SUMARIO
I. Introducción
II. Convenios internacionales
III. Recomendaciones
IV. Declaraciones
V. Resoluciones
VI. Opiniones técnicas
VII. Memorándums de entendimiento
VIII. Otros convenios administrados o gestionados
IX. Conclusión
I.- Introducción
La Organización Mundial de Aduanas —OMA— es el principal organismo intergubernamental en materia aduanera. Con 187 miembros, cuyas administraciones aduaneras gestionan más del 98% del comercio mundial, constituye el ámbito técnico natural para la elaboración de estándares, instrumentos y criterios comunes aplicables a la actividad aduanera internacional.
La operatoria aduanera se desarrolla hoy dentro de un entramado internacional de convenios, estándares, recomendaciones, modelos técnicos y mecanismos de cooperación que inciden de manera directa en la regulación del ingreso, permanencia y egreso de mercaderías.
La OMA también actúa mediante recomendaciones, declaraciones, resoluciones, opiniones técnicas y memorándums de entendimiento, instrumentos de diversa naturaleza jurídica pero con incidencia concreta en la armonización de los regímenes aduaneros, la facilitación del comercio, el control y la cooperación internacional.
Algunos de esos instrumentos adquieren fuerza obligatoria una vez ratificados o incorporados por los Estados. Otros carecen de efecto vinculante directo, pero orientan la legislación, la interpretación administrativa y la práctica operativa de las aduanas.
Esta influencia se advierte también en los procesos de integración regional y en los acuerdos comerciales contemporáneos. Muchos instrumentos de la OMA operan como lineamientos técnicos para la elaboración de normas comunes: el Convenio de Kyoto Revisado, por ejemplo, fue considerado entre los antecedentes internacionales relevantes del Código Aduanero del MERCOSUR. A su vez, los acuerdos de nueva generación suelen incorporar capítulos específicos sobre aduanas y facilitación del comercio -como ocurre en el Acuerdo MERCOSUR-Unión Europea-, donde reaparecen principios propios de la OMA: simplificación, transparencia, gestión de riesgo, cooperación aduanera, intercambio de información y asistencia administrativa mutua.
El objeto de este trabajo es examinar, de manera sintética, los principales instrumentos jurídicos empleados por la OMA y su incidencia en la construcción de reglas aduaneras globales.
II.- Convenios internacionales
Los Convenios internacionales constituyen el instrumento jurídico más formal e importante dentro de la actividad normativa de la Organización Mundial de Aduanas. Se trata de tratados multilaterales adoptados en el ámbito de la Organización que adquieren carácter vinculante para los Estados que los ratifican, aprueban o incorporan conforme a sus respectivos procedimientos constitucionales.
Su eficacia interna dependerá, naturalmente, del modo en que cada ordenamiento jurídico regule la recepción del derecho internacional. Sin embargo, aun antes o al margen de su incorporación formal por determinados Estados, estos convenios suelen proyectar una influencia indirecta relevante, en tanto sirven como modelo técnico para la elaboración de normas nacionales, reformas procedimentales y prácticas administrativas.
Entre los convenios más relevantes desarrollados o administrados en el ámbito de la OMA corresponde mencionar, en primer lugar, el Convenio Internacional sobre el Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercaderías. Su importancia excede la mera nomenclatura arancelaria: constituye el lenguaje común del comercio internacional de mercaderías y sirve de base para aranceles, estadísticas, reglas de origen, controles no económicos y múltiples políticas públicas vinculadas al comercio exterior.
También ocupa un lugar central el Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros, conocido como Convenio de Kyoto Revisado. Este instrumento expresa uno de los objetivos históricos de la OMA: simplificar, armonizar y modernizar los procedimientos aduaneros, sin debilitar las facultades de control. Su influencia se advierte en materias como gestión de riesgo, control basado en auditoría, tecnologías de la información, transparencia, previsibilidad y cooperación con otros organismos que intervienen en frontera.
En materia de admisión temporal, debe destacarse el Convenio relativo a la Admisión Temporal -Convenio de Estambul-. Este instrumento procura facilitar el ingreso temporal de mercaderías destinadas, entre otros supuestos, a exposiciones, ferias, congresos, muestras comerciales, material profesional, científico, pedagógico o deportivo, evitando cargas innecesarias cuando no existe una importación definitiva para consumo.
Asimismo, los convenios relativos a la asistencia administrativa mutua, entre ellos el Convenio de Nairobi y el Convenio de Johannesburgo –este último aún no en vigor-, reflejan la dimensión cooperativa del derecho aduanero contemporáneo. Frente a ilícitos aduaneros como el contrabando, la subfacturación, la triangulación documental o las infracciones, la actuación aislada de una administración aduanera resulta insuficiente. De allí la importancia de los mecanismos internacionales de intercambio de información, asistencia recíproca y cooperación operativa.
Los convenios de la OMA cumplen, por tanto, una doble función. Por un lado, establecen obligaciones jurídicas para los Estados que los aceptan formalmente. Por el otro, aun cuando no se encuentren incorporados en todos los ordenamientos, operan como estándares técnicos de referencia para la armonización progresiva de los sistemas aduaneros nacionales.
En esa doble dimensión -normativa e inspiradora- reside buena parte de su importancia. Los convenios no solo obligan; también orientan, sistematizan y ofrecen soluciones técnicas elaboradas a partir de la experiencia comparada de las administraciones aduaneras.
III.- Recomendaciones
Las recomendaciones de la OMA constituyen instrumentos no vinculantes, aprobados generalmente por el Consejo a partir del trabajo de sus órganos técnicos. No imponen obligaciones jurídicas directas a los Estados miembros, salvo que estos decidan receptarlas en sus respectivos ordenamientos o incorporarlas a sus prácticas administrativas.
Su importancia radica, precisamente, en su función orientadora. A través de ellas, la OMA propone criterios técnicos, pautas de actuación y soluciones uniformes destinadas a facilitar la armonización progresiva de los sistemas aduaneros. En muchos casos, las recomendaciones anticipan reformas normativas, consolidan buenas prácticas o sirven de base para la modernización de procedimientos internos.
Históricamente, las recomendaciones han abarcado materias muy diversas: franquicias, reembolsos, mercaderías reimportadas, muestras sin valor comercial, facturas comerciales, certificados de origen, derecho de recurso, tránsito, equipajes, precintos aduaneros, control, lucha contra el fraude y utilización de medios informáticos.
En la actualidad, su función conserva plena vigencia frente a nuevos desafíos vinculados con la digitalización de los procedimientos, el intercambio anticipado de información, la gestión de riesgo, el uso de datos, la seguridad de la cadena logística y la coordinación entre organismos que intervienen en frontera.
Como ejemplo puede mencionarse la recomendación relativa al uso del Modelo de Datos de la OMA, aprobada el 27 de junio de 2009, que evidencia la función de estos instrumentos en la estandarización de la información aduanera y en la progresiva interoperabilidad de los sistemas informáticos de las administraciones.
De este modo, aunque carezcan de fuerza obligatoria directa, las recomendaciones cumplen una función normativa indirecta. No sustituyen a la ley ni al tratado, pero orientan la actuación de las administraciones aduaneras y contribuyen a formar criterios técnicos comunes. Su valor no reside tanto en la coacción jurídica, sino en la autoridad técnica del organismo que las emite y en su recepción progresiva por los Estados.
IV.- Declaraciones
Las declaraciones de la OMA son tomas de posición institucional frente a cuestiones consideradas relevantes para la comunidad aduanera internacional. No generan, por sí mismas, obligaciones jurídicas directas para los Estados miembros. Su función consiste en fijar principios, prioridades o criterios generales de actuación ante determinados fenómenos o desafíos.
A través de ellas, la OMA expresa una orientación política, técnica o institucional que puede luego proyectarse sobre otros instrumentos, programas de trabajo, reformas normativas o prácticas administrativas. Su valor reside, por tanto, en la autoridad del consenso alcanzado en el ámbito de la Organización y en su capacidad para ordenar una agenda común.
Entre las declaraciones más relevantes puede mencionarse la Declaración de Arusha Revisada, relativa a la buena gobernanza y la integridad en las aduanas; la Declaración de Luxor, referida al papel de las aduanas en la lucha contra el terrorismo y el fortalecimiento de la seguridad; y la Declaración de Beijing, vinculada con el comercio electrónico transfronterizo.
Estos instrumentos muestran que la OMA no solo elabora normas convencionales o recomendaciones técnicas. También fija posiciones institucionales frente a problemas que afectan de manera transversal a las administraciones aduaneras, como la integridad pública, la seguridad de la cadena logística, el comercio electrónico, la cooperación internacional y la adaptación de los controles a nuevas modalidades operativas.
V.- Resoluciones
Las resoluciones son actos institucionales adoptados por la OMA frente a situaciones determinadas o para fijar líneas de acción comunes en materias consideradas prioritarias. No revisten, en principio, la naturaleza jurídica de un tratado internacional ni generan por sí mismas obligaciones convencionales directas. Sin embargo, pueden adquirir una incidencia práctica significativa cuando expresan consensos técnicos relevantes y son luego receptadas en políticas, normas o procedimientos internos.
Entre las resoluciones más relevantes se encuentran aquellas vinculadas con la seguridad de la cadena logística, el papel de las aduanas ante desastres naturales, la facilitación del comercio y la respuesta institucional frente a nuevos riesgos del comercio internacional.
El ejemplo más relevante es la Resolución del Consejo de junio de 2005, mediante la cual se adoptó el Marco Normativo SAFE para Asegurar y Facilitar el Comercio Global. Se trata de uno de los instrumentos más importantes elaborados por la OMA en materia de seguridad de la cadena logística y facilitación del comercio.
El SAFE evidencia, además, el carácter dinámico de ciertos instrumentos de la Organización. Fue adoptado en 2005 y revisado sucesivamente en 2007, 2010, 2012, 2015, 2018, 2021 y 2025, siempre en desarrollo compatible con los principios del Convenio de Kyoto Revisado. Esa evolución confirma que no se trata de un texto cerrado, sino de un marco técnico-normativo sujeto a adaptación periódica frente a los cambios del comercio internacional.
Hasta la fecha, 172 de los 187 miembros de la OMA han firmado una carta de intención para implementar el Marco SAFE. Este dato revela su alto grado de aceptación internacional, pese a no tratarse de un convenio internacional clásico.
Su importancia conceptual reside en el cambio de paradigma que produjo. Ya no se parte de una visión escalonada y aislada -país exportador / país importador-, sino de una concepción integral de la cadena logística internacional. El objetivo es asegurar el proceso completo de circulación de la mercadería, desde la fábrica del exportador hasta el depósito del importador.
En esa medida, el Marco SAFE muestra con claridad la función que pueden cumplir las resoluciones de la OMA: aunque no sean tratados internacionales, pueden convertirse en estándares globales de referencia e incidir de manera directa en la gestión de riesgos, la información anticipada, los programas de Operador Económico Autorizado, el reconocimiento mutuo, la cooperación aduana-aduana y la relación aduana-empresa.
VI.- Opiniones
Las opiniones son instrumentos técnicos no vinculantes que, por regla general, proporcionan un criterio frente a cuestiones concretas de interpretación o aplicación. En el ámbito de la OMA, adquieren especial relevancia las opiniones consultivas vinculadas con valoración en aduana y las opiniones de clasificación arancelaria.
En materia de valoración, las opiniones consultivas del Comité Técnico de Valoración no constituyen, por sí mismas, normas internacionales obligatorias ni fijan una valoración aplicable en forma automática a todos los casos. Sin embargo, proporcionan criterios técnicos de gran utilidad para interpretar el Acuerdo de Valoración y resolver situaciones en las que se presentan problemas similares.
Esa regla general admite matices relevantes. Su fuerza jurídica interna dependerá del modo en que cada Estado las recepte en su propio ordenamiento. Así, por ejemplo, en la Comunidad Andina, la Decisión 571/03 dispone que, para la interpretación y aplicación de las normas de valor, deben tomarse en cuenta las decisiones del Comité de Valoración en Aduana de la OMC y las opiniones consultivas, comentarios, notas explicativas, estudios de caso y estudios del Comité Técnico de Valoración de la OMA.
En materia clasificatoria, la OMA emite opiniones de clasificación a partir de casos sometidos al Comité del Sistema Armonizado por las administraciones aduaneras de las Partes Contratantes. Estas opiniones se incorporan al Compendio de Opiniones de Clasificación y reflejan decisiones adoptadas respecto de mercaderías cuya ubicación arancelaria resulta compleja o discutible.
Su importancia práctica es evidente. La clasificación arancelaria determina el tratamiento tributario, estadístico, prohibitivo, sanitario, técnico o comercial de una mercadería. Por ello, aunque las opiniones clasificatorias no tengan fuerza obligatoria directa en todos los ordenamientos, constituyen un criterio técnico altamente calificado para procurar una aplicación uniforme del Sistema Armonizado.
Como ejemplo de recepción normativa expresa podemos mencionar a la legislación canadiense que dispone que la clasificación de las mercaderías importadas debe efectuarse conforme a las Reglas Generales para la Interpretación del Sistema Armonizado y establece que, para interpretar sus partidas y subpartidas, deben tenerse en cuenta el Compendio de Opiniones de Clasificación y las Notas Explicativas del Sistema Armonizado publicadas por la OMA, con sus modificaciones. Ello muestra que, en determinados ordenamientos, estos instrumentos técnicos adquieren una relevancia jurídica reforzada por remisión expresa del derecho interno.
Las opiniones muestran, así, una dimensión particularmente práctica de los instrumentos de la OMA. No crean reglas generales como los convenios ni fijan políticas institucionales como las declaraciones o resoluciones, pero contribuyen a resolver problemas concretos de interpretación técnica. En materias como clasificación y valoración, esa función resulta decisiva para reducir divergencias, evitar tratamientos dispares y fortalecer la previsibilidad del comercio internacional.
VII.- Memorándums de entendimiento
La OMA utiliza habitualmente memorándums de entendimiento para instrumentar acuerdos de cooperación con otros organismos internacionales, administraciones aduaneras, entidades académicas, organizaciones del sector privado y demás actores vinculados con el comercio internacional.
Una de las funciones más relevantes de la OMA -y, probablemente, una de las menos conocidas- es su actuación como representante técnico de las aduanas ante otros organismos internacionales y entidades privadas. En ese marco, ha suscripto más de 150 memorándums de entendimiento, a partir de los cuales se han desarrollado productos, estándares y mecanismos de cooperación que impactan de manera directa en la práctica aduanera cotidiana.
Basta pensar, entre otros ejemplos, en los formularios CN22 y CN23 -declaraciones aduaneras postales- vinculados con la Unión Postal Universal; en la relación institucional con la Cámara de Comercio Internacional en materia de Incoterms; en los estándares sobre información anticipada de pasajeros desarrollados con la IATA y la OACI; en los trabajos sobre precursores químicos con la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes; o en los procedimientos globales de cooperación contra ilícitos aduaneros coordinados con INTERPOL.
A diferencia de los convenios internacionales, estos instrumentos no suelen crear obligaciones jurídicas estrictamente exigibles. En general, expresan una convergencia de voluntades y establecen un marco flexible de colaboración en materias tales como intercambio de información, asistencia técnica, capacitación, fortalecimiento de capacidades, investigación, integridad, seguridad de la cadena logística y facilitación del comercio.
Su utilidad radica precisamente en esa flexibilidad. Permiten documentar canales de cooperación sin recurrir a estructuras convencionales más rígidas. Por esa razón, aunque no tengan normalmente la fuerza jurídica de un tratado, integran el conjunto de instrumentos mediante los cuales la OMA proyecta su influencia institucional y técnica sobre la comunidad aduanera internacional.
VIII.- Otros convenios administrados o gestionados
Además de los instrumentos elaborados en su propio ámbito institucional, la OMA interviene en la administración o gestión técnica de otros convenios internacionales directamente vinculados con la actividad aduanera.
Esa intervención no es uniforme. En algunos casos, la Organización cumple funciones de administración técnica del instrumento. Tal es el supuesto del Convenio Aduanero sobre Contenedores de 1972, respecto del cual la OMA estableció un Comité de Gestión encargado de su revisión, actualización, promoción y seguimiento técnico.
En otros casos, su participación se canaliza mediante órganos técnicos especializados. Así ocurre con el Acuerdo sobre Valoración en Aduana de la OMC y con el Acuerdo sobre Normas de Origen de la OMC, cuya aplicación requiere criterios técnicos aduaneros en materias especialmente sensibles para el comercio internacional.
Esta distinción permite apreciar con mayor precisión el papel de la OMA dentro del sistema internacional. La Organización no solo elabora instrumentos jurídicos propios: también administra técnicamente ciertos convenios y gestiona, a través de sus comités, la interpretación y aplicación uniforme de otros regímenes internacionales con incidencia directa en el quehacer aduanero cotidiano.
IX.- Conclusión
La Organización Mundial de Aduanas no opera mediante un único tipo de instrumento jurídico. Su influencia deriva de un sistema más amplio, integrado por convenios internacionales, recomendaciones, declaraciones, resoluciones, opiniones técnicas, memorándums de entendimiento y otros instrumentos de cooperación.
Algunos de ellos poseen naturaleza convencional y adquieren fuerza obligatoria para los Estados que los ratifican o incorporan conforme a sus respectivos ordenamientos internos. Otros carecen de efecto vinculante directo, pero orientan reformas legislativas, criterios administrativos, prácticas operativas y mecanismos de cooperación internacional.
En ese contexto, la clásica distinción entre derecho obligatorio y derecho no obligatorio resulta insuficiente para explicar la influencia real de la OMA. Muchos de sus instrumentos no poseen fuerza vinculante directa, pero operan como pautas técnicas de referencia, inspiran reformas internas, orientan decisiones administrativas y contribuyen a la uniformidad internacional de la práctica aduanera.
Esa diversidad no constituye una debilidad, sino una característica propia del derecho aduanero internacional contemporáneo. Frente a un comercio global dinámico, tecnificado y crecientemente interconectado, la armonización no se produce solamente mediante tratados. También se construye a través de estándares, recomendaciones, resoluciones, opiniones técnicas, modelos de cooperación y prácticas comunes.
En ese marco, la OMA cumple una función esencial: ofrece a las administraciones aduaneras un espacio institucional de consenso técnico y un conjunto de instrumentos destinados a fortalecer el control, facilitar el comercio legítimo, promover la cooperación internacional y procurar una aplicación más uniforme de las reglas aduaneras.
La OMA no sustituye la potestad normativa de los Estados, pero contribuye a ordenar el entorno jurídico y técnico en el que esa facultad se ejerce. Allí reside buena parte de su importancia: en la construcción progresiva de un lenguaje aduanero común para un comercio internacional cada vez más integrado.
Referencias
1 Organización Mundial de Aduanas, “Membership”. La OMA informa que cuenta con 187 miembros, cuyas administraciones gestionan más del 98% del comercio mundial. Acceso: https://www.wcoomd.org/en/about-us/wco-members/membership.aspx
2 Organización Mundial de Aduanas, “Legal Instruments”. Página general sobre los instrumentos legales de la OMA: convenios y acuerdos, recomendaciones, declaraciones, políticas y resoluciones. Acceso: https://www.wcoomd.org/en/about-us/legal-instruments.aspx
3 Comisión Europea, “EU-Mercosur: Text of the agreement”. Página oficial que contiene los textos del Acuerdo MERCOSUR-Unión Europea, incluyendo el capítulo sobre aduanas y facilitación del comercio y el anexo sobre asistencia administrativa mutua en materia aduanera.
Acceso: https://policy.trade.ec.europa.eu/eu-trade-relationships-country-and-region/countries-and-regions/mercosur/eu-mercosur-agreement/text-agreement_en
4 Organización Mundial de Aduanas, “International Convention on the Harmonized Commodity Description and Coding System (HS Convention)”. Fuente oficial sobre el Convenio del Sistema Armonizado. Acceso: https://www.wcoomd.org/en/topics/nomenclature/instrument-and-tools/hs_convention.aspx
5 Organización Mundial de Aduanas, “The Revised Kyoto Convention”. Fuente oficial sobre el Conveniode Kyoto Revisado. Acceso: https://www.wcoomd.org/en/topics/facilitation/instrument-and-tools/conventions/pf_revised_kyoto_conv.aspx
6 Organización Mundial de Aduanas, “Recommendations Related to Information Technologies”. Allí se incluye la recomendación relativa al uso del Modelo de Datos de la OMA, de fecha 27 de junio de 2009. Acceso: https://www.wcoomd.org/en/about-us/legal instruments/recommendations/it_recommendations.aspx
7 Organización Mundial de Aduanas, “Members who have expressed their intention to implement the WCO Framework of Standards to Secure and Facilitate Global Trade”. Documento oficial que informa, con situación al 31 de marzo de 2022, un total de 172 países que habían expresado su intención de implementar el Marco SAFE. Acceso: https://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/topics/facilitation/instruments-and-
tools/tools/safe-package/wco-table-intention-to-implement-the-fos.pdf?la=en
8 Comunidad Andina, Decisión 571, “Valor en Aduana de las Mercancías Importadas”. El artículo 22 dispone que, para la interpretación y aplicación de las normas de valor, se tomarán en cuenta lasdecisiones del Comité de Valoración en Aduana de la OMC, así como las opiniones consultivas,
comentarios, notas explicativas, estudios de caso y estudios del Comité Técnico de Valoración de la OMA. Acceso: https://www.comunidadandina.org/StaticFiles/DocOf/DEC571.pdf
9 Canadá, Customs Tariff, arts. 10 y 11. La norma dispone que la clasificación de las mercaderías importadas debe efectuarse conforme a las Reglas Generales para la Interpretación del Sistema Armonizado y que, para interpretar partidas y subpartidas, deben tenerse en cuenta el Compendio de
Opiniones de Clasificación y las Notas Explicativas del Sistema Armonizado publicadas por la OMA. Acceso: https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/C-54.011/page-2.html
10 Canadá, Customs Tariff, art. 14. La norma autoriza modificar la lista arancelaria para dar efecto a una enmienda del Sistema Armonizado o a cualquier criterio interpretativo aprobado por el Consejo de Cooperación Aduanera, actual OMA. Acceso: https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/C-54.011/page-2.html
11 Juárez Allende, Héctor H., La Organización Mundial de Aduanas. Pasado, presente y futuro, Tirant lo Blanch, 2021, capítulo 3, apartado 3.6, “Memorándums de Entendimiento”.
El autor es Vocal (Juez) del Tribunal Fiscal de la Nación. Profesor Universitario. Especializado en la Enseñanza de la Educación Superior (UCC). Profesor de la Universidad Nacional de Córdoba (UNC), Universidad Blas Pascal (UBP), Universidad Austral y Universidad del Rosario (Colombia). Profesor y miembro del Comité Académico de la Especialización en Derecho Aduanero de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Miembro del Grupo de Redacción del Código Aduanero del MERCOSUR. Autor del libro: "La Organización Mundial de Aduanas. Pasado, presente y futuro.". Editorial Tirant Lo Blanch, Ciudad de Valencia, España. Año 2021 - Correo Electrónico: [email protected]