Las medidas no arancelarias se definen en general como medidas de política, distintas de los aranceles aduaneros ordinarios, que pueden tener repercusiones económicas en el comercio internacional de bienes, modificando el volumen de las transacciones, los precios o ambas cosas (UNCTAD/DITC/ TAB/2009/3)”.[1]
Las medidas arancelarias, surgen, en el desarrollo comercial internacional, como una especie de “reglas de juego” internacionales, en lo atinente a su vinculación comercial. Pero estas reglas no son impuestas por un determinado país de manera aislada o por simple decisión del mismo, sino que, oportunamente, se generaron en armonía y con beneplácito de los países intervinientes, mediando organismos supranacionales que se convirtieron en base de tratados, reglas y normas de funcionamiento del comercio internacional.
Estamos hablando aquí entonces, de los organismos supranacionales que, más allá de contribuir a un normal y equitativo desenvolvimiento del comercio internacional, conformaron reglas de aplicación universal mediante las cuales se rige toda la estructura legal internacional, en lo atinente al tema que nos ocupa.
Los organismos supranacionales de los que hablamos, surgen a posteriori de la segunda guerra mundial. Pero cada país tiene, obviamente, la propia. En nuestro caso es la Constitución de la Nación Argentina, modificada en el año 1994. Fecha en que se normaliza el conflicto jurisprudencial sobre la jerarquía de los tratados internacionales.
Las transacciones internacionales se encuentran reguladas a través de los organismos supranacionales mediante las reglas del GATT, básicamente. Para ello se prevén todas las alternativas mediante la legislación competente. Una de ellas trata sobre las restricciones al comercio internacional.
Si bien es deseable para todo país ser un actor dinámico en el concierto internacional, también sufre restricciones a la hora de concretar una operación comercial.
En principio, las restricciones permitidas son aquellas denominadas “arancelarias”. Que pueden ser ad valorem o específicas, sea que se realicen mediante un cálculo porcentual sobre el valor de la transacción, o una suma fija respectivamente.
Hasta aquí hablamos de restricciones consensuadas entre todos los actores del comercio internacional mediante el uso de reglas comunes, emanadas del acuerdo conocido como GATT, General agreament of trade and taxes, y sobre el que se basa la estructura legal del comercio internacional.
Para comprender el sistema de restricciones no arancelarias que la Argentina maneja, es imprescindible analizarlo como un intento de solución al abanico de problemáticas que desde el punto de vista de la política económica, monetaria y financiera, sufre el país.
Las SIMIS [2] y el problema cambiario
… Y Argentina decidió corregir los problemas cambiarios interviniendo el comercio exterior .
En principio fueron las DJAI [3] –declaración jurada anticipada de importación- en el año 2012, literalmente permisos para importar.
Como es de esperar las DJAI recibieron un pronunciamiento negativo por parte de la OMC, frente a las reiteradas quejas de EEUU, la Unión Europea y Japón, por violar el art. XI del GATT y considerarlas nocivas al comercio exterior.[4] Razón por la cual en 2015 se derogan, implementando un nuevo sistema, el simi (sistema integral de monitoreo de importaciones), dando nacimiento a las licencias de importación, automáticas y NO Automáticas.
No es un tema de proteccionismo o de defensa de la industria nacional, sino una restricción cambiaria, describe Elizondo. «El SIMI se puede desviar para restringir las importaciones por factores cambiarios: no está blanqueado que sea para reducir la demanda de dólares, pero en la práctica, esa es la razón».
Y todos lo sabemos. Las trabas para importar no son una novedad en la Argentina. El país estuvo siempre en el top 10 de las naciones del mundo con una menor ratio importaciones/PBI. En el mundo, las importaciones equivalen al 30% del producto, mientras que acá equivalen al 14%: importamos pocos, tenemos aranceles muy altos y también trabas paraarancelarias.
Situación que ha devenido en largas, tediosas y anti económicas medidas cautelares que las empresas han debido interponer.
Licencias de importación [5]
La administración de las licencias de importación sigue siendo uno de los principales elementos de la política comercial en la Argentina. Toda mercancía importada para consumo final está sujeta a un requisito de licencia de importación, ya sea automática o no automática. Las listas de los productos sujetos a las distintas licencias se actualizan sin una periodicidad predeterminada, según lo requieran las circunstancias, por lo que el número de productos sujetos a licencias varía frecuentemente.
En 2020, el 14,3% del universo arancelario estaba sujeto a licencias no automáticas, lo que constituye un aumento sustancial si se compara con 2012, cuando solo el 6% estaba sujeto a licencias no automáticas. En cuanto a los productos afectados por esta medida, estos no han variado sustancialmente desde 2012. La mayoría de las licencias no automáticas continúan afectando a los textiles, las máquinas y aparatos y los metales comunes.
La excesiva discrecionalidad de los funcionarios
Existen situaciones operativas que desconciertan y generan condiciones que atentan contra el sano desenvolvimiento de las operaciones de comercio exterior. Escenarios que ni siquiera se encuentran enmarcados como restricciones, pero que en definitiva lo son. Tal el caso de, como el titulo lo indica, la excesiva discrecionalidad de los funcionarios, al momento de considerarse extremadamente rígidos en aparente atención a la ley, cuando en realidad no se trata sino de una muestra de poder como mínimo, si no es que llega a vislumbrarse una posibilidad de corrupción, sin descartar la inoperancia. Tal es el caso de la detención del despacho. La detención del despacho de las mercaderías genera anualmente pérdidas millonarias para el comercio y la industria de nuestro país. Si desean ver ejemplos, vean: “ El momento crítico de una importación: la detención del despacho por Julio Carlos Lascano[6]”
Exportaciones – Retenciones
Si bien existen retenciones (aunque no tanto), en el caso de Argentina las intervenciones son mucho más profundas y hace ya más de una década que la exportación, sobre todo del producido de la tierra, de aquellos productos que sin mano de obra que le agregue valor, se ven afectados por la mano intervencionista y recaudatoria del Estado.
Las llamadas «retenciones» son en realidad derechos aduaneros aplicables a las exportaciones. Como bien lo expresa el artículo 724. – El derecho de exportación grava la exportación para consumo. (Ley 22415)
Retenciones móviles
Retenciones: son los derechos de exportación que gravan las mercaderías que se destinan al exterior. Se ha dicho, con poca razón, que las retenciones se aumentan para distribuir mejor la riqueza, cuando ello no es objetivo que la ley fija a estos impuestos. Esto es lo que pretendía ser la Resolución 24 bajo el título de «Proyecto de Ley de Retenciones y Creación de Fondo de Resdistribución Social«.
La Resolución 125/2008 como antecedente de prohibiciones actuales
“Que la historia me juzgue. Pido perdón si me equivoco. Voto… Mi voto no es positivo, mi voto es en contra”. Julio Cobos, Vicepresidente de la República Argentina. (2008)
El viernes 29 de febrero de 2008 Guillermo Moreno le presentó a Néstor Kirchner la idea de imponer a la soja una retención de 63% y frente a ese panorama Martín Lousteau solicitó unos días para presentar una alternativa y preparó el esquema de retenciones móviles, según cuentan la historia.
Ese fue el nacimiento de la polémica resolución 125 que establecía la fórmula de determinación aplicable a determinadas posiciones arancelarias correspondientes a cereales y oleaginosas y que tuvo al país en vilo durante ese año. Pero especialmente la noche que se debatió en el Senado de la Nación y que Julio Cobos desempató la votación con su hoy ya célebre frase: “Mi voto no es positivo”.
La Constitución nacional en sus artículos 4, 17, 51 y 75 es muy concreta: las contribuciones las impone el Congreso de la Nación, con iniciativa exclusiva en la Cámara de Diputados, de allí la imposibilidad del Poder Ejecutivo al respecto. Mientras que el 76:
Artículo 76. CNA: Se prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca.
Una de las materias en la que no se discute la imposibilidad de la delegación en sentido amplio es precisamente, en materia tributaria, pues las contribuciones no sólo nacen de la ley, sino que además deben iniciar su trámite ante la Cámara de Diputados
No obstante, el Gobierno Argentino continúa con la misma metodología intervencionista hasta el punto de llegar a prohibir la exportación de ciertos cortes de carne vacuna.
El llamado “Cepo a la carne”, comenzó con suspensiones de exportación. Y continúa.
La Argentina utiliza una serie de requisitos para exportar, como los registros para exportadores y las Declaraciones Juradas de Ventas al Exterior (DJVE), que se utilizan para registrar las exportaciones de algunos productos agropecuarios. El uso de las DJVE, que tiene como objetivo lograr un ingreso más fluido de divisas y conocer con antelación el volumen proyectado de las exportaciones, se modificó varias veces entre el 2012 y el 2021.
Actualmente, todas las exportaciones argentinas están gravadas con derechos a la exportación, cuyas tasas van del 0% al 33%. Entre 2012 y 2021, los productos sujetos a derechos de exportación, al igual que las tasas, han sido modificados en varias ocasiones.
Los derechos de exportación constituyen una importante fuente de ingresos tributarios; la recaudación por concepto de derechos de exportación aumentó progresivamente hasta alcanzar un pico en 2019.
En 2020, la recaudación de los impuestos de exportación disminuyó por la reducción de las tasas y del volumen exportado debido a la crisis sanitaria, y representó el 13,5% de los ingresos tributarios del SNPF, un 5,7% de la recaudación total, y un 12,7% del valor total de las exportaciones. Al ser la Argentina un «exportador importante» (con una participación en las exportaciones mundiales totales superior al 5%) de ciertos cereales, semillas y tortas oleaginosas, y aceites vegetales, la utilización de derechos de exportación, en ocasiones elevados (como para los porotos de soja), podría afectar en cierta medida los términos de intercambio de estos productos.
En síntesis
Habiendo puesto de manifiesto algunas de las prácticas más importantes y de mayor relevancia en lo atinente a las restricciones que al comercio exterior le impone el Estado Nacional. Y, desde la perspectiva de la Dirección de Comercio Exterior a mi cargo, de una ciudad del interior de la provincia de Buenos Aires (Pergamino), que cuya mayor dependencia en el desarrollo del comercio internacional se basa en las producciones de la tierra y sus industrias conexas, resulta de vital importancia cada obstáculo que se presenta para el exportador e importador local.
No sólo se trata de la dificultad económica, sino también de todas las vicisitudes por las que debe atravesar el empresario para cumplimentar el entramado burocrático que se desprende de las regulaciones, al efecto de lograr encuadrar cada operación.
Lo dicho no sería al fin y al cabo el mayor de los problemas si, al menos, se entendiera que beneficia el desarrollo del comercio exterior del país. Pero definitivamente no es así.
Sin dudas cabe expresar sin temor a equivoco alguno, que cada regulación que se interpone en el desarrollo del comercio tiene consecuencias negativas. No solo para el empresario local, sino que también coarta la probabilidad de generar mayor nivel de negocios, al desmotivar a la gran masa de emprendedores y empresarios de bajo volumen de negocios, que podrían llegar a incursionar en el mercado internacional.
Sabido es que los constantes cambios y modificaciones en las normativas de un país, que tal como el nuestro oscila constantemente entre una crisis y otra, generan un nivel de inseguridad jurídica que también desalienta la posibilidad de recibir inversiones de capitales extranjeros.
Pergamino es una ciudad que ha sido receptora de inversiones. Su posición geográfica la colocan en un lugar privilegiado de desarrollo de negocios que se relacionan de una u otra manera con las actividades de la producción primaria. Pero poco a poco, esas inversiones han tenido que cambiar su actividad central de trabajo o bien, las casas matrices se han desvinculado de las unidades de negocio que en nuestra ciudad operaban.
No sólo a raíz de las restricciones específicas que aquí he planteado, sino también y con mucho énfasis, las regulaciones del mercado cambiario. Que, si bien no ha sido materia de este trabajo, deviene en uno de los problemas acuciantes de nuestro país.
Tal como se relacionan los poderes del estado, entre lo político y lo legal, sin dejar de lado la cuestión del ejercicio de la justicia, no se vislumbran salidas sencillas y mucho menos gratuitas, en pos de re posicionar a la Argentina en el concierto mundial de las naciones.
Las retenciones, y los demás tipos de restricciones al comercio exterior, hoy por hoy, se fundamentan en la posibilidad de generar ingresos de divisas en las arcas del Tesoro Nacional. No promueven el desarrollo del comercio ni protegen la industria nacional, ni mucho menos se basan en un plan a largo plazo que justifique la desinversión y la pérdida de trabajos genuinos, que logren el desarrollo de un país en la búsqueda del bienestar social. Fin último este, que debería ser la consigna básica de cualquier gobierno.
¿Cuál es sino, el rol del Estado?
Aunque pueda parecer que estas regulaciones no llegan al hueso mismo del comercio del país, a lo largo y a lo ancho del mismo, en todas las diferentes realidades que la Argentina alberga, puedo aseverar que sí. Solo a través de la experiencia vivida en 23 años de gestión al frente de la Dirección de Comercio Exterior previamente mencionada, me ha sido posible constatar los momentos de auge y de deterioro de los términos de intercambio del comercio internacional.
Los derechos de exportación inciden sobre los márgenes de utilidad, asimismo las retenciones, y la mayoría de las restricciones, de un modo u otro, sean de importación como de exportación, traban el normal desenvolvimiento de un negocio.
El comercio internacional es un negocio. Como cualquier otro. Quien vende o compra al exterior pretende utilidades.
¿Cómo es que la empresa privada (porque es ella la que genera riqueza), tiene cada vez menos margen de maniobra solo para abastecer las arcas del Tesoro del país que la alberga?
¿Cómo es que desabastecer de insumos a la producción constituye un beneficio para el tejido empresario, y el desarrollo del país? ¿Sólo para evitar el consumo de divisas?
Estas y tantas otras inquietudes del mismo tenor, son las que motivan el presente documento. Siendo escueta en el contenido, ya que la temática no se agota, sino que, por el contrario, se multiplica al intentar llegar a una respuesta coherente y orientada al desarrollo sano de un país de las características de la Argentina.
No es por arbitrariedad ni por excesiva indulgencia de los países, que los tratados internacionales promueven la libertad del comercio internacional, sino porque es la única vía de generación de divisas genuinas en un país.
Toda acción que genere restricciones y obstáculos innecesarios al comercio, tienen por único objeto resultados inmediatos en un contexto global en el que, la inmediatez se da de bruces con la planificación, el desarrollo y por ende la posibilidad de pertenecer a un standard de país que hoy nos describe como “stand alone”.-
Araceli Campisteguy es Directora de Comercio Exterior de Pergamino
