En lo que concierne a materia aduanera la ley 22.415 considera al instituto de la prescripción como una forma, entre otras, para dar por extinguida la acción respecto a la exigencia tributaria, como también en cuanto a las acciones tendientes a imponer penas por infracciones. En este sentido, la prescripción está alineada a un plazo preestablecido por la norma, que de transcurrir dará lugar a considerar finiquitada toda posibilidad de tales exigencias.
Se debe recordar que la prescripción es una institución de orden público que guarda el interés de una sociedad de poner un límite a todo tipo de reclamo que englobe la pretensión de un reclamo fiscal o privado y de esta forma no hacer perdurar indefinidamente reclamos generando la incertidumbre de los mismos.
En cualquier de los casos, consideramos, como tiene sostenido la Corte Suprema de Justicia de la Nación(1), que de haber operado, por tratarse de una cuestión de orden público que, como tal opera de pleno derecho al verificarse las condiciones exigidas por la norma debe ser declarada de oficio.
Así es que el artículo 929 en su inciso c) del Código Aduanero enumera a la prescripción como uno de los motivos que extingue la acción para imponer penas por infracciones aduaneras, conjugandose con el artículo 934, por el cual expresamente establece que el plazo que debe transcurrir es de cinco años, contados a partir del 1 de enero del año siguiente al de la fecha en que hubiere cometido la infracción o, en caso de no poder precisarse, en la de su constatación (cfr. Art. 935 del C.A.)
Por su parte, el artículo 787 del Codigo Aduanero, en su inciso e) establece la prescripción como forma de extinción de las obligaciones tributarias aduaneras. Para lo cual, deberá también transcurrir el plazo de 5 años, contados desde el 1 de enero del año siguiente al de la fecha en que hubiere producido el hecho generador de dicha obligación (cfr. Art. 803 y 804 del C.A.).
En ambos casos, la ley establece expresos actos que, de sucederse, suspenden o interrumpen el plazo en curso. Sin perjuicio de la enumeración de éstos, es evidente que este precepto legal de finalización de una persecución fiscal, está relacionada con el correr de un tiempo determinado que ha sido dispuesto por el legislador.
Ahora bien, puede ocurrir que aún cuando no haya transcurrido el espacio temporal que corresponda para actuar el mecanismo legal de la extinción de la acción, se advierta la presencia de un excesivo tiempo que converge hacia la violacion del plazo razonable.
Plazo razonable
El Dr. Juan Pablo Rizzi (2) nos recuerda que la garantía procesal de “plazo razonable” refiere al derecho que tienen todas las personas de obtener, luego de un juicio tramitado en forma legal, una resolución firme que ponga término, de modo más rápido posible, a la situación de incertidumbre jurídica en la que se encuentra. Asimismo, indica que este principio está consagrado en varios tratados internacionales y se encuentra reflejado, con diferentes características y alcances.
Efectivamente, tal principio se corresponde con una garantía elemental de los Derechos Humanos universales, receptado por la Convención Americana de Derechos Humanos, en cuyo texto expresa: Toda persona tiene derecho a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial (art. 8.1). También el art. 14 inc. 3.c) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce el derecho de toda persona acusada de un delito a ser juzgada sin dilaciones indebidas.
Ambos señalamientos normativos integran el llamado bloque de constitucionalidad, conforme surge del artículo 75 inc. 22 de la Constitución Nacional, otorgándo así la correspondiente jerarquía constitucional. Y es en tal sentido, que no existen dudas acerca de la obligación de aplicar las disposiciones convencionales, como así tampoco del deber de controlar la compatibilidad de las normas jurídicas internas con la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Tal consideración ya ha sido señalada por la misma Corte Interamericana en el caso “Almonacid Arellano y otros vs. Chile”y por la Corte Suprema de Justicia de la Nación argentina, destacándose como precedentes los fallos “Mazzeo” (Fallos, 330:3248), “Ekmekdjian c/ Sofovich” – La ley, 1992-C-543) y Simón (Fallos, 328:2056).
También en el caso “Mattei” la Corte Suprema dispuso: “…debe reputarse incluido en la garantía de la defensa en juicio consagrada por el art. 18 de la Constitución Nacional el derecho de todo imputado a obtener luego de un juicio tramitado en legal forma un pronunciamiento que, definiendo su situación frente a la ley y a la sociedad, ponga término, del modo más rápido posible, a la situación de incertidumbre y de innegable restricción de la libertad que comporta el enjuiciamiento penal”. Dicha sentencia es asimilable a los procesos aduaneros, por cuanto se incurre en incertidumbre, sanción y posible suspensión del derecho a ejercer el debido derecho de comercializar del imputado (3).
Asimismo, en el caso “Losicer” (4), la Corte consideró que la irrazonable dilación del procedimiento administrativo resulta incompatible con el derecho al debido proceso tutelado por la Constitución Nacional y por la Convención Americana de Derechos Humanos. Destacando su alcance a todo tipo de proceso. Así expresamente sostuvo: “…cabe descartar que el carácter administrativo del procedimiento sumarial pueda erigirse en un óbice para la aplicación de los principios reseñados, pues en el estado de derecho la vigencia de las garantías enunciadas por el art. 8 de la citada Convención no se encuentra limitada al Poder Judicial -en el ejercicio eminente de tal función- sino que deben ser respetadas por todo órgano o autoridad pública al que le hubieran sido asignadas funciones materialmente jurisdiccionales. Ha sostenido al respecto la Corte Interamericana de Derechos Humanos que cuando la convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un tribunal competente para la determinación de sus derechos, esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial.
A partir de ello, frente a un proceso que tropiece con la ausencia de razonabilidad de un plazo para obtener una resolución, encontraría el estado de situación de estar en presencia de la afectación al principio del plazo razonable, pero puede suceder que aún no hubiera transcurrido el plazo que estipula la ley para alcanzar la aplicación de la prescripción. Es cuando corresponde preguntarnos: ¿qué debe prevalecer en estos casos?.
El remedio legal debe buscarse en la jerarquía de la norma, considerando en este encuadre, que siendo el plazo razonable un principio rector que se sostiene dentro de los marcos internacionales y constitucionales, debería aplicar por encima de lo que se encuentra previsto en materia de prescripción en la ley base.
El Dr. Juan Patricio Cotter (5) recuerda que, la garantía de celeridad de justicia esta contemplada en la Convención Americana de Derechos Humanos, al imponer que el juzgamiento debe ser efectuado en un tiempo razonable. También, señala que se encuentra tutelada en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en cuanto impone el juzgamiento en plazos razonables y, que el incumplimiento de esta garantía de celeridad puede acarrear la denegación de justicia.
Por otra parte, debe rememorarse que los principios como el de especie detenta un valor constitucional, y como reflexiona el Dr. Claudio Augusto Gonçalves Pereira (6), los principios abarcan proposiciones relevantes que tienen como finalidad servir de base a una determinada estructura de conocimiento sobre la cual se fundamenta la comprensión de las normas jurídicas. Son auténticos vectores que deben ser seguidos tanto por el legislador como por el aplicador de las normas jurídicas y los ejecutores de las leyes. Los principios actúan como matrices y pilares esenciales para el ordenamiento jurídico vigente. Por consiguiente, no cabe duda de que la violación de principios se presenta como la forma más grave de transgresión de una norma jurídica establecida, ya que de ello se derivan graves consecuencias para la estructura interna de cualquier tipo de sistema jurídico.
A ello, debe añadirse que ciertos procedimientos, como resulta el de impugnación reglado en artículo 1053 del Código Aduanero, el plazo de prescripción se ve suspendido por efecto del propio planteo que introduce el administrado, generando mayor incertidumbre con el correr de los tiempos y la falta de obtener una resolución dentro de un plazo acorde, con el pesar de los intereses y un tipo de cambio que va adicionándose ante el caso de llegar a ser rechazado los fundamentos que han sostenido la acción del impugnante. Rescatando lo señalado por el Dr. Mateo Mc. Cormack (7), en cuanto a que la demora en los procedimientos aduaneros, y fundamentalmente en los procedimientos de impugnación en donde el plazo de prescripción para percibir tributos está suspendido hasta el dictado de la resolución definitiva, es una preocupación constante que se ha venido agravando con el correr de los años.
Por consiguiente, consideramos que el plazo razonable se debería imponer frente al de prescripción, cuando del mismo proceso se evidencie la presencia de la falta de sensatez de un tiempo en el que debe transitar el proceso, o frente a la exteriorización de tan sólo actos que únicamente advierten el interés de impedir el alcance de la prescripción y no su avance. Así entonces, de estarse ante la afectación de este principio, las normas preponderantes resultan los Acuerdos Internacionales y la propia Constitución Nacional por sobre la prescripción que establece el Código Aduanero.
Conclusión
El comercio exterior es una actividad que invoca la necesidad de contar con esquemas transparentes, previsibles y ágiles. Mientras en el mundo globalizado se dispone a tomar medidas concernientes al Acuerdo sobre Facilitación del Comercio, propiciando la rápida circulación de las mercancías a través de las fronteras, que se basan en las mejores prácticas de todo el mundo. En Argentina, los procesos aduaneros que involucran situaciones tributarias o infraccionales, persisten en la era analógica. Lo cual indefectiblemente repercute en la presencia de procesos extensos, descansando en la posibilidad que otorga la ley para mantenernos existentes, sin importar el tiempo transcurrido. Aquí es cuando no debe omitirse que tales procesos también involucran cuestiones atinentes al comercio exterior, y por lo tanto, deben alinearse con mayor rapidez a los preceptos que abocan a la necesidad de reducir los plazos para obtener una resolución final.
Mediante el DNU 70/23 (8) se han incorporado al Código Aduanero importantes lineamientos que convocan, desde la propia Ley, a que se adopten procedimientos y mecanismos que simplifiquen el cumplimiento de sus obligaciones con los distintos actores involucrados en actividades de comercio exterior, incluyendo la utilización extendida de tecnologías de información, automatización y comunicaciones para el intercambio electrónico de información (9). Asimismo, apunta a la profesionalización del personal aduanero, basados en los principios de objetividad, neutralidad, mérito, capacidad, publicidad y transparencia. Lo que rescata dos funcionales elementos de gran valor para llegar al alcance de la agilidad de todos los procesos, tanto operativos como de procedimientos aduaneros que puedan corresponder ser tramitados en la Aduana.
En su caso, si el curso del tiempo incide en procesos largos, sea por efectos propios de las demoras de la Administración, de la Justicia o por acciones de los administrados, es evidente que la solución radica en llevar a canalizar a que estos procedimientos, tanto administrativos como judiciales reduzcan su espacio temporal de duración, mediante sistemas que convoquen a tales objetivos. Indudablemente, la digitalización que se fue incorporando, posibilita no tan sólo transparentar los mismos, sino agilizarlos. Así puede advertirse, mediante los sistemas electrónicos que incorporó la propia Justicia y el Tribunal Fiscal de la Nación y ahora, mediante el “Sistema Único de Gestión Aduanera” (SUGA) (10), buscando la simplificación y armonización de los procedimientos aduaneros, posibilitará obtener una gestión ágil en las actuaciones administrativas aduaneras.
Se debe tener presente que los fundamentos de la norma que impone el SUGA, explican que la utilización intensiva de tecnologías de la información y la comunicación (TIC) constituye un objetivo estratégico y permanente de esta Administración Federal, en virtud de la potencialidad que la misma ofrece para consolidar, entre otros criterios de gestión, una «Aduana sin papeles». De esta forma, la AFIP rescata que el nuevo sistema de registro de datos aporta trazabilidad a las actuaciones, incrementando la certeza, eficiencia y transparencia en la gestión de los mismos, lo que redundará en un mejor servicio a los administrados. Debiendo entonces, ahora, la Dirección General de Aduanas proceder a dictar las normas complementarias para la puesta en funcionamiento del sistema único a fin de dar cumplimiento a las metas que garanticen una mayor seguridad y facilitación real del comercio.
En este esquema, informatizando la totalidad de los procesos, sin duda predispone a que los mismos puedan redundar en procedimientos más expeditivos y con ello, contribuir a reducir plazos para evitar plazos ausentes de razonabilidad. Pero a ello, es elocuente que deberán sumarse otras medidas, como puede resultar lo indicado por el Dr. Juan Patricio Cotter, en cuanto a propiciar el análisis de la legislación aduanera de manera vigente y adecuar sus postulados a los precedentes constitucionales y convencionales. Sobre todo, consideramos oportuno establecer dentro del Código Aduanero un plazo de prescripción alineado con el principio del plazo razonable.
Todas estas acciones, tanto la digitalización, como el análisis de la normativa, pueden ser un paso alentador para concebir procedimientos que encuentren un sentido real y concreto sobre tiempos moderados para resolver las causas aduaneras y así evitar estadios de situaciones que impliquen coacciones al principio del plazo razonable, que en muchos casos se advierten violentado, incluso frente al no alcance de la prescripción reglada en el Código Aduanero; a pesar de ello, como fuera indicado anteriormente, se estaría en presencia de una afectación a los principios constitucionales y convencionales.
- C.S.J.N. Fallos 305: 1236; 311: 2205, 313:1224; 323: 1785, entre otros.
- Dr. Juan Pablo Rizzi, “La garantía del plazo razonable y el procedimiento infraccional aduanero”, Jurisprudencia argentina, Thomson Reuters,16.02.2024
- Al respecto, se señalan los siguientes antecedentes de jurisprudencia: CSJN, Mattei, Fallos, 272:188, CSJN, Camilo Mozzatti, Fallos, 300:1102, CSJN, Alderete, Fallos, 324:1944, CSJN Esposito, Fallos, 324:4135, CSJN, Lépori, Fallos, 324:1710, CSJN, Genie Lacayo vs. Nicaragua, Fondo, reparaciones y costas. Sentencia 29 de enero de 1997. Serie C nro. 30, párr.. 77.Losicer, Jorge Alberto y otros c/ BCRA – Resol. 169/05 (expte. 105666/86 – SUM FIN 708) 26.07.2012.
- Dr. Juan Patricio Cotter, La garantía del plazo razonable y el procedimiento de repetición. Jurisprudencia Argentina, Thomson Reuters, 16.02.2024
- Dr. Claudio Augusto Gonçalves Pereira, “El principio de la duración razonable en el ámbito aduanero brasileño: el procedimiento de despacho aduanero, Jurisprudencia Argentina, Thomson Reuters, 16.02.2024.
- Dr. Mateo Mc. Cormack, La garantía del plazo razonable en el procedimiento de impugnación. Jurisprudencia Argentina, Thomson Reuters, 03.05.2024.
- Disposición 43/2024 AFIP (B.O.10.05.2024)
- Decreto de Necesidad y Urgencia (PEN) 70/23. B.O.21.12.2023, en vigencia desde el 29.12.2023.
- Decreto 70/2023, Incopora el Artículo 120 bis. al Código Aduanero.
- Disposición 43/2024 AFIP (B.O.10.05.2024)
- Dr. Juan Patricio Cotter, La garantía del plazo razonable y el procedimiento de repetición. Jurisprudencia Argentina, Thomson Reuters, 16.02.2024.
El autor es abogado. Vocal del Instituto de Derecho Aduanero y Comercio Internacional de la Asociación Argentina de Justicia Constitucional.
