Hace algunas semanas me correspondió intervenir en el IV Foro Conjunto de las Aduanas de las Américas y El Caribe y el Sector Privado, celebrado en Montego Bay, Jamaica. El tema que nos convocó fue: “La ética y la transparencia en el comercio internacional: Cadenas de Suministro Transparentes y Medidas Anticorrupción”.
Y sí, es cierto que parece un tema que no pasa de moda, particularmente en Latinoamérica, que cada cierto tiempo nos vemos remecidos por escándalos y denuncias de corrupción en Municipios, Gobiernos y lamentablemente, en las Aduanas también. Es un tema delicado, pero que se debe enfrentar directamente, cara a cara. Lo peor que podemos hacer en esconder la cabeza como el avestruz.
La corrupción, es como el tango, se baila de a dos, hay alguien que ofrece y alguien que acepta; alguien que pide y alguien que da. Por eso, el involucramiento y el compromiso del sector privado en este tema es fundamental. No basta con lamentarse, ni siquiera basta con denunciar. Es necesario adoptar acciones concretas que nos permitan disminuir las oportunidades de la corrupción, y aumentar los espacios de transparencia. Se trata, al fin, de poner luz donde hoy está oscuro.
¿Y qué nos dicen los instrumentos internacionales a propósito de la ética y la transparencia en el comercio internacional?
A primera vista no mucho. Si revisamos el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la OMC, no encontramos norma alguna, que explícitamente hable de la ética o de medidas contra la corrupción. Pero sí de transparencia y publicidad. En efecto, el artículo 1° está referido a la publicación y a la disponibilidad de la información; y el artículo 2 establece la necesidad de establecer una oportunidad de formular observaciones, información antes de la entrada en vigor y consultas.
Si revisamos ahora, el Convenio de Kyoto Revisado de la OMA, tampoco encontramos referencias muy directas a la integridad y medidas para su fortalecimiento, destacando el Capítulo 9, referido a Información, resoluciones y fallos comunicados por la Aduana.
¿Y de la Ética? nada explícitamente…
Sin embargo, la OMA, desde hace muchos años considera un instrumento muy importante en esta materia, cual es la Declaración de Arusha Revisada de 2003. Este instrumento, que ha servido de base en la construcción de muchos Códigos de Integridad de los Miembros, se fundamenta en diez elementos que proporcionan una base práctica para el desarrollo y la aplicación de diferentes estrategias para fortalecer la ética en el entorno aduanero.
A saber, un liderazgo y compromiso al más alto nivel que pueda inspirar a los funcionarios y funcionarias en el desarrollo de sus tareas; un marco normativo claro y preciso; transparencia en los procesos normativos y operativos, mayor automatización en todos los procesos; una continua reforma y modernización de la estructura que permita adaptarse a los cambios; procesos de auditoría e investigación, tanto externos como internos; el desarrollo de Códigos de Conducta; una adecuada gestión de los recursos humanos; políticas destinadas a fortalecer la moral y la cultura organizacional y la construcción de una relación con el sector privado basada en estándares éticos.
Todos estos elementos son esenciales a la hora de desarrollar un ambiente aduanero “sano”, transparente y que logre dar certidumbre jurídica y económica a los operadores.
Sin embargo, y más allá de la importancia de los Códigos de Integridad, es relevante hacer notar que existen un sinnúmero de otros instrumentos y disciplinas, donde podemos encontrar normas que fortalecen la transparencia, la ética y la certeza jurídica en el comercio internacional.
A modo de ejemplo, traigo a las Resoluciones Anticipadas, dispuestas en el artículo 3 del AFC, pero también prescritas en numerosos acuerdos de libre comercio. Ya no solo establecidas para conocer la clasificación arancelaria, sino también el carácter originario de una mercancía, y también la aplicación de un método de valoración aduanera, y otras materias. Las resoluciones anticipadas, son un instrumento que le permite a los operadores tener certeza jurídica y económica sobre el tratamiento que la aduana le dará a sus mercancías, y colaboran, además, en la transparencia de las decisiones de la Aduana, en la medida que son públicas y oponibles (utilizadas) por terceros.
A propósito del AFC, el artículo 4, referido a los recursos administrativos y judiciales, que deben disponer los operadores. En este punto la mayoría de los países consideran formalmente en este tipo de recursos. Sin embargo, la oportunidad, en cuanto a los plazos de una resolución definitiva, pueden ser demasiados extensos, introduciendo una variable de incertidumbre, casi infinita, que no ayuda en el proceso de reclamo, desincentivando su interposición. La posibilidad que las decisiones adoptadas por la aduana, sean revisadas en procesos judiciales o del tipo contencioso administrativo, deben fortalecer la transparencia del sistema, deben ayudar a mejorar la aplicación de las medidas de control y sanción, y así deben ser vistas por todos.
En relación al régimen sancionatorio, también es importante revisar, si las disciplinas contenidas en los diversos ordenamientos jurídicos, cumplen con lo prescrito en el artículo 6.3 del AFC. La aplicación de sanciones, sobre todo en el ámbito administrativo, por parte de las Aduanas u otros órganos administrativos de control, debe desarrollarse de conformidad con los principios que el Acuerdo establece. A saber, el principio de legalidad (los delitos e infracciones y sus sanciones deben estar claramente descritos en la ley; no debe existir falta de precisión o amplitud en la descripción de los tipos penales o infraccionales); la proporcionalidad entre las infracciones y las sanciones; disociar absolutamente los incentivos monetarios a los funcionarios de control o los objetivos de recaudación de la determinación de multas; y la posibilidad de tener recursos administrativos y judiciales de fácil tramitación para no desincentivar los procesos de reclamos; entre otros. Regímenes sancionatorios abiertos, poco claros y precisos, abren espacios para la discrecionalidad y la corrupción.
Por último, en este acotado listado, el desarrollo de Estudios sobre los Tiempos de Despacho (TRS), también incluido en el AFC, artículo 7.6, resultan esenciales a la hora de promover la transparencia. Y es que les permiten, tanto al sector público como privado, conocer dónde están los cuellos de botella, y evaluar acciones remediales focalizadas, destruyendo “mitos” asociados a las demoras en el despacho.
¿Cuál es el rol del sector privado?
Ya dijimos que la ética y la transparencia es un asunto de a dos. Los operadores comerciales también deben cooperar en la construcción de ambientes comerciales más informados y transparentes. Implementar sistemas que permitan a sus clientes conocer la trazabilidad de la carga, los costos y tarifas; y fortalecer, a través de sus asociaciones gremiales, una cultura de la ética.
En este sentido, el enfoque debe ser multidimensional. Las Aduanas y el sector privado deben desarrollar programas de capacitación bidireccionales. No es suficiente que la Aduana capacite sobre el marco normativo y los procedimientos, también es necesario que el sector privado pueda capacitar a los y las funcionarias, en los cambios en la logística del comercio internacional, en las nuevas formas de distribución internacional, en las cadenas de valor de una determinada industria, nuevos y posibles riesgos Esto no solo permitirá que la aduana tenga mayor conocimiento, sino que le permitirá actualizar el marco normativo y los procedimientos a las nuevas formas del comercio internacional.
Y para que la confianza pueda generarse entre las Aduanas y el sector privado, es necesario todavía generar mayor conocimiento mutuo. La relación Aduanas – Sector Privado no se pueda agotar en la figura del OEA ni en la publicación de la información. Hay mucho más!!
El fortalecimiento de la ética y la transparencia en el comercio internacional, pasa por una serie de factores, entre los que vale la pena destacar la adopción de una política de cumplimiento voluntario y de enfoques que permitan generar mayor conocimiento y confianza.
Vivimos una época, donde se pone todos los días en duda la legitimidad del sistema, de las normas, de la autoridad, de las decisiones. Es imperativo entonces avanzar hacia enfoques que nos permitan alcanzar mayores niveles de transparencia e integridad, que nos aseguren a todos, sector público y privado, un entorno “iluminado”, que reduzca los espacios oscuros del espacio aduanero.
Abogado, Master en Derecho Internacional de la Universidad de Heidelberg. Trabajó por casi 20 años en la Aduana de Chile ocupando diversas responsabilidades. Experto acreditado de la OMA y es árbitro/panelista frecuente de la OMC. Es profesor en diversas Universidades y autor de diversas publicaciones en materia de aduanas y comercio internacional. Es Presidente del Instituto Chileno de Comercio Internacional, y actualmente es Director de Asuntos Regulatorios y Aduaneros de DHL para Centro y Sudamérica.