El tiempo es un bien preciado, que cada vez más resulta ser considerado relevante a favor de todos los ciudadanos y, en consideración a ello, el deber de ser protegido. Partiendo de esto, el Estado ya no puede descansar en él para resolver las diferentes necesidades que requiere la sociedad.
La justicia es una de las tantas acciones que demanda el conjunto de los ciudadanos, la cual no logrará su propio cometido, si se concibe sin resguardar la garantía de expresarse en un tiempo acorde.
En materia aduanera, nos encontramos frente a diferentes instancias que invocan los procesos para arribar a una resolución que defina la contienda entre las discrepancias que puedan presentarse entre los administrados y la administración, ya sean de tratamiento tributario o infraccional; y no siempre estos procesos descansan en un sensato espacio temporal, más allá del plazo de prescripción que dispone el Código Aduanero y los efectos de suspensión e interrupción que se determinan.
Recientemente, el Tribunal Fiscal de la Nación (1) trató esta cuestión, observando dos lineamientos respecto de la garantía del “plazo razonable”, los cuales los anunciaremos, en virtud de lo que se decide, como postura positiva y postura negativa.
Postura positiva
A partir del voto del Dr. Miguel Nathan Licht, se advierte una mirada que encuentra cabida al tratamiento de la extinción de la acción frente a un tiempo que excede la razonabilidad para obtener un pronunciamiento resolutorio, considerando para ello que dentro de las garantías judiciales está la del “plazo razonable”.
A estos efectos, el Vocal sustentó su postura en la Constitución Nacional, Pactos Internacionales, fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, fallo de la Corte Europea de Derechos Humanos, y en un análisis integral de las causales generadoras de las demoras observadas.
Constitución Nacional y Pactos Internacionales
“El art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional, disposición que otorga jerarquía constitucional a diversos instrumentos internacionales vinculados con la protección de los derechos humanos, obliga a tener en cuenta que el art. 8 inc. 1° del Pacto de San José de Costa Rica, referente a las garantías judiciales, prescribe no sólo el derecho a ser oído, sino también el de ejercer tal derecho con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable.”
“A su vez, el art. 25 del mismo tratado internacional, al consagrar la protección judicial, asegura la tutela judicial efectiva contra cualquier acto que viole los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución Nacional, la ley o la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, aun cuando tal incumplimiento sea cometido por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.”
“Resulta, a su vez, importante remarcar que el derecho a obtener un pronunciamiento judicial sin dilaciones previas se manifiesta como un corolario del derecho de defensa en juicio consagrado en el art. 18 de nuestra Constitución Nacional.”
Corte Suprema de Justicia de la Nación
“En este sentido, la CSJN ha llegado a afirmar que “la garantía constitucional de la defensa en juicio incluye el derecho de todo imputado a obtener un pronunciamiento que, definiendo su posición frente a la ley y a la sociedad, ponga término del modo más rápido posible, a la situación de incertidumbre de innegable restricción que comporta el enjuiciamiento penal” (Fallos: 272:188; 300:1102; 332:1492 y 335:1126).
“En este mismo sentido, nuestro más Alto Tribunal sostuvo que las garantías que aseguran a todos los habitantes de la Nación la presunción de su inocencia y la inviolabilidad de su defensa en juicio y el debido proceso legal (arts. 5°, 18 y 33 de la Constitución Nacional) se integran por una rápida y eficaz decisión judicial (Fallos: 300:1102 y 335:1126).”
A su vez, remarcó que “el Estado con todos sus recursos y poder no tiene derecho a llevar a cabo esfuerzos repetidos para condenar a un individuo por un supuesto delito, sometiéndose así a las molestias, gastos y sufrimientos, y obligándolo a vivir en continuo estado de ansiedad e inseguridad, y a aumentar también la posibilidad de que, aun siendo inocente, sea hallado culpable” (Fallos: 272:188 y 335:1126).”
“Cabe agregar que el carácter administrativo del procedimiento sumarial no puede erigirse en un óbice para la aplicación de los principios reseñados. En efecto, la CSJN agregaría que “[…] en el estado de derecho, la vigencia de las garantías enunciadas por el art. 8 de la [Convención Americana sobre Derechos Humanos] no se encuentra limitada al Poder Judicial, en el ejercicio eminente de tal función, sino que deben ser respetadas por todo órgano o autoridad pública al que le hubieran sido asignadas funciones materialmente jurisdiccionales” (Fallos: 335:1126).”
Corte Interamericana de Derecho Humanos
“La Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante “Corte IDH”), cuya jurisprudencia puede servir de guía para la interpretación de los preceptos convencionales (Fallos: 318:514; 323:4130), llegaría a afirmar que “[…] [d]e conformidad con la separación de los poderes públicos que existe en el Estado de Derecho, si bien la función jurisdiccional compete eminentemente al Poder Judicial, otros órganos o autoridades públicas pueden ejercer funciones del mismo tipo.”
“Es decir, que cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un “juez o tribunal competente” para la “determinación de sus derechos”, esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas.”
“Por la razón mencionada, esta Corte considera que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana” (Corte IDH, caso Tribunal Constitucional vs. Perú, sentencia del 31 de enero de 2001, párr. 71).”
“Esta primera interpretación sería ampliada por el mismo Tribunal al manifestar que “[s]i bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, “sino [al] conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales” a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos.”
“Es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (Corte IDH, caso Tribunal Constitucional vs. Perú, sentencia del 31 de enero de 2001, párr. 69; caso Baena, Ricardo y otros vs. Panamá, sentencia del 2 de febrero de 2001; y Garantías judiciales en Estados de Emergencia (arts. 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. Serie A No. 9, párr. 27).”
“De esta manera, el “plazo razonable” de duración del proceso al que se alude en el inciso 1°, del art. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos constituye, entonces, una garantía exigible en toda clase de proceso, difiriéndose a los jueces la casuística determinación de si se ha configurado un retardo injustificado de la decisión (Fallos: 335:1126).”
“Para ello, ante la ausencia de pautas temporales indicativas de esta duración razonable, la Corte IDH llegaría a aseverar que la noción del “plazo razonable”, detallada en el art. 8 inc. 1° de la Convención, no sería de sencilla definición para luego agregar que “se pueden invocar para precisar los elementos que ha señalado la Corte Europea de Derechos Humanos en varios fallos en los cuales se analizó este concepto, pues este artículo de la Convención Americana es equivalente en lo esencial, al 6 del Convenio Europeo para la Protección de Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales.”
Corte Europea de Derechos Humanos
“De acuerdo con la Corte Europea, se deben tomar en cuenta tres elementos para determinar la razonabilidad del plazo en el cual se desarrolla el proceso: a) la complejidad del asunto, b) la actividad procesal del interesado, y c) la conducta de las autoridades judiciales” (Corte IDH, caso Genie Lacayo vs. Nicaragua, sentencia del 29 de enero de 1997, párr. 77; caso López Álvarez v. Honduras, sentencia del 1° de febrero de 2006, párr. 132) (nuestro subrayado). Como bien lo mencionara oportunamente nuestro más Alto Tribunal, “tales criterios resultan, sin duda, apropiados para apreciar la existencia de una dilación irrazonable, habida cuenta de lo indeterminado de la expresión empleada por la norma. En tal [entendimiento], cabe recordar lo expuesto por esta Corte en el sentido de que la garantía a obtener un pronunciamiento sin demoras indebidas no [podría] traducirse en un número fijo de días, meses o años (Fallos: 330:3640)” (Fallos: 335:1126).
Análisis del proceso
En este sentido, el Vocal Dr. Miguel Nathan Licht se aboca a analizar las etapas y desarrollo del proceso en la instancia administrativa. A estos fines, procedemos a resaltar algunas de las consideraciones realizadas en su voto:
a) En lo que respecta a las características del sub examine, expone que “no se trataba de un asunto cuya complejidad pueda llegar a implicar que el servicio aduanero haya de desarrollar su actividad procesal, previo a la resolución definitiva, durante un plazo aproximado de veinticuatro años.”
b) En cuanto a la actividad procesal del interesado, destaca las acciones de la administrada que llevó a cabo.
c) En relación a la conducta desarrollada por la autoridad administrativa, indica que “resulta pertinente destacar que los plazos empleados por aquella en tres de las diferentes etapas del procedimiento ante dicha instancia no se condicen con el principio de razonabilidad.” Asimismo, que “resulta particularmente irrazonable que, luego de haberse cerrado el período de prueba y de haberse presentado el alegato correspondiente, la autoridad administrativa haya demorado otros siete años para dictar una resolución definitiva. Consecuentemente, de lo expuesto hasta aquí cabe concluir que, en el sub examine, tuvo lugar una irrazonable dilación del procedimiento administrativo y que, como resultado de ello, el comportamiento de la autoridad administrativa resultó incompatible con el derecho al debido proceso amparado por el art. 18 de la Constitución Nacional y por el art. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.”
Postura negativa
Por su parte, la Vocal Dra. Claudia B. Sarquis discrepó en cuanto a la invocación del excesivo paso del tiempo y, por ende, la afectación de la garantía del debido proceso. Para ello, sostuvo que:
a) En el caso, “al haberse impugnado esos cargos -lo cual suspendió el curso de la prescripción de la acción, hasta tanto “recayera decisión que habilitare el ejercicio de la acción para percibir el tributo cuando dicho ejercicio estuviere subordinado a aquella decisión» (art. 805, inc. a), del C.A.), (conforme lo dispuesto en los arts. 803, 804 y 805, inc. a), del C.A.), en este caso no se ha producido la extinción planteada.”
b) Asimismo, sumó la jurisprudencia de la Sala, in re “Ronalb S.R.L. c/ DGA s/Apelación”, sentencia del 30 de agosto de 2023, destacando que se encuentra firme y en la cual se decidió desestimar el planteo de la actora en relación a la garantía del plazo razonable, “señalándose que “…si bien es cierto que la exigencia de un plazo razonable es exigible a la autoridad administrativa para que esta ejerza sus potestades, también lo es que no puede sostenerse su violación por el mero cotejo del paso del tiempo, ya que siempre será necesario que el responsable demuestre acabadamente que el procedimiento administrativo se vio prolongado sin razón que lo justifique”.
c) A ello, agregó que la teoría del “plazo razonable” ampararía respecto de la multa (sanción penal) pero no a los aspectos tributarios; indicando que, “por ejemplo, aun cuando en el ámbito penal se decidiera atender el reclamo en tal sentido, no se ha resuelto del mismo modo en los aspectos tributarios. Al respecto, coincido con la interpretación desplegada en la causa resuelta por la Sala F “Manufactura de Fibras Sintéticas S.A. c/ DGA s/Apelación”, sentencia del 02 de diciembre de 2013, que también se encuentra firme. Allí se ha expresado (Considerando X) “…la conclusión extintiva en cuanto a la multa impuesta en la especie no alcanza al aspecto tributario, por cuanto su aplicación sólo se refiere a la responsabilidad infraccional, no existiendo una disposición semejante en lo atinente a la responsabilidad tributaria (confr, TFN, Sala F, in re ‘Scania Argentina S.A.’, Expte. Nro 20.402-A del 20/4/2012). “El Voto del Dr. Garbarino (Considerando X “in fine”) que comento, sustentó la opinión mayoritaria, respecto de las consecuencias tributarias no infraccionales –por ejemplo “la limitación de intereses resarcitorios y/o punitorios…”- relativas a los procesos tributarios de naturaleza pecuniaria. Allí se aclara expresamente -en lo relativo a aplicar dicha doctrina del plazo razonable a los gravámenes- “que este Tribunal no goza de facultades” por el principio de indisponibilidad del crédito fiscal. Coincido con esta interpretación.”
Resolviendo la Vocal que “a la luz de la normativa, la doctrina y la jurisprudencia reseñadas, que en el proceso contencioso tributario debe prevalecer la voluntad de la ley, cuando está en juego –como en el caso particular que hoy nos ocupa- el principio de la legalidad tributaria.”
Conclusión
Es reconocido que la garantía del plazo razonable se encuentra inmerso en los marcos normativos imperantes nacientes de la Constitución Nacional y Acuerdos Internacionales, y así ha sido en reiteradas oportunidades manifestado por la C.S.J.N., pero aquí lo destacable de la postura positiva es el análisis que se realiza sobre el proceso, en donde se evidencia en diferentes etapas la exteriorización de tiempos que no reposan en una logicidad para llegar a un pronunciamiento prudente en términos de lo que debe concebir todo proceso.
De esta forma, encuentra basta fundamentación su aplicación del plazo razonable, no tan sólo sobre una visión que descanse en el simple transcurso de un tiempo excesivo, sino ante la ausencia de justificación reflejada a través de tres puntos que enseña el voto del Dr. Miguel Nathan Licht, a saber: a) Ausencia de complejidad, b) Actividad procesal de interesado, y c) Conducta desarrollada por la autoridad administrativa. Aspectos que, como destaca el vocal, encuentran relevancias a partir de lo propiciado por la Corte Europea, a fin de arribar a la razonabilidad del plazo en el cual se desarrolla el proceso.
Si bien el voto por la postura positiva no ha sido acompañado por los restantes vocales del Tribunal, consideramos que abre una notoria trascendencia del deber de amparar al administrado frente a claras circunstancias que puedan presentarse, partiendo de estos tres tópicos que reluce el voto, más allá de estarse ante un espacio temporal determinado, lo cual da fuerza mayor a su aplicación, atento que no converge solamente sobre el mero cotejo del paso del tiempo, sino en la demostración que el procedimiento administrativo se vio prolongado sin razón que lo justifique.
Por último y sin perjuicio de las consideraciones realizadas por la postura negativa, respecto del alcance de esta garantía, dependiendo si es un tema de multa o impuestos y accesorios. Tema que sin duda merece otro análisis mayor, pero teniendo en cuenta la génesis de la garantía del plazo razonable que se asienta en el principio del debido proceso adjetivo, es impensable que no pueda aplicarse a todos los procesos, sean estos, de trato infraccional o tributario. Debe observarse que el voto no coincidente en el fallo, si bien se sostuvo primordialmente en priorizar el plazo de prescripción y los efectos de suspensión que nacen en línea a lo que determina el Código Aduanero, ante el planteo de impugnación; ciertamente, al indicar que, la jurisprudencia de esa misma Sala, in re “Ronalb S.R.L. c/ DGA s/Apelación” (30/08/2023), se supo decidir desestimar el planteo de la actora en relación a la garantía del plazo razonable, fundando en que “si bien es cierto que la exigencia de un plazo razonable es exigible a la autoridad administrativa para que esta ejerza sus potestades, también lo es que no puede sostenerse su violación por el mero cotejo del paso del tiempo, ya que siempre será necesario que el responsable demuestre acabadamente que el procedimiento administrativo se vio prolongado sin razón que lo justifique”; es claro, a nuestro entender, que deja abierto este remedio de extinción, partiendo de los puntos que supo analizar el Vocal Dr. Miguel Nathan Licht.
- Sentencia 14.05.2024, Tribunal Fiscal de la Nación, Sala “G”, Dres. Miguel Nathan Licht, Claudia Beatriz Sarquis y Horacio Joaquín Segura, para resolver en los autos caratulados: “ACINDAR INDUSTRIA ARGENTINA DE ACEROS S.A c/ D.G.A. s/recurso de apelación”, expediente No 34.491-A.
El autor es abogado. Vocal del Instituto de Derecho Aduanero y Comercio Internacional de la Asociación Argentina de Justicia Constitucional.
