Algunos desafíos que merecen nuestra atención en materia de comercio exterior

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Ilustración: Aduana News

Por este medio adhiero el aniversario de la Aduana y del trabajador aduanero, que se celebra el 1° de junio del corriente. Lo hago con respeto. He sido asesor legal del entonces Departamento de Asuntos Jurídicos de esa institución y he tenido la suerte de haber compartido esa tarea con funcionarios trabajadores, probos y eficientes de quienes mucho aprendí durante una década de arduo trabajo con ellos.

En estas líneas comparto ciertas reflexiones sobre la compleja relación entre quienes siguen ciertos lineamientos políticos y los que practican el comercio exterior. Dentro de las posibilidades que da este espacio, procuraré objetivar las ideas y destacar la necesidad que los argentinos tenemos de seguir el camino de nuestros proceres haciendo de nuestro país un faro de comercio y progreso para nuestra posteridad.    

Breve historia del comercio internacional desde la segunda guerra mundial

Luego del triunfo de los países aliados en la segunda guerra mundial, Estados Unidos y el Reino Unido trabajaron con empeño en consagrar reglas de conducta tendientes a asegurar un flujo de comercio internacional ágil y sistemas pacíficos de solución de controversias, en materia de intercambios comerciales, por considerar que éstas habían tenido gran importancia en el inicio de los conflictos bélicos que asolaron al mundo en la primera mitad del siglo veinte.

En una política novedosa y sumamente importante para el futuro de nuestro planeta, Estados Unidos decidió efectuar una inmensa inversión en el restablecimiento de una Europa devastada por la guerra, tanto a niveles materiales como humanos, mediante el Plan Marshall en el que no escatimó ayudar también a los países que fueron sus enemigos. Paralelamente, esto fue acompañado por otros logros tales como la creación del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial (Bretton Woods, 1944), la consagración de la Carta que creó la Organización de las Naciones Unidas (San Francisco, 1945) y la obtención del Acuerdo General de Aranceles y Comercio -GATT- (1947). A partir de la entrada en vigencia del GATT, comenzó un largo período en que disminuyeron los conflictos armados, siendo ese fenómeno acompañado de un notable incremento del comercio entre los países del mundo.

Estas iniciativas se reflejaron en un avance de las técnicas aduaneras tendientes a remozar las políticas que, hasta ese momento, se caracterizaban por medidas aduaneras no colaborativas con el resto de los países, sino, por el contrario, de agresiones y defensas constantes que implicaban hostilidades paralelas a las bélicas, en épocas en que las diferencias eran normalmente decididas por las armas. El Plan Marshall motivó la instalación de una oficina de cooperación en Ginebra que modernizó y armonizó los vocabularios de los países para unificar las instituciones aduaneras; partiendo de una nomenclatura única para la clasificación de las mercaderías, un sistema de métodos

uniforme para valorar las mercaderías a los fines de determinar los derechos de aduana, y técnicas similares para la redacción de los institutos clásicos de importación y exportación. Esto posibilitó avanzar rápidamente en la idea de una integración económica europea y esas mismas herramientas fueron utilizadas por el naciente Consejo de Cooperación Aduanera (hoy O.M.A.), con la finalidad de establecer un sistema armonizado de intercambio a nivel aduanero entre las diversas aduanas del mundo.

Tal como surge de la lectura de la Carta de las Naciones Unidas, las ideas de los nuevos países líderes del mundo radicaron en reglamentar normas de conducta civilizadas que impidieran la guerra, lograran arreglos pacíficos de controversias y facilitaran la cooperación internacional económica a través de acuerdos regionales que fueran, poco a poco, liberando los recelos entre países vecinos, posibilitando la ampliación de sus mercados para obtener una mayor productividad a bajos costos.

En esa tesitura, en 1960 se crea la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) que luego se modificaría en 1980 por la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). Esta última, al posibilitar acuerdos de complementación económica no sujetos al trato de la nación más favorecida dentro de la propia ALADI, generó una rápida reducción de aranceles y de medidas comerciales que a fines de la década del 80, dieron lugar al Acuerdo de Integración entre Brasil y Argentina, que luego se ampliara en el Tratado del Mercosur con Paraguay y Uruguay.

El comienzo de estas integraciones comerciales posibilitaron un incremento notorio del intercambio entre los países contratantes cuyo acatamiento se caracterizaba a través de un sistema de solución de controversias entre los países, a través de Tribunales Arbitrales Ad-hoc y que, posteriormente, se amplió con un órgano de apelación denominado Tribunal Permanente de Revisión, que figura vigente hasta el día de hoy. No se puede negar que esta evolución en el intercambio comercial de América del Sur y la ALADI vino acompañado de la creación de la Organización Mundial de Comercio (OMC) creada en la Ronda Uruguay del GATT que culminara con el Acuerdo de 1994; el que, a su vez, contemplaba un Órgano de Solución de Controversias a nivel mundial con un cuerpo de apelación cuyos jueces poseían una mayor estabilidad.

En los primeros años del Mercosur las diferencias de interpretación existente en el Tratado y las decisiones del Consejo Mercado Común, Reglamentos y resoluciones, dieron lugar a varios laudos arbitrales que comenzaron a sentar criterios que daban cierta certeza sobre sus alcances. No obstante, a partir del año 2002 los intereses políticos de los países más importantes pretendieron superponerse a las normas acordadas, relativizando el rigor de éstas cuando afectaran sus intereses nacionales.

A partir del año 2002 fueron disminuyendo los casos en que se recurrió a este sistema de solución de controversias, al punto de estar hoy en día prácticamente inactivo, dando lugar al interrogante de cuál era la razón de este aparente fracaso de un sistema que prometía ser ejemplar al momento de su creación.

La inestabilidad de los gobiernos y las dificultades que generan los cambios de las políticas comerciales

La respuesta a este interrogante, íntimamente ligado a una tendencia declinante en el respeto a las reglas de conducta del intercambio comercial creadas por el GATT y reforzadas por la OMC, tiene su explicación en la inestabilidad de las tendencias políticas que empezaron a generarse, no ya solo en los nuevos gobiernos que se estaban sucediendo en América Latina, sino también en las posiciones que comenzaron a asumir incluso algunos líderes de los países más avanzados.

En América Latina, países que se habían caracterizado por sostener políticas económicas de mercado, comenzaron a abandonar esas prácticas.

Paralelamente, en Asia, la República Popular China logró receptar una enorme inversión de empresas multinacionales con centro en los Estados Unidos. Éstas, por razones de menores costos, instalaron algunas fábricas de relevante tecnología en aquel país. Ello era paralelo con la apertura de reglas de mercado libre en importantes provincias del litoral chino que generaron la confianza del mundo libre en que China había abandonado el criterio de centralización estatal de la economía. No obstante, luego de que China fuera aceptada en la OMC y consiguiera ser considerada como un país con economía de mercado, comenzaron a verse medidas tales como las de apropiación de tecnología obtenida por las subsidiarias extranjeras en su país, su utilización en competencia con quienes habían sido fuente de esos métodos de producción, el mantenimiento de ciertas conductas que cercenaban libertades y derechos civiles a los súbditos chinos, etcétera. Ello llevó al entonces flamante Presidente de los Estados Unidos, Donald Trump a establecer aranceles bajo el fin de que no se afectara la producción de elementos imprescindibles para la defensa nacional. De esa manera se afectaron gravemente las exportaciones argentinas de acero y de aluminio a ese país, que, felizmente pudo ser solucionado en razón de ser considerado nuestro país un aliado en el apoyo a la resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en el conflicto generado por la agresión de Irak contra Kuwait en 1990.

No obstante, la política de Trump consideró que la deslealtad de China, al disfrazarse de cordero para diezmar el rebaño una vez dentro del corral, merecía sanciones particulares que no pasaban por las autorizaciones previas del sistema de solución de controversias de la OMC. Esta actitud, unida al hecho de que el Presidente Trump vetaba las nominaciones de los reemplazos en el Órgano de Apelación de la OMC por considerar que el mismo no brindaba satisfacción suficiente a las pretensiones de su país, quebró en cierta manera la política manifestada por Estados Unidos, de respeto a las reglas que ese mismo país había consagrado setenta años antes. Fue un mal ejemplo para otros países que estaban esperando esa oportunidad para relajar el adecuado cumplimiento de las reglas de conducta, a fin de hacer valer el peso específico de su poder dentro de la organización.

La Crisis del Mercosur

En lo que se refiere a la integración del Mercosur, que tanta importancia implicaba para Argentina, el entusiasmo de los países miembros fue decayendo. No fue extraño, pues, que luego el nuevo Presidente de Brasil, Jair Bolsonaro se percibiera como líder de un importante país industrial que le permitiera ir más allá de las conductas, no permitidas a otros países de Sudamérica. Otros ejemplos podrían darse también en líderes de países importantes. Ello redundó en un relajamiento de las disciplinas que debían garantizar el respeto de las reglas de comercio de los países miembros de la OMC y demás instituciones, como las regionales.

Los acuerdos de integración, entre los que se cuenta el del Mercosur, parten de ampliar los mercados como modo de disminuir costos a través de volúmenes que sean rentables. Ello implica manejarse con precios competitivos; esto es “precios de mercado”, lo que significa que son el resultado de la oferta y la demanda en relación con dimensiones que van más allá del comercio interno de país. En otras palabras, intervenir en una organización de integración económica regional implica compartir criterios compatibles con la economía de mercado. Ello se ha hecho difícil en América Latina porque la inestabilidad política de nuestros países se ve afectada por cambios radicales de políticas de gobierno que se suceden unos a otros, yendo de izquierda a derecha y de derecha a izquierda. Ello no solo sucede en nuestro país, sino que también ha sucedido en Chile, Uruguay, Paraguay, Bolivia, Perú, Ecuador y Colombia.

La necesidad de abrir la economía y de hacerlo con la debida cautela

Respecto de nuestro país, con el debido respeto que se debe a nuestras autoridades, me permito considerar que no es dable esperar nada fructífero de un país que se cierra económicamente sobre sus propias fronteras, aislándose del mundo. Esa situación le impide negociar con los demás países en condiciones ventajosas que posibiliten ganancias a los agentes comerciales y al propio país. La consecuencia es el abandono del Estado Nacional por la legítima preocupación que le corresponde tener por el comercio internacional. Ello no solo afecta la rentabilidad del comerciante, sino el crecimiento del Producto Bruto Interno del país.

Recordemos que en los albores de la Revolución de Mayo Mariano Moreno en su célebre Representación de los Hacendados se dirigía al Virrey Cisneros expresando: “Hay verdades tan evidentes que se injuria a la razón con pretender demostrarlas. Tal es la proposición de que conviene al país la importación franca de efectos que no produce ni tiene, y la exportación de los frutos, que abundan hasta perderse por la falta de salida… Nada es más conveniente a la felicidad de un país, que facilitar la introducción de los efectos que no tiene, y la exportación de los artefactos y productos que produce”.

Nuestra actual administración responde: Frente a la falta de divisas, con el cierre de las importaciones; y frente al incremento del gasto público con el aumento de impuestos. Esto, lejos de solucionar nuestros problemas, nos los agrava. Ello con el agravante de que el grueso de los ingresos al Tesoro Nacional en materia de exportaciones proviene del campo y que uno de sus productos más lucrativos es la producción de soja, cuyo impuesto se pretende aplicar en el orden de un nivel del 30% (habiendo llegado al 35%), a lo que cabe agregar un tipo de cambio oficial en el que el exportador debe vender una divisa que llegó a valer no hace mucho $ 200 a la módica suma de $ 100.

Estas actitudes nos merecen las siguientes reflexiones:

1°) El Estado a través del Banco Central adoptó el monopolio en la compra y venta de las divisas, no permitiendo que el particular pueda comprarlas o venderlas libremente al valor que éstas tuvieran en el mercado. Sin embargo, no se encuentra en condiciones de cumplir con la exigencia que ese monopolio le exige, al carecer de las divisas requeridas para cumplir con sus compromisos, frustrando la función que él mismo asumió.

2°) Ahoga al productor agrario con derechos de exportación (que se pretenden exigir en un nivel cercano al 30%), más impuestos a las ganancias (del 35%), más impuestos provinciales y municipales, más los invisibles impuestos encubiertos que denominamos “diferencia de tipo de cambio” (de aproximadamente superior al 60%), y el impuesto inflacionario (de aproximadamente del 5% mensual), este último injustamente compartido por todos los habitantes del territorio argentino. Si la justicia argentina se decidiera a afrontar la cuestión de la confiscatoriedad por acumulación de tributos de diferentes jurisdicciones y organismos, podría acabar con un terrible despojo que clama por el claro reconocimiento del artículo 17 de nuestra Constitución Nacional.

3°) La “diferencia de tipo de cambio” sobre el precio que recibe el exportador y del cual se apropia el Banco Central de la República Argentina, surte los mismos efectos de un impuesto a las ganancias para el productor, sin respeto alguno por la reserva de legalidad establecida en los artículos 4° y 75 inciso 1° de nuestra Constitución Nacional, que exigen categóricamente la previa sanción del Congreso Nacional. No es admisible que el hecho de denominar a esa exacción con el nombre de “diferencia de cambio” u otro similar, impida a un juez de la República, advertir que estamos ante una obligación de pago efectuada por un organismo de la Administración Pública sin ley que lo autorice, pues como dice nuestra Corte Suprema el juez debe estar a la esencia del instituto que analiza más que al nombre que le asignemos.

4°) El Banco Central a través de sus Comunicaciones se arroga la emisión de normas de carácter legislativo, prohibiendo las importaciones o, lo que es lo mismo, suspendiendo, por tiempos equivalentes a períodos que oscilan en seis meses o más, el pago al exterior del precio de venta al proveedor extranjero, colocando al consumidor argentino en la situación de no importar o garantizar y pagar el costo financiero que implica la demora en el pago. En nuestro orden constitucional las prohibiciones a la actividad de los habitantes de la Nación deben estar respaldadas por ley (art. 19 de la Constitución Nacional), y jamás se pueden admitir por una vía reglamentaria que además no cumple con los recaudos esenciales de los actos administrativos válidos tales como los de competencia, fundamentación y publicación previa.  

5°) Estas medidas implican impedir o, al menos, dificultar la importación o la exportación sobre la base de normas que no se encuentran justificadas por los tratados internacionales que según el art. 75, inciso 22 de la Constitución Nacional revisten jerarquía constitucional tales como son los del GATT y la OMC.

6°) Más allá del aspecto jurídico, es irrazonable que un país que carece de divisas necesarias para pagar las deudas internacionales del propio Estado y de sus particulares, se cierre a sí mismo las puertas para el ingreso de lo que tanto necesita. Lo que gana en concepto de impuesto para satisfacer el gasto lo pierde en mayor magnitud en el mantenimiento, eventual apertura de nuevos mercados, e ingresos del exterior, que es lo que necesita el país. No parece una decisión compatible con el cargo público que se debe honrar, el privilegiar una eventual ventaja electoral a cambio de la base de la ruina futura de nuestra propia Nación.

7°) Cuando nuestros Constituyentes de 1853 redactaron nuestra Constitución, la Comisión redactora compuesta por los representantes Pedro Díaz Colodrero, Martín Zapata, Juan del Campillo, Manuel Leyva, Pedro Ferré, Juan María Gutierrez y José Benjamín Gorostiaga, manifestaron en su reunión del 18 de Abril de 1853: “Es preciso que la práctica del régimen constitucional a que aspiramos, de, cuando menos para nuestros sucesores seguridad a la vida y propiedades, medios de trabajo, precio a nuestras tierras y productos, y facilidades para comerciar con los pueblos extranjeros …”.

8°) Consideramos necesario que nuestros gobernantes (y no me refiero solamente a los actuales) tengan en cuenta que cerrar el comercio con el exterior es achicar nuestra economía. La apertura no implica que deba hacerse de manera indiscriminada y sin criterios claros de la reciprocidad que en cada caso particular se debe obtener de la misma. No somos de la idea de que deban acordarse áreas de libre comercio con cualquier país. Debe saberse cuales son los riesgos a que sometemos a nuestro país cuando establecemos un acuerdo de comercio, pues podría afectar a producciones ya establecidas en nuestro territorio.

Sólo con más exportaciones podremos hacer más importaciones y generar el abastecimiento de mayor cantidad de insumos para una producción con costos razonables que nos permitan competir por precio y calidad con los productos extranjeros. El negarse al comercio significa quedarse cada vez más, anclado en el pasado y retrasarse frente a los demás países perdiendo un tiempo precioso para incrementar nuestro propio perfeccionamiento y expansión comercial.

La crítica a los comerciantes por el hecho de serlo

Por último, asistimos reiteradamente a críticas que funcionarios de gobierno hacen a los comerciantes por no poner su mirada en resguardo de los intereses del Estado. Ello es equivalente a la crítica que los habitantes hacen a los funcionarios del gobierno por no poner su mirada en resguardo de ello antes que en el interés del gobierno. Debemos tener en cuenta que para el comerciante, el motivo de su ganancia es determinante. Es la razón de ser del comercio. El comercio implica una relación con intereses antagónicos entre compradores y vendedores que generan una competencia en la cual ambas partes intervinientes procuran ganar el máximo y perder el mínimo. Esa lucha se produce en el campo de la oferta y la demanda. La pérdida tiene relación con la disminución en el margen de ganancia y el correspondiente incremento del costo operativo. Ello hace que la técnica del comercio consista en obtener una mayor ganancia al menor costo.

El comerciante obviamente busca su beneficio personal, pues es una persona cuya función es obtener ganancia. Haciendo referencia a ciertos calificativos que reflejan un valor superior de determinados individuos que se convierten en la característica definitorio de ellos, Husserl, en sus Investigaciones Lógicas, decía que la característica de un guerrero era “ser valiente”, porque esa es la característica más destacable que hace al concepto de un “buen” guerrero. Pues bien, la característica destacable del “buen” comerciante es ser quien pierde menos, por lo que quien no cumple con dicha pauta no puede ser considerado un buen comerciante. En las relaciones de cambio (compra y venta) la justicia parte de la proporcionalidad entre las prestaciones. Por ello las críticas que ya en las épocas previas a Adam Smith se hacían en Inglaterra respecto de los comerciantes que no cuidaban de los intereses de la Nación fueron criticadas expresando que ello implicaba desconocer la naturaleza de las personas, con el agregado de que el interés personal del comerciante en ganar dinero no es incompatible, sino que usualmente es conveniente para el bienestar general. El comercio libre es deseable, no solamente porque es el menor de los males, sino porque es positivo para el bienestar general.   

Enrique C. Barreira es abogado, fue asesor mayor del Departamento de Asuntos Jurídicos de la Administración Nacional de Aduanas, integró la Comisión Redactora del Código Aduanero, es profesor de posgrado en la UBA y otras universidades del país, miembro del Instituto Argentino de Estudios Aduaneros y socio fundador de la Academia Internacional de Derecho Aduanero (ICLA).