Introducción
Destacar la importancia del comercio internacional para la actividad económica es casi como destacar la importancia del agua para el ser humano; en especial, cuando esa actividad resulta también relevante para un plan serio de desarrollo nacional.
En función de ello, también resulta significante la claridad de los instrumentos legales con los que se cuente para la actividad del comercio internacional, que involucra los contratos internacionales y locales, los respectivos controles aduaneros y las consecuencias tributarias de las operaciones, entre otras cuestiones.
La incidencia y trascendencia de la Ley de Presupuesto
Anticipado esto, corresponde entonces que pasemos a considerar la incidencia y trascendencia de la Ley de Presupuesto en la actividad y desarrollo del comercio internacional, como también así sus consecuencias, atento a que dicho instrumento legal, refleja lo que el Estado planea para su próximo ejercicio fiscal, otorgando previsibilidad tanto para el propio Estado como para los privados.
De acuerdo a lo que el proyecto que ingresó al Congreso de la Nación prevé para el año 2025, se proyecta un aumento de 9% en la exportación de bienes y servicios respecto al período anterior, dando como resultado medido en millones de dólares la cifra de 104.030, contra 95.414 de 2024 y, con respecto a importaciones, la suba sería del 13,4% para el período 2025, con un monto final de 83.282. Es decir, el saldo sería positivo para la balanza comercial por 20.748 millones de dólares.
El mismo proyecto prevé una recaudación por Derechos de Exportación (obviamente medido en millones de dólares) de 10.712. 570, mayor a los 5.344. 904,6 de 2024; y por Derechos de Importación, se proyecta una recaudación de 4.325.071,1 contra los 2.879.181,2. Lo que implica una mayor recaudación en concepto de Derechos de Importación y Exportación. (1)
Vayamos ahora al tema del “cepo”. Curiosamente el proyecto no hace mención al tema, como esquivando la situación. Pero evidentemente no deja de ser de suma importancia para las operaciones de comercio internacional.
Sin necesidad de extender una reflexión, es indudable que la Ley de Presupuesto es trascendental para la economía general y para el comercio internacional en particular, teniendo en cuenta los planes de gobierno y las herramientas legales pertinentes para ello, dentro del marco de la Constitución Nacional, como garantía de seguridad jurídica. Para ello, corresponde tener presente algunas cuestiones sobre el dictado de la Ley de Presupuesto y la eventualidad de una prórroga del fijado para el anterior período.
Análisis constitucional
En primer lugar, corresponde tener presente cómo se configura nuestro sistema político, en tanto que es a través de él que el Estado ejerce sus funciones en un contexto de reglas claras y concretas. En nuestro caso, la Constitución Nacional lo establece con suma claridad desde su primer artículo, al declarar que “La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa, republicana y federal”. Es decir, la soberanía reside en el pueblo, que se gobierna a través de representantes en un sistema republicano, en el que prima la división de poderes, la periodicidad de los mandatos, la publicidad de los actos de gobierno, la rendición de cuentas y la responsabilidad de los funcionarios públicos. Y es en ese marco de división de poderes que la misma Constitución Nacional otorga a cada poder del Estado su pertinente función.
Es por ello que en cuanto a la cuestión de aprobación del presupuesto de recursos y gastos de la Nación, éste se encuentra precisamente delimitado por la soberanía del pueblo y la representatividad republicana. En consecuencia, los órganos que componen el Estado contarán con los recursos que les sean asignados a través de la Ley de Presupuesto. Y ello es principalmente mediante la recaudación tributaria que se establezca, siguiendo el principio de legalidad. Así queda claro en nuestro Derecho Constitucional, en cuanto considera que el presupuesto es… “un instrumento aprobado por ley del Congreso en el cual se prevé, anualmente, los gastos en que incurrirá la administración y los recursos de la administración y los recursos que se deberán obtener para su cobertura”. (2) Resulta entonces en tal carácter que el presupuesto viene a ser no solamente una apreciación de lo que se vaticina, sino también una herramienta de control intergubernamental, pues al posibilitar los recursos, paralelamente habilita los controles, conforme a los preceptos que emanan del art. Art. 75, inc. 2°, párrafo 3°, de la Constitución Nacional, que a su vez remite a lo que se conoce como “cláusula del presupuesto”, del artículo 75, inc. 8°, de la Constitución Nacional. Lo que significa que el presupuesto lo fija el Congreso Nacional conforme a las pautas mencionadas en el tercer párrafo del inciso 2º. Porque lo elabora el Poder Ejecutivo, pero lo fija el Congreso Nacional, en concordancia con nuestro sistema republicano de gobierno.
Recordemos también que el art. 4 de la Constitución Nacional hace referencia a que los Derechos de Importación y Exportación forman parte de lo destinado a solventar los gastos de la nación. Que el art. 17 (Derecho de Propiedad) establece que sólo al Congreso le corresponde su determinación, ello sumado a los mencionados incisos del art. 75, más la expresa prohibición de regular sobre tributos a través de un DNU, tal como menciona el art. 99 inc. 3; y el art. 76 que prohibe la delegación legislativa, salvo en casos de emergencia pública, por un tiempo determinado y conforme a las bases de delegación que el Congreso disponga, en el marco de lo ya señalado en cuanto a limitaciones que la misma Constitución impone.
La Ley de Presupuesto, comúnmente señalada como “ley de leyes”, resulta ser un instrumento legal que ordena y planifica la actividad económica del Estado para el siguiente período fiscal, de manera tal que afecta directamente a toda esa actividad y por supuesto, a la del comercio internacional.
Por lo tanto, es el Poder Ejecutivo el que diseña y proyecto, lo envía al Congreso de la Nación para su tratamiento, al igual que con cualquier otra ley y luego, es el Poder Ejecutivo quien ejecuta esa ley. Y siguiendo el trámite legislativo para su tratamiento, queda sujeto a lo que para tal fin determina la Constitución Nacional sobre la formación y sanción de las leyes. Es decir, que el Congreso tiene facultades para realizar modificaciones en el tratamiento del proyecto. Luego de la sanción de la ley, el Poder Ejecutivo puede promulgar la ley o ejercer el veto, parcial o total, con la consecuente vuelta al Congreso para aprobar el veto o insistir con la sanción.
Pero el entuerto constitucional puede plantearse cuando el Congreso no aprueba el presupuesto. La ley 24.156 (Ley de Administración Financiera) prevé en su art 27 que “Si al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto general, regir el que estuvo en vigencia el año anterior, con los siguientes ajustes que deber introducir el Poder Ejecutivo Nacional en los presupuestos de la administración central y de los organismos descentralizados:
1.- En los presupuestos de recursos:
a) Eliminar los rubros de recursos que no puedan ser recaudados nuevamente;
b) Suprimir los ingresos provenientes de operaciones de crédito‚ público autorizadas, en la cuantía en que fueron utilizadas;
c) Excluirá los excedentes de ejercicios anteriores correspondientes al ejercicio financiero anterior, en el caso que el presupuesto que se está ejecutando hubiera previsto su utilización;
d) Estimará cada uno de los rubros de recursos para el nuevo ejercicio;
e) Incluirá los recursos provenientes de operaciones de crédito público en ejecución, cuya percepción se prevea ocurrirá en el ejercicio.
2. En los presupuestos de gastos:
a) Eliminará los créditos presupuestarios que no deban repetirse por haberse cumplido los fines para los cuales fueron previstos;
b) Incluir los créditos presupuestarios indispensables para el servicio de la deuda y las cuotas que se deban aportar en virtud de compromisos derivados de la ejecución de tratados internacionales;
c) Incluirá los créditos presupuestarios indispensables para asegurar la continuidad y eficiencia de los servicios;
d) Adaptará los objetivos y las cuantificaciones en unidades físicas de los bienes y servicios a producir por cada entidad, a los recursos y créditos presupuestarios que resulten de los ajustes anteriores.(3)
A pesar de ello, se debe tener presente que la ley de presupuesto debe quedar sometida a los principios de reserva de ley (en tanto corresponde al Congreso su determinación), unidad de ley (pues representa un plan de gobierno), principio de universalidad (pues su destino está en los gastos y recursos generales) y principio de especificidad (porque se debe indicar con precisión la finalidad)
Conclusión
La Ley de Presupuesto, se dicta a fin de que tenga vigencia desde el 1º de enero de cada año hasta el 31 de diciembre de ese mismo año. Ese es su período de vigencia. Es por ello que antes de la finalización de cada año, se debe contar con la ley aprobada para el año siguiente. Pero como ya se ha señalado, la ley 24.156 prevé que de no estar aprobado, se podrá prorrogar el presupuesto existente del período anterior para dar continuidad a la actividad del Estado y la previsibilidad de las actividades económicas, como la del comercio internacional. Pero cuando se arrastra ya una prórroga y el Poder Ejecutivo no está de acuerdo con la nueva ley ¿Es constitucionalmente posible prorrogar lo que ya estaba prorrogado?
Basándonos en nuestro sistema representativo y republicano, que sin duda incluye el control ciudadano a través de los representantes del Congreso Nacional como órgano de contrapeso con el Poder Ejecutivo, el sentido de progresividad de los derechos y garantías constitucionales (en contraposición a una interpretación regresiva) de conformidad además con los Tratados de Derechos Humanos de jerarquía constitucional y el control posterior de constitucionalidad de la ley, una segunda prórroga sobre una prórroga ya anterior, tomando como excusa el art. 27 de la Ley 24.156, socavaría la constitucionalidad; por ende la credibilidad y la seguridad jurídica de la nación. Además, quedaría expuesto el planteo de ilegalidad sobre una exigencia tributaria. Y con ello, se perjudicaría una actividad tan esencial como la del comercio internacional, incluso con lógicos planteos de inconstitucionalidad en la aplicación de consecuencias tributarias. No sería sano para la república, para la seguridad jurídica ni para el comercio internacional. –
- Ministerio de Economía
- BADENI,GREGRIO (2006),Tratado de Derecho Constitucional, 2°, ed. actualizada y ampliada, Buenos Aires, La Ley, T. II, p. 1546.
- Ley 24.156/1992
El autor es abogado. Vocal del Instituto de Derecho Aduanero y Comercio Internacional de la Asociación Argentina de Justicia Constitucional.
