecimento e subordinação da instituição.
Na minha opinião, houve também algumas reformas de racionalidade duvidosa em relação às estruturas administrativas e operacionais que, longe de corrigir, acentuaram as deficiências das atividades de controle.
Houve também outra política que, a meu ver, não é compatível com funções que não podem ser delegadas ao Estado, como a contratação de empresas privadas de pré-embarque que prometiam controlar e resolver as questões de valoração e subfaturamento, que fracassou completamente, tanto que o próprio Silvani teve que prescindir desse mecanismo. Essa privatização da inspeção pré-embarque custou ao Estado cerca de 200 milhões de pesos, que foram retirados do orçamento do órgão, impedindo seu fortalecimento, apetrechamento e modernização.
Houve também uma tentativa de unir recursos humanos, e isso não é bom porque me parece que alocar funcionários que tinham alta formação e especialização em fiscalização tributária para a administração aduaneira é inútil, porque desperdiça o funcionário que não tem qualificação para atuar nessa área.
Aduana News: Qual é a sua impressão sobre o sistema privado de controle pré-embarque?
Resposta:A inspeção pré-embarque gerou um gasto de aproximadamente 200.000.000 de dólares para o Estado e estimulou negociações e terceirizações fantásticas através da pretendida inserção do canal roxo, mas o ex-chefe da AFIP, Carlos Silvani, teve que prescindir desse canal, assumindo a responsabilidade por seu retumbante fracasso.
Notícias da Alfândega: Há alguma perda de controle com o cancelamento do pré-embarque?
Resposta: É relativo. Como descartamos a possibilidade de que um esquema para violar um regime de promoção local não esteja ocorrendo no mercado de onde a mercadoria vem? Que garantia tem o Estado argentino ao abrir mão de seu poder de controle para garantir que a avaliação realizada na origem seja absolutamente verdadeira? Ainda que a entidade que realiza a avaliação mereça todo o prestígio, um local nunca está isento do fato de que a mesma entidade que determina o valor de uma mercadoria pode, de alguma forma, estar gerando uma subvalorização com o propósito de violar um regime de promoção local. Dessa forma, mercadorias subvalorizadas ou superfaturadas no local de origem estariam entrando no mercado argentino. Nunca há certeza absoluta de que uma mercadoria terá melhor valor na origem do que quando chega à Argentina.
Por outro lado, concordo com muitos autores especializados que a questão do valor é um aspecto central do controle aduaneiro, e que o controle conceituado como um bem jurídico de natureza macrossocial representa uma função indelegável do Estado. Desistir dela seria o mesmo que a Argentina abrir mão de sua soberania cambial, financeira, tributária ou aduaneira. Se entrarmos no reino da quase privatização, corremos o risco de o Estado abrir mão de seus poderes de controle, e acho que isso não é bom.
Pelo contrário, o que precisa ser feito é otimizar os recursos do Estado, acabando com a política de racionalização nas alfândegas. A Alfândega Argentina conta com 5000 funcionários e tem uma área enorme a cobrir em termos de controle. Se você comparar, por exemplo, com a França, verá que ela tem 15000 agentes para cobrir uma área muito menor. O que precisa ser reformulado aqui, num processo de reconversão da administração aduaneira, é, sobretudo, triplicar o pessoal. Por outro lado, na medida em que essa política de demissões e aposentadorias voluntárias contribuiu para a eliminação de funcionários altamente qualificados, ela cria problemas maiores, porque a Argentina leva quase 30 anos para formar um funcionário de carreira. O fato de funcionários jovens, que tinham em média entre 40 e 55 anos, terem sido demitidos por meio de um plano de aposentadoria voluntária significa que a alfândega agora carece de recursos humanos altamente qualificados.
A falta de recursos humanos está diretamente relacionada à dificuldade de realizar um controle efetivo do contrabando.
Uma distinção conceitual deve ser feita no campo do contrabando. Existe uma forma convencional de contrabando chamada "contrabando de formigas", que consiste na transferência física de mercadorias de um setor aduaneiro para outro. E há outro contrabando, mais moderno, que se expressa por meios documentais, com base em declarações falsas prestadas em procedimentos aduaneiros, seja por superfaturamento ou subfaturamento, que levam a alfândega a cometer erros ao não declarar com veracidade todas as informações de que necessita para exercer seu controle. Hoje, a alfândega precisaria de pelo menos 15000 agentes, especialmente nas alfândegas do interior e especificamente nas chamadas alfândegas "quentes", como Clorinda, Paso de los Libres ou Pocitos e as passagens com o Chile por onde ocorre o contrabando da zona franca de Iquique.
Aduana News: O novo administrador, César Albrisi, vem das fileiras do Cavallismo. Você acha que pode haver uma mudança na Alfândega?
Resposta: Penso que seria necessário um forte processo de reconversão da administração aduaneira, o que não creio que Albrisi esteja em condições de fazer por razões ideológicas. Na medida em que esteja de acordo com os princípios de Cavallo nesta matéria, acredito que será muito difícil gerar um processo de reconversão na Alfândega. Também é importante destacar que Albrisi está no cargo há muito pouco tempo e é muito difícil fazer um diagnóstico porque ele merece pelo menos um tempo para poder avaliar sua gestão. De qualquer forma, considerando que é muito difícil para Cavallo gerar uma mudança ou um repensar no que diz respeito à necessidade de reformulação da administração aduaneira, parece-me que a previsão é relativa.
Albrisi concordou com Casullo que a Alfândega perde 7000 bilhões de dólares anualmente devido à sonegação fiscal. Na sua opinião, como essa tendência pode ser revertida?
A primeira coisa a ser alcançada é uma interconexão adequada do sistema de computadores em todos os pontos de partida do país.
Segundo, reformular o sistema informático introduzindo um módulo de contraverificação que altere um pouco o critério aleatório. Isso significa acabar com a rigidez das porcentagens atribuídas aos canais. O sistema foi projetado para que 75 ou 80% da alocação ficasse no canal verde. Acredito que ao introduzir um módulo de contraverificação que altere a frequência das porcentagens diariamente, o portador do documento ficará exposto a não saber se em determinado dia haverá 75% de probabilidade do canal verde, laranja ou vermelho.
Em terceiro lugar, considero muito louvável a iniciativa de Casullo de introduzir o sistema de travamento eletrônico em contêineres, especialmente em destinos de trânsito.
Isso também deve ser acompanhado de outra política de Estado que vá além do âmbito da administração aduaneira, como, por exemplo, na área de importações para consumo, examinando cuidadosamente o país de origem da mercadoria e tendo muito cuidado com as importações que vêm de lugares exportadores que subsidiam sua produção. A Argentina tem se caracterizado pela falta de implementação de medidas de retaliação econômica e pela ausência de direitos antidumping. Por exemplo, no Uruguai, a política econômica consiste em aplicar direitos antidumping discricionários e severos contra certas exportações provenientes da Argentina. Nosso país deve implementar políticas oportunas de retaliação econômica. Isso deve ser feito de forma oportuna e discriminada, porque há claramente uma lacuna no mercado interno, na medida em que acessar uma importação de um lugar que não subsidia sua produção não é o mesmo que acessar um que o faz.
Aduana News: O novo administrador garantiu que concluirá e manterá o sistema Maria, o que você acha?
Resposta: Deveríamos contar uma década, começando pela implementação do sistema informático María, que na minha opinião pode ter alguma idoneidade como sistema de registo, mas tenho dúvidas se pode funcionar como sistema de controlo.
Assim que foi implementado, em 93, houve muitas críticas vindas, entre outros, da Câmara Argentina de Importadores, do Centro de Despachantes Aduaneiros e do Sindicato Único do Pessoal Aduaneiro. Basicamente, as objeções eram, primeiramente, a ausência manifesta de uma faixa de valor que impedia o controle genuíno sobre o objeto da avaliação.
Aqui não devemos perder de vista alguns aspectos fundamentais. O código aduaneiro projeta um conceito de controle abrangente sobre alguns aspectos fundamentais: controle sobre a descrição da qualidade, tipo e quantidade da mercadoria; a verificação da regularidade da classificação ou da objecção pautal invocada pela prova documental; o exercício de uma genuína tarefa de controle sobre o valor declarado, tanto para o que é importado quanto para o que é exportado. Isso se justifica porque o direito aduaneiro se baseia no princípio da presunção de credibilidade ou boa-fé do portador do documento. O problema é que a autoridade fiscalizadora, a alfândega, não tem capacidade operacional para realizar uma auditoria de todo o universo de contribuintes, pois isso implicaria uma paralisação do comércio exterior. É lógico, portanto, que exista um critério de seletividade no qual se baseiam os controles aduaneiros das mais modernas alfândegas do mundo. Da mesma forma, o princípio da seletividade inteligente deve operar com base em módulos de controle que obedeçam a memórias inteligentes que deem equilíbrio ao sistema computacional, buscando evitar, por exemplo, a atribuição abusiva do canal verde ou o conhecimento prévio da atribuição do canal. Isso é combatido por um módulo de contraverificação apropriado.
O sistema MARIA é muito bom como sistema de registro. Se quisermos implementá-lo como um sistema de controle, devemos tomar muitas precauções. Entre elas, todas as medidas que haviam sido implementadas pelo administrador Casullo, que tinha a grande vantagem de vir do outro lado do balcão, com ampla experiência em questões empresariais, o que lhe permitiu apreciar o efeito devastador que a administração aduaneira gerou durante décadas sobre os fatores produtivos da Argentina. O problema com o serviço alfandegário remonta pelo menos a 1984. Devemos lembrar o desastre que as ações de Juan Carlos Delconte causaram ao tesouro nacional durante quatro anos e meio, o que resultou em perdas fiscais de mais de 5000 bilhões de dólares. Pode-se traçar um paralelo entre as duas administrações: a de Delconte estava mais associada ao conceito de uma alfândega mais fraudulenta e depravada, e a de Gustavo Parino estava mais alinhada à ideia de uma gestão ineficiente.
As novas tecnologias, em particular a Internet, colocam novos desafios ao direito aduaneiro.
O que ainda precisa ser esclarecido é o que acontece com bens e materiais sob controle aduaneiro, o que tem gerado um debate acalorado.
A Alfândega vem sustentando a opinião de que não há regulamentação que contemple a intervenção de mecanismos de controle em relação à entrada e saída de sinais de computador transmitidos por satélite. Em apoio a esta posição, foi argumentado que esses sinais de satélite não estão incluídos no sistema harmonizado de descrição e codificação de mercadorias. Essa nomenclatura, como o próprio nome indica, é aplicável a mercadorias e não a serviços. Por esta razão, foi declarado que o serviço aduaneiro não teria poderes genuínos para controlar tais atividades. Por isso, com o suposto fundamento do artigo 10 da lei 22.415 de caráter internacional, há autores que entendem que tudo o que tenha a ver com emissões via satélite estaria fora do âmbito do controle aduaneiro. Essa mesma nomenclatura foi aprovada pela República Argentina por meio da promulgação da Lei 24.206.
Isso nos coloca frente a frente com um bem intangível, como software, filmes, vídeos, sinais de computador e sinais de vídeo, que são transportados por um meio intangível, como ondas eletromagnéticas. Foi levantada a necessidade de reformular esta questão no âmbito do organismo internacional que tem competência para fazer alterações. Em suma, a República Argentina está muito atrasada nesta questão.
Em busca de uma eventual reforma por meio da autoridade internacional de execução, o que se sugere é a inserção imediata no contexto do controle aduaneiro do nome das mercadorias que ingressam por meios físicos sólidos, ou seja, por meio do suporte, que seriam correspondências, filmes, vídeos, discos, livros, revistas, jornais, catálogos, programas de computador ou softwares, bem como das mercadorias que ingressam por meios intangíveis como a Internet, que seriam os mesmos que acabei de nomear. Em ambas as categorias de mercadorias, com ou sem suportes sólidos, o controle pela alfândega seria o mesmo, e o destinatário também seria identificado em ambos os casos. Então chegamos à pergunta de um milhão de dólares: por que a Organização Mundial das Alfândegas reluta em incluir ativos intangíveis em seu respectivo catálogo de nomenclatura? Acho que deveríamos ir lá e fazer a pergunta. Como você pode ver, você fez a pergunta que está deixando os especialistas loucos.
O Aduana News é o primeiro jornal aduaneiro argentino a lançar sua versão digital. Com 20 anos de experiência, suas publicações e iniciativas visam facilitar o conhecimento mais relevante sobre questões aduaneiras, a fim de contribuir para o comércio seguro na região.
