Aplicación de sanciones en la Legislación Aduanera Peruana: Lineamientos y aspectos controvertidos

Introducción

Desde que nació el derecho, el legislador buscó la forma de regular, reglamentar e inclusive de prohibir una serie de conductas del hombre, por lo que era inevitable que de la misma manera de que se intentaba establecer ciertas reglas en beneficio de la sociedad, por otro lado, también nazcan los delitos e infracciones.

En el derecho aduanero sucedió lo mismo, el legislador estableció ciertas reglas para la correcta realización de un despacho aduanero, y del mismo modo, estableció cuales conductas serían consideradas contrarias a ese correcto procedimiento, dando nacimiento a los presupuestos que se entenderían como infracciones aduaneras o -en casos específicos- delitos aduaneros.

En el Perú, el marco jurídico que regula las conductas aduaneras es la Ley General de Aduanas, aprobada por el Decreto Legislativo N° 1053, (en adelante, la “LGA”) y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N° 010-2009-EF, (en adelante, el “RLGA”).

Siendo así, el artículo 1° de la LGA establece que dicho dispositivo tiene por objetivo regular la relación jurídica que se establece entre la autoridad aduanera peruana, es decir, la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, (en adelante, la “SUNAT”) y todas las personas -naturales y jurídicas- que intervengan de manera directa o indirecta en el ingreso, permanencia, traslado y salida de las mercancías hacia y desde el territorio aduanero jurídico peruano.

Del mismo modo, a fin de dejar clara los objetivos de facilitación al comercio, esa misma norma en su artículo 4° indica que los servicios aduaneros son esenciales y están destinados a facilitar el comercio exterior, a contribuir al desarrollo nacional y a velar por el control aduanero y el interés fiscal, para lo cual la autoridad aduanera deberá expedir normas que regulen la emisión, transferencia, uso y control de documentos e información, relacionados con tales actividades.

Como se aprecia, es la LGA la que regula todo el marco jurídico aduanero en el Perú y el RGLA el dispositivo que, a la luz de los regulado por la LGA, detalla y especifica la regulación aduanera.

Determinación de infracciones según la legislación aduanera peruana

Continuando con lo antes dicho, claro está que la LGA es finalmente el dispositivo que establece las reglas de juego en lo que derecho aduanero respecta y el RLGA, como su nombre lo indica, se encarga de desmenuzar todo lo regulado por la LGA.

Respecto a la determinación de infracciones, tenemos que la LGA en su artículo 190° establece que las infracciones son determinadas de manera objetiva, es decir, que con el solo hecho de haberse materializado la conducta u omisión descrita como infracción, la SUNAT tendría la potestad de poder determinar y finalmente imponer una sanción.

Curiosamente, el artículo 188° del mismo cuerpo normativo refiere que para que un hecho sea calificado como infracción, la conducta u omisión deberá de estar previamente previsto como tal en una norma con rango de Ley, indicándose que no procede aplicar sanciones por interpretación extensiva de la norma. Esto último es importante, toda vez que es la LGA quien establece que SUNAT no podrá interpretar extensivamente, es decir, interpretar más allá de la misma interpretación textual, puesto que esto daría como consecuencia un agravio a la seguridad jurídica del administrado, asi como al principio de legalidad y debido procedimiento, conllevando a que se sancionen conductas u omisiones que no se encuentren dentro del marco normativo.

Regresando al artículo 190°, dicho artículo también indica que las infracciones pueden ser sancionadas administrativamente con multas, comisos de mercancías, suspensión, cancelación o inhabilitación de las autorizaciones para ejercer actividades de comercio exterior.

Sin embargo, ¿Es la LGA o el RLGA las normas que aplican las sanciones aduaneras en el Perú? Al respecto, el artículo 191° de la LGA sostiene que las sanciones se aplican de acuerdo con la Tabla de Sanciones aprobada por el Decreto Supremo N° 418-2019-EF, (en adelante, la “Tabla”), la cual individualizará al infractor, se especificará supuestos de infracción, se fija la cantía de las sanciones y se desarrollan las particularidades para su aplicación, entre las cuales se encuentran la gravedad de las infracciones.

Como se puede apreciar, si bien la LGA y el RGLA establecen los criterios para la determinación de sanciones, es la Tabla quien finalmente será aquel instrumento que aplique las sanciones, luego de que sean determinadas por SUNAT, por lo que en dichos textos se podrán encontrar los presupuestos, gravedad y sanción aplicables a las conductas aduaneras, las que pueden ser impuestas a los importadores, exportadores, operadores de comercio exterior y terceros.

A continuación, estaremos analizando la forma en la que la LGA y el RLGA disponen que SUNAT determine la comisión de las infracciones y de la misma manera, bajo ese marco normativo, como es que se han podido identificar ciertas lagunas que vulneran los intereses de los administrados.

Lineamientos para aplicar sanciones: un buen sistema mal aplicado

Ahora bien, teniendo en cuenta lo antes indicado en donde la LGA y el RLGA disponen que la Tabla será el dispositivo legal que aplique las sanciones a infracciones aduaneras, debe de aclararse que existe diferencia entre aplicar sanciones y determinar infracciones.

Cosío Jara (2017), señala que la determinación de las infracciones refiere que las infracciones son objetivas, lo que quiere decir que no se requiere que el infractor haya actuado con dolo o culpa, por lo que basta que se identifique el supuesto de hecho examinado con la figura legal descrita para calificar que el referido hecho califique efectivamente como infractor.

Sin embargo, la LGA a pesar de indicar que las infracciones son determinadas de manera objetiva, en el artículo 194° establecen que también existirán causas atenuantes y agravantes de la responsabilidad del infractor, las cuales la SUNAT deberá de tomar en cuenta -hechos y circunstancias- al momento de aplicar una sanción. Asimismo, indica que el RLGA indicará cuales son esos lineamientos.

Por su lado, y en concordancia con la LGA, el artículo 248° del RLGA estableció una serie de lineamientos que SUNAT deberá de tomar en cuenta al momento de aplicar sanciones, los cuales son los siguientes:

• La gravedad del daño o perjuicio económico causado.
• Las circunstancias de la comisión de la infracción.
• La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.
• La subsanación voluntaria de la conducta infractora.
• Reincidencia dentro del plazo establecido.
• La categoría del operador de comercio exterior infractor.
• La condición de operador económico autorizado del infractor.
• El impacto de la comisión de la infracción en el control aduanero.
• La posibilidad de graduar la sanción.

Como es apreciable, podemos darnos cuenta de que, si bien la LGA indica que las infracciones son determinadas de manera objetiva, es decir, por el solo hecho de que se materialice la conducta materia de infracción, el RLGA sostiene que al momento de que SUNAT aplique la sanción correspondiente a la infracción ya determinada, deberá tomar en cuenta los hechos y circunstancias, puesto que podrá analizar situaciones agravantes o inclusive atenuantes y de esa manera, aplicar una sanción que sea proporcional con los hechos suscitados.

Ahora bien, a pesar de que estos lineamientos se encuentran vigentes desde la entrada en vigor del RGLA, es decir, desde el 2010 y modificados por el Decreto Supremo N° 367-2019-EF, la SUNAT siempre ha sido muy cautelosa en lo que a su implementación respecta, es decir, a pesar que en los textos legales se encontraba correctamente implementado, cuando el administrado solicitaba que al momento de aplicar sanciones, la SUNAT tome en cuenta todos los hechos y circunstancias, simplemente la SUNAT sostenía una postura muy arbitraria y hasta inclusive legalmente incorrecta.

Para mayor entendimiento, se citan los informes SUNAT N° 113-2020-SUNAT y N° 043-2021-SUNAT, en los cuales se le hizo la consulta formal a la Intendencia Jurídico Aduanera de la SUNAT sobre diversas consultas en aplicación de los lineamientos para aplicar sanciones, con lo cual la SUNAT respondió lo siguiente:

“Las circunstancias agravantes o atenuantes de responsabilidad señaladas en el artículo 194 de la LGA no pueden ser aplicadas, debido a la falta de las normas complementarias que deben ser emitidas al amparo del artículo 248 del RLGA.”

Como se puede apreciar, la SUNAT en los años 2020 hasta finales del 2021 sostenían una postura algo arbitraria, la cual señala que por el hecho de que no se habría implementado las normas complementarias para poder aplicar los lineamientos, es que la SUNAT no puede realizar dicho análisis, es decir, tomar en cuenta todos los hechos y circunstancias del artículo 248° del RLGA.

Para conocimiento, esta postura no es legalmente correcta, ya que la SUNAT como organismo público, tiene la obligación de siempre atender las peticiones formuladas por los administrados y mucho menos, dejar de emitir un pronunciamiento por la falta de implementación de una norma. Esto ha sido así dispuesto por el artículo VIII del Título Preliminar del TUO de la Ley de Procedimientos Administrativos General, como podemos observar:

“Artículo VIII.- Deficiencia de fuentes

1. Las autoridades administrativas no podrán dejar de resolver las cuestiones que se les proponga, por deficiencia de sus fuentes; en tales casos, acudirán a los principios del procedimiento administrativo previstos en esta Ley; en su defecto, a otras fuentes supletorias del derecho administrativo, y sólo subsidiariamente a éstas, a las normas de otros ordenamientos que sean compatibles con su naturaleza y finalidad.”

Entonces, si las normas administrativas generales en Perú sostienen que las administraciones publicas no pueden dejar de emitir su pronunciamiento por falta de implementación de la normatividad, y en caso esto ocurra, aplicar de manera supletoria normas de mayor jerarquía e inclusive normas de otros ordenamientos jurídicos, no es posible que SUNAT emita informes legales que sostengan lo contrario, puesto que esto solo significa una gran vulneración a los principios de legalidad, debido procedimiento y debida motivación de los pronunciamientos que toda administración pública debe respetar.

Ahora, analizando la postura de SUNAT, sostienen que los lineamientos para aplicar sanciones, es decir, la evaluación de los hechos y circunstancias (aspectos subjetivos) debe ser implementada con una norma específica, situación que en realidad el legislador no planteó de esa manera, ya que el artículo 194° de la LGA establece que es el RGLA quien establecerá los lineamientos -o reglas de juego- que deben de seguirse para la aplicación de sanciones, siendo que esta última norma dispuso todos aquellos lineamientos a toma en cuenta, los mismos que puedan aplicarse individualmente o de manera conjunta.

Como se puede apreciar, ya el RLGA establece todos los aspectos -lineamientos- que SUNAT debe tomar en cuenta por lo que no es necesaria la emisión de una norma que establezca el procedimiento o forma en que se aplican los lineamientos, ya que como hemos podido revisar, estos lineamientos son aspectos subjetivos que deben ser tomados en cuenta al momento del análisis que realiza SUNAT al momento de aplicar sanciones y de esa manera determinar la sanción que le corresponde al infractor.

En ese sentido, ¿es indispensable la emisión de una norma complementaria?, ¿acaso la SUNAT no tiene la potestad de poder realizar un análisis de aspectos objetivos y subjetivos al momento de aplicar sanciones?, pues al parecer no, ya que con fecha 14/12/2021 se emitió la Resolución de Superintendencia N° 000185-2021/SUNAT, que regula los lineamientos para aplicar las sanciones previstas en la LGA (en adelante, la “Resolución”).

Entonces, al emitirse una norma que regula la forma de que SUNAT toma en cuenta los lineamientos del artículo 248° del RLGA, entendíamos que siempre SUNAT tomaría en cuenta los hechos y circunstancias ya sea de oficio -es decir por su propia iniciativa- o de parte -es decir a petición del infractor-. Sin embargo, el contenido de esta norma cambiaría por completo las reglas de juego dispuestas por la LGA y su RLGA.

El hecho controvertido y hasta ilegitimo es que la Resolución establece que SUNAT solamente aplicará estos lineamientos para un grupo reducido de infracciones, lo que significa que no todas las infracciones podrán estar sujetas a un análisis de los hechos y circunstancias para aplicar sanciones, sino todo lo contrario, considera que este análisis solamente deba ser aplicado a un grupo de sanciones.

Número de infracciones a las cuales se analizarán los hechos y circunstancias (lineamientos) Total de infracciones de la LGA Número de infracciones no consideradas bajo análisis de hechos y circunstancias
11 146 135

Como se puede ver, ni siquiera el 10% de las infracciones de la LGA han sido consideradas por la Resolución para que SUNAT analice los hechos y circunstancias al momento de aplicar sanciones.

Esto es un hecho sin precedentes, puesto que no se están considerando infracciones que son recurrentes en la operatividad aduanera, es decir, infracciones que suelen cometerse de manera recurrente tanto por los principales operadores de comercio exterior, así como por los importadores, exportadores o beneficiarios de regímenes aduaneros, por lo que no representa la verdadera operatividad.

Esta situación conlleva inevitablemente a que las infracciones del día a día en la verdadera operatividad aduanera no se vea comprendidas dentro del análisis de los hechos y circunstancias y las agencias de aduana o agencias de carga, transportistas, entre otros, como por ejemplo las siguientes infracciones:

Como se puede ver, en realidad la Resolución que dispuso como es que deben de aplicarse los lineamientos para aplicar sanciones terminó siendo una norma que recoge la aplicación de los hechos y circunstancias para un grupo reducido de infracciones que para nada representa el corazón de la operatividad aduanera y, por el contrario, solamente beneficie a un grupo de operadores.

Entiéndase que el legislador al momento de redactar los artículos de los lineamientos para aplicar sanciones, es decir el artículo 194° de la LGA y 248° del RLGA no han establecido que el análisis de los hechos y circunstancias que vaya a realizar SUNAT únicamente sea aplicado a un grupo de infracciones, es decir, que se discriminen infracciones y que de cierta manera se establezca una lista taxativa o cerrada de infracciones que estarán afectas a análisis de hechos y circunstancias.

Lo antes dicho significa que el sentido y naturaleza de la posibilidad de que SUNAT analice hechos y circunstancias posee un alcance general, interpretándose que puede afectar al universo de infracciones que se establezcan en la Tabla de Sanciones y no a un grupo cerrado de infracciones, puesto que esto último significaría desconocer el verdadero sentido de la norma. Esto último es claramente apreciable, ya que, de una misma lectura a los artículos antes indicados, se puede apreciar que refiere a la posibilidad de análisis de hechos y circunstancias de infracciones y no de un grupo de infracciones seleccionadas.

Por tal motivo, cuando se emite la Resolución, no tiene sentido que la SUNAT finalmente haya destinado que la aplicación de los lineamientos solamente afecte a un pequeño grupo de infracciones que dicho sea de paso no representa ni el 10% del total de las infracciones de la Tabla de Sanciones vigente. Lo correcto sería que se modifique la Resolución con el objetivo de que los lineamientos puedan ser aplicados al universo de infracciones de la Tabla de Sanciones.

Como se puede apreciar, no es correcto que SUNAT actualmente únicamente disponga la aplicación de los lineamientos para aplicar sanciones para un grupo reducido de infracciones que no representa la operatividad aduanera en el Perú, dado a que como hemos visto anteriormente, lo correcto es que se apliquen dichos lineamientos de forma general a todas las infracciones de la Tabla de Sanciones, ya que de esa manera podrá asegurarse la verdadera intención del legislador y cumplirse con la seguridad jurídica de los operadores de comercio exterior y operadores intervinientes.

El caso está en que actualmente cuando un operador solicita la aplicación de los lineamientos por una infracción que no se encuentra comprendida en la Resolución, la SUNAT indica que no es posible analizar los hecho y circunstancias por el simplismo de no estar comprendida en la Resolución, con lo cual se aplicarán sanciones de corresponder.

Es lamentable que a pesar de que la misma LGA y su RLGA disponen que SUNAT aplicará lineamientos a las infracciones de la Tabla de Sanciones sin establecer listas o discriminar infracciones, no carece de sustento legal o técnico que finalmente la Resolución establezca una lista taxativa y que aproximadamente el 90% de infracciones no gocen de la facultad de poder analizarse los hechos y circunstancias, ya que esto genere una situación clara de indefensión y falta se seguridad jurídica.

En tal sentido, lo correcto es que SUNAT al amparo de los artículos de la LGA y RLGA analice los hechos y circunstancias de las infracciones comprendidas en la Tabla de Sanciones, ya que de esa manera se podrá garantizar la intención del legislador frente a las condiciones agravantes o atenuantes al momento de aplicar una sanción.