El pasado 31 de mayo, en Brasilia, se dieron cita varios Presidentes de la región, y bajo la iniciativa del Presidente de Brasil, Luis Ignacio Lula da Silva, conversaron sobre la necesidad de profundizar la integración entre los países de la región, esta vez, bajo el paraguas de una renovada UNASUR.
Más allá de las opiniones que nos suscite esta iniciativa u otra en particular, lo que sí parece indiscutible es que los niveles de integración regional siguen siendo deficientes en esta parte del mundo, lo que redunda en el bajo intercambio comercial entre nuestros países; así como la existencia de múltiples procesos de integración, a nivel comercial o más amplios, como el MERCOSUR, la Comunidad Andina, el Sistema de Integración de Centroamérica (SICA), Alianza del Pacífico, y claro la propia ALADI.
En este contexto, pareciera interesante, más allá de refundar o crear nuevos procesos, revisar las convergencias posibles entre los diferentes bloques, construyendo agendas que permitan materializar, a corto plazo, los objetivos que se persiguen.
En particular, en el ámbito de la facilitación del comercio existen numerosas iniciativas, enmarcadas dentro del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la OMC, y que en algunos casos consideran normas y obligaciones que van más allá del marco multilateral, como sería un OMC plus. Entre estas, podemos destacar:
- La Estrategia de Facilitación de Comercio de Centroamérica de SICA (1);
- La Decisión 770 y la Resolución 1467 (2) sobre facilitación del comercio de la Comunidad Andina;
- El Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de MERCOSUR (3); y
- El Capítulo V del Protocolo Adicional de Alianza del Pacífico (4), sobre Facilitación del Comercio y Cooperación Aduanera.
Respecto de estos dos últimos bloques comerciales, quisiéramos comentar algunos posibles avances, que nos permiten visualizar opciones de una convergencia en materia de facilitación del comercio.
El Plan de Acción en relación a la Facilitación del Comercio
En julio de 2018, en Puerto Vallarta, México, en el marco de la XIII Cumbre Presidencial de la Alianza del Pacífico, los presidentes del bloque (Chile, Colombia, México y Perú) y los presidentes y altos representantes de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay (Mercosur), firmaron una Declaración Conjunta, cuyo objetivo es fortalecer los vínculos comerciales, económicos y sociales entre ambos bloques comerciales.
Tanto Alianza del Pacífico (AP) como Mercosur son los procesos de integración con mayor peso relativo en términos de PIB y población en Latinoamérica. En conjunto, estos 8 países representan el 81% de la población y el 86% del PIB de la región aproximadamente. Además, en conjunto suman el 89% de las exportaciones y el 88% de los flujos de entrada de Inversión Extranjera Directa de los países latinoamericanos y caribeños (5).
Es en ese contexto que los 8 países suscribieron esta Declaración, que fija las bases de un posible Acuerdo Marco de Libre Comercio entre las economías de ambos bloques. En ella, establecen un Plan de Acción, que tiene como objetivo dar seguimiento y profundizar la integración entre ambas Partes, y se identifican diversas áreas de trabajo conjunto, entre ellas la facilitación del comercio.
El Plan de Acción en relación a la Facilitación del Comercio, considera la posibilidad de concluir un Acuerdo Marco sobre Facilitación de Comercio entre Mercosur y la Alianza del Pacífico. El Plan define una serie de acciones a implementar sobre diversos ámbitos, entre los que podemos destacar:
- Compartir buenas prácticas para la implementación del AFC (1);
- Intercambiar experiencias y buenas prácticas relativas a los Comités Nacional de facilitación de comercio;
- Intercambiar experiencias en la implementación y expansión de sistemas de gestión de riesgo;
- Promover la interoperabilidad de las VUCEs;
- Avanzar en la implementación de Programas de Operador Económico Autorizado (OEA) en la región y fomentar el establecimiento de acuerdos de reconocimiento mutuo entre los programas de OEA y de los respectivos operadores autorizados;
- Intercambio de información sobre la operación de los programas de OEA entre los países de AP y del Mercosur, identificando mejores prácticas para la promoción de su utilización; y
- Elaboración de un Plan de Trabajo para la suscripción de un Acuerdo de Reconocimiento Mutuo entre los países de AP y del Mercosur.
Nos quisiéramos detener en la figura del OEA y en los Acuerdos de Reconocimiento Mutuo.
Un hito importante en esta materia, sin perjuicio de los numerosos acuerdos bilaterales que en este ámbito cada uno de los Miembros de ambos bloques han suscrito, lo ha marcado el ARM Regional firmado por once Aduanas, en mayo de 2019, en Sao Paulo, Brasil.
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay firmaron uno de los más ambiciosos ARM en el mundo, que se encuentran en proceso de implementación. Pero además, han estado trabajando en la incorporación de otras agencias de Gobierno, fundamentalmente, Agricultura y Salud, al proceso, siguiendo el Pilar III del Marco SAFE, lo que constituyen un paso importante en lo que denominamos la Gestión Integrada en Frontera.
Este paso sin duda es muy importante, pero junto con ello, resultaría interesante estudiar y avanzar hacia la compatibilidad de los programas OEA nacionales, en cuanto a sus requisitos y beneficios. Hasta ahora los programas OEA, aunque orientados por las disposiciones del artículo 7.7 del AFC y del Marco SAFE de la OMA, siguen construyéndose, en cuanto a los tipos de operadores que cubre, requisitos/condiciones y beneficios, de acuerdo a las regulaciones de cada país.
El desafío debiese ser entonces, considerando el plan de facilitación de comercio entre AP y Mercosur, explorar espacios para ir armonizando estas cuestiones, de manera que suscrito un ARM, los beneficios que una empresa OEA obtiene en un país, no sean muy diferentes a los que alcanzaría en otro; que los requisitos que una empresa OEA debe cumplir en un país, no sean muy diferentes de las condiciones que deba cumplir en otro país de los bloques.
Queda en este aspecto, todavía mucho camino por recorrer, y lo primero, debiese ser verificar que los ARM suscritos, en especial el Regional, estén aplicándose y viendo resultados en la práctica.
Si revisamos otros aspectos contenidos en el Plan de Acción de Puerto Vallarta, así como en las demás estrategias de facilitación del comercio de las demás regiones, constatamos la ausencia de compromisos en orden a avanzar en una serie de disciplinas que resultan esenciales en los tiempos actuales, como es el tema sancionatorio e infraccional.
Quizás los principios que el AFC trata a propósito del artículo 6.3 “Sanciones”, como el principio de legalidad (los delitos e infracciones y sus sanciones deben estar claramente descritos en la ley; no debe existir falta de precisión o amplitud en la descripción e los tipos penales o infraccionales); la proporcionalidad entre las infracciones y las sanciones; disociar absolutamente los incentivos monetarios a los funcionarios de control o los objetivos de recaudación a la determinación de multas; la posibilidad de tener recursos administrativos y judiciales de fácil tramitación a efectos no desincentivar los procesos de reclamos; son cuestiones que los bloques debiesen abordar para generar políticas más armonizadas en una de las cuestiones que todavía es objeto de debate en la región. En efecto, Colombia acaba de dictar un nuevo régimen sancionatorio, a través del Decreto N° 920 de 2023, el Gobierno estableció un nuevo régimen sancionatorio, de decomiso de mercancías y procedimiento en aduanas.
En materia infraccional, en especial, la región está en deuda con un concepto esencial en nuestro días, el de “Cumplimiento Voluntario” en Aduanas, teniendo en cuenta el Marco Normativa de la OMA sobre Cumplimiento Voluntario (6).
Pareciera ser que persiste una concepción de una Aduana “concentrada” en sancionar, en medir su rendimiento, y muchas veces su recaudación, a aplicar un gran número de sanciones. Y en verdad se trata de todo lo contrario, las Aduanas deberían medir por el alto grado de cumplimiento que los operadores le dan a su normativa, si así fuese, significa que las normas que las Aduanas dictan han sido objeto de un proceso de consulta y discusión previa (art. 2 del AFC), que los operadores han tenido tiempo para prepararse para su aplicación, y que la Aduana ha brindado la capacitación necesaria para que la aplicación sea lo más eficiente posible. Ese debería ser el indicador, no el número de operadores que se equivocan en su aplicación.
La promoción y el desarrollo del cumplimiento voluntario es un camino más eficaz para aumentar la recaudación y crear climas de confianza y desarrollo con el sector privado, tan escasos a veces en la región. Que los Miembros de ambos bloques puedan tratar el concepto de “cumplimiento voluntario” con una mirada más integral, compartiendo experiencias internacionales, y cambiando paradigmas que resultan anticuados y pesados para las propias administraciones. Se trata de una cuestión que va más allá del ámbito regulatorio, se trata de romper estereotipos en la relación público –privada.
Por último, otro asunto, que debiese ser abordado con cierta urgencia en este tipo de instrumentos es el e-commerce o comercio electrónico transfronterizo. En efecto, el 2021, el MERCOSUR suscribió el “Acuerdo sobre Comercio Electrónico del MERCOSUR”, que establece un marco jurídico común para facilitar el desarrollo del comercio electrónico dentro del bloque. Y la Alianza del Pacífico trata la materia en el Capítulo 13. Es importante tomar nota de que los comportamientos de los consumidores seguirán profundizando este tipo de comercio, en la medida que se incorporan los “nuevos consumidores” y la logística asociada a este tipo de intercambios se desarrolla rápidamente de la mano de las plataformas y las empresas de envíos expresos, por lo que los Estados y las Administraciones deben prestar atención al diseño de procedimientos expeditos y seguros, que garanticen el desarrollo de un modelo que solo aumentará.
Resulta urgente desarrollar modelos recaudatorios más eficientes, y un tratamiento más armonizado en esta materia, así como diseñar sistemas de gestión de riesgos adaptados a este tipo de comercio.
En este punto, resultaría pertinente analizar la posibilidad de armonizar la legislación en materia de envíos expresos y envíos postales. Parece claro, que las diferentes regulaciones categorías y exenciones aplicadas en este régimen, constituye un desincentivo para la incorporación, por ejemplo de las MIPYMES en el comercio internacional. Trabajar hacia la convergencia de los bloques comerciales existentes, pareciera una alternativa viable y más “económica”, basada en una agenda que incorpore los nuevos temas de lo que la Directora General de la OMC, Ngozi Okonjo-Iweala; ha llamado como la “reglobalización”.
- https://www.sieca.int/?page_id=8020
- https://www.comunidadandina.org/StaticFiles/DocOf/RESO1467.pdf
- https://normas.mercosur.int/simfiles/normativas/75425_DEC_029_2019_ES_Acuerdo%20Facilitacion%20Comercio.pdf
- https://alianzapacifico.net/instrumentos-protocolo-adicional-al-acuerdo-marco-de-la-alianza-del-pacifico/
- https://alianzapacifico.net/alianza-del-pacifico-y-mercosur-definen-plan-de-accion-para-fortalecer-vinculos-entre-los-dos-bloques/
- http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/topics/key-issues/ecp/2015/voluntary_compliance_framework_en_publish.pdf?la=es-ES
Abogado, Master en Derecho Internacional de la Universidad de Heidelberg. Trabajó por casi 20 años en la Aduana de Chile ocupando diversas responsabilidades. Experto acreditado de la OMA y es árbitro/panelista frecuente de la OMC. Es profesor en diversas Universidades y autor de diversas publicaciones en materia de aduanas y comercio internacional. Es Presidente del Instituto Chileno de Comercio Internacional, y actualmente es Director de Asuntos Regulatorios y Aduaneros de DHL para Centro y Sudamérica.
