Sumario: 1.- Introducción. 2.- Antecedentes históricos. 3.- Estructura Institucional. 4.- Sus instrumentos legales. 5.- El Rol del Sector Privado. 6.- Desafíos actuales. 7.- La Agenda del Futuro. 8.- Palabras finales.
1.- Introducción
En el año 1952 comenzó a funcionar el Consejo de Cooperación Aduanera (CCA), organismo intergubernamental independiente con competencia exclusiva en materia aduanera y que hoy, bajo el nombre de Organización Mundial de Aduanas (OMA), reúne a la casi totalidad de las aduanas del mundo.
A efectos de visualizar esa representatividad global, basta mencionar que la cantidad de Estados Parte que la conforman (184) superan la cantidad de Estados Parte que componen la Organización Mundial del Comercio (164) y está, a solo 9 países, de alcanzar la representatividad que posee la Organización de las Naciones Unidas (193).
Desde su nacimiento hasta la actualidad, el comercio internacional de mercaderías se ha multiplicado 266 veces, pasando de 83.820 millones de dólares en el año 1953 a 22.283.819 millones de dólares para en el año 2021[1].
Actualmente, la OMA representa más del 98% de ese comercio mundial y su luz permanente e intermitente, al igual que un faro en la espesura, guía a las aduanas del mundo en los caminos a seguir.
Séneca, en sus Cartas a Lucilio (Carta LXXI), nos enseñaba: “Nunca soplan buenos vientos para quien no sabe hacia dónde va”.
En ese sentido, la Organización Mundial de Aduanas es la brújula que le indica a la comunidad aduanera internacional cuáles son sus posibles destinos (controlar, recaudar y facilitar el comercio) y cuál es el mejor camino para llegar a ellos.
Es el Organismo que suministra a las Aduanas del Mundo un espacio de reunión, de diálogo e intercambio de experiencias y que les ofrece un menú de instrumentos y herramientas cuidadosamente elaborados y macerados en la práctica internacional.
Más de 137 instrumentos aduaneros han sido desarrollados en este período de tiempo, dentro de los cuales resaltan por su importancia: el Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercaderías, el Convenio de Kyoto Revisado, el Convenio de Admisión Temporal de Mercaderías, el Marco Normativo SAFE, por solo mencionar algunos.
Para su adecuada implementación, ofrece a sus miembros los servicios de asistencia técnica (fundamentalmente, para los países menos desarrollados) y para ello cuenta con más de 700 expertos acreditados en las diversas áreas de su competencia (Evaluación Organizacional, Modernización, Gestión, Liderazgo, Técnicos y Operacionales).
Una de las funciones más importante de la OMA -lamentablemente, muy poco conocida- es su actuación como representante -único y exclusivo- de las Aduanas ante otros Organismos Internacionales y Entidades Privadas, producto de lo cual, ha firmado más de 150 Memorándums de Entendimiento, en cuyo marco, se han desarrollado productos, que luego impactan de manera directa en el quehacer cotidiano aduanero (piénsese en los formularios CN22 y CN23 –Declaración Aduanera Postal- acordados con la Unión Postal Universal, o en los Incoterms acordados con la CCI, o los estándares sobre Información Anticipada de Pasajeros acordados con la IATA y OACI, o el listado de precursores químicos con la JIFE, o en los procedimientos globales contra de los ilícitos aduaneros coordinados con la INTERPOL, entre muchos otros).
A continuación haremos una sucinta reseña histórica, unas pinceladas de sus principales hitos, una aproximación a su estructura institucional, para luego focalizarnos en su legado y sus importantes desafíos actuales y futuros.
2.- Un poco de historia
Como consecuencia de los daños masivos ocasionados por la Segunda Guerra Mundial, dentro de las tareas de reconstrucción de los damnificados, se comienza a evaluar la posibilidad de conformar una Unión Aduanera.
Para ello, en una declaración conjunta realizada en París el 12 de septiembre de 1947, 13 países europeos, que años antes habían estado inmersos en el conflicto bélico, dan el puntapié inicial para establecer en Bruselas un grupo de estudio para la conformación de una Unión Aduanera Europea.
En 1948, el Grupo de Estudio estableció un Comité de Aduanas con la tarea de hacer un análisis comparativo de técnicas aduaneras en varios países, con el objetivo de su estandarización, haciendo hincapié en la necesidad de una nomenclatura común y la adopción de una definición común de valor, dando origen a los tres Convenios firmados en Bruselas el 15 de diciembre de 1950, uno de los cuales fue el Convenio que creó el Consejo de Cooperación Aduanera (los otros dos fueron el Convenio sobre el Valor en Aduana de las Mercaderías -entró en vigor el 28 de julio de 1953- y el Convenio sobre la Nomenclatura para la Clasificación de Mercaderías en las Tarifas Aduaneras -entró en vigor el 11 de setiembre de 1959).
El artículo XVII (a) del Convenio constitutivo del Consejo de Cooperación Aduanera (actualmente vigente) establece: “Cuando siete de los Gobiernos signatarios hayan depositado sus instrumentos de ratificación, entrará en vigor entre éstos el presente Convenio.”
Fue así como el 4 de noviembre de 1952, fecha en que se depositó el instrumento de ratificación por parte de la República Federal de Alemania, el séptimo país signatario, nació oficialmente el Consejo de Cooperación Aduanera, hoy denominada Organización Mundial de Aduanas[2], cuya sesión inaugural se produjo el 26 de enero de 1953[3] con 17 Miembros, y se extendió desde dicha fecha hasta el jueves 3 de febrero de 1953.
Fue presidida por el Ministro Belga de Comercio Exterior, quien luego de dar inicio al acto, detalló los países fundadores: Austria, Bélgica, Dinamarca, Francia, Alemania, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Noruega, Portugal, España, Suecia, Suiza, Turquía y Reino Unido.
Sin lugar a duda, la OMA nace con una fuerte impronta “europea”. Afortunadamente, el carácter abierto de la Organización y el impulso de sus fundadores posibilitó su desarrollo global. El 16 de noviembre de 1955, Pakistán presentó la ratificación del Convenio y se convirtió en el primer miembro no europeo. El 26 de octubre de 1956, Egipto, de África, también se unió al Consejo de Cooperación Aduanera. El primer miembro de América fue Haití, que presentó su instrumento de ratificación el 31 de enero de 1958. El primer miembro de Oceanía fue Australia, que presentó su correspondiente carta el 5 de enero de 1961. En ese momento, el Consejo de Cooperación Aduanera ya tenía 26 miembros distribuidos en todos los continentes.
En 1997, con mucho esfuerzo, la OMA consiguió construir su sede central, la “Casa de las Aduanas en el Mundo”, un amplio, cómodo y moderno edificio, en el corazón de Bruselas, capital del Reino de Bélgica.
El establecimiento del Consejo de Cooperación Aduanera constituye un hito en la historia mundial de las aduanas. Es la primera organización internacional que las representa de manera directa y especializada, proyectando sus actuaciones nacionales a un plano mundial, impregnado de colaboración y constituyéndose en una usina de mejores prácticas aduaneras.
3.- Su estructura institucional
Su estructura institucional es muy sencilla y dinámica. Posee un órgano superior “El Consejo” que es la máxima autoridad del organismo, constituido por las Aduanas de todos los Estados Parte, que se reúnen una vez al año -habitualmente en el mes de junio- y de manera democrática, por mayoría de los votos presentes, deciden los grandes temas sometidos a consideración, evalúan la gestión realizada y marcan los próximos lineamientos a seguir.
Este órgano superior es secundado por la “Secretaría de la OMA”, que es un órgano “permanente”, con asiento en el edificio propio que mencionamos, en la ciudad de Bruselas, Reino de Bélgica (sede central del Organismo), y es la encargada de gestionar y dirigir las operaciones cotidianas de la Institución, suministrándoles el apoyo técnico y logístico a sus equipos de trabajo. Junto con los Comités, implementa los objetivos de su Plan Estratégico aprobados por el Consejo.
La Secretaría está a cargo de un Secretario General (actualmente, el Dr. Kunio Mikuriya) y un Secretario General Adjunto (actualmente, el Mgter. Ricardo Treviño Chapa), quienes tienen a su cargo la conducción general y la gestión de la Secretaría.
Con un austero presupuesto (aproximadamente 17 millones de Euros anuales) y una excelente gestión de recursos humanos, la Secretaría desenvuelve su titánica tarea con solo 222 empleados, de 67 nacionalidades, incluidos 49 oficiales técnicos, y más de 40 Agregados Técnicos (Technical Attachés) que generosamente han sido afectados por los Estados Miembro a sus expensas.
Asimismo, y para mejorar su labor, se han dividido los Estados Miembro en 6 Regiones: (1) Medio Oriente y Norte de África, (2) África occidental y central, (3) Sur y Oriente de África, (4) América del Sur, América del Norte, América Central y el Caribe (con 31 Miembros que representan el 17% de los miembros de la OMA), (5) Europa y, (6) Extremo Oriente, Asia Meridional y Sudoriental, Australasia e Islas del Pacífico.
4.- Sus instrumentos jurídicos
La OMA trabaja con seis (6) instrumentos jurídicos:
Convenios Internacionales: Son Tratados Internacionales que se rigen por el Derecho Internacional Público.
Recomendaciones: Son sugerencias elaboradas por diversas áreas de la OMA, en particular, por el Comité Técnico Permanente, y aprobadas por el Consejo, que comprometen a los Estados miembros, sin carácter de obligatoriedad, a cumplirlas para lograr un mayor grado de armonización.
Resoluciones: Son normas emitidas para situaciones particulares y que comprometen a los Estados miembros adherentes a realizar sus mayores esfuerzos en implementarlas.
Declaraciones: Son expresiones de principios (toma de posición) relacionados con determinados fenómenos que lo justifican, y que se emiten para el conocimiento de los Estados miembros y de la comunidad internacional.
Opiniones: Son dictámenes emitidos para dar un criterio y esclarecer ciertas dudas, proporcionando directrices en cuanto a cuestiones técnicas.
Memorándums de Entendimiento: Son acuerdos bilaterales o multilaterales de cooperación con otras entidades para emprender líneas de acción en común.
5.- El Rol del Sector Privado
En el año 2005, y en línea con el cambio de paradigma que marcaba los pasos de la institución, se creó el Grupo Consultivo del Sector Privado (GCSP o PSCG por sus siglas en inglés), una importante e innovadora unidad de estructura institucional creada con el propósito de informar y asesorar al Secretario General de la OMA, a la Comisión de Política, y a los Miembros desde la perspectiva del sector privado.
En la actualidad posee 27 miembros, que se renuevan periódicamente, y que incluyen a importadores/exportadores, Despachantes de Aduana/Agentes Aduanales, Agentes de Transporte, fabricantes, y otras personas que participan en las cadenas de comercio internacional.
Su aporte ha sido y es muy valioso para la entidad. Su reflejo institucional ha sido un verdadero acierto. Antes de ello, siempre se ha consultado “informalmente” al sector privado respecto de las medidas a adoptar, pero ahora ya se cuenta con una unidad de estructura formal de consulta.
Si bien no poseen voto ni están habilitados para participar en todas las reuniones (en particular las vinculadas con los temas de control aduanero), poseen un protagonismo muy fuerte en la institución y, sin lugar a dudas, su formalización ha permitido una clara mejora de la gestión de la entidad y una muestra de coherencia con lo que se predica (Marco Normativo SAFE: Alianza Sector Público – Sector Privado)
6.- Desafíos Actuales
En el pasado mes de junio de 2022, el Consejo de la OMA aprobó su Plan Estratégico para el trienio 2022/2025. De su lectura y análisis surge cuáles son los desafíos y los puntos medulares a abordar.
En primer lugar, se precisan los objetivos centrales de las aduanas, agrupándolos en cuatro grandes categorías: (i) Facilitación del Comercio, (ii) Recaudación de Ingresos, (iii) Protección de la Sociedad (control aduanero) y (iv) Desarrollo Organizacional (este último punto es de reciente incorporación y obedece a la necesidad de fortalecer la organización interna de las aduanas, enfatizar su visibilidad y resaltar su rol protagónico en el manejo de datos del Comercio Exterior y su necesaria participación como consejera en la toma de decisiones de política económica -quien mejor que las aduanas para conocer de antemano la viabilidad de una iniciativa o la mejor forma de llevarla a cabo-).
Esos objetivos encuentran su respaldo en cinco procesos interrelacionados que apuntan a:
(i) Desarrollar, mantener, actualizar e implementar los instrumentos ya elaborados (recuerden que mencionamos más de 137 instrumentos ya desarrollados, muchos de ellos pendientes de su plena implementación);
(ii) Fomentar la cooperación aduanera tanto entre las Aduanas como entre estas con otras agencias gubernamentales y el sector privado, apoyando el intercambio de información y la realización de operaciones conjuntas.
(iii) Fortalecer capacidades y brindar asistencia técnica a los miembros.
(iv) Investigar con rigor científico. A criterio del suscripto, constituye la recepción de uno de los principales pasos dados por el Organismo en los últimos años: Pasar de una visión de mejores prácticas a una visión más rigurosa, científica y académica, fundada en los datos sólidos de la realidad, extraídos mediante adecuados estudios de campo.
(v) Comunicar. Es un área que requiere un enfoque renovado por parte de la OMA, y de las Aduanas que la componen. Se procura llegar a un público más amplio y sensibilizar a la sociedad sobre la importante labor que realizan las aduanas a nivel local, regional y mundial.
Para cumplir con esos procesos, la OMA, internamente, se va a focalizar en los tres siguientes aspectos:
a) Tecnología e innovación: Se procurará incorporar las nuevas tecnologías, reducir la brecha digital entre los Miembros e iniciar pasos concretos hacia la digitalización completa de los procedimientos, el uso de análisis de datos y el intercambio de información en forma desmaterializada.
b) Aduanas verdes. Procurar la adopción de medidas que preserven el medio ambiente.
c) Gobernanza y transparencia. La OMA, como organización internacional, debe regirse por altos estándares, lo que implica total transparencia y rendición de cuentas en sus actividades y la adecuada participación de Miembros en su proceso de toma de decisiones.
7.- La Agenda del Futuro
Desde su creación, la Organización Mundial de Aduanas ha procurado adelantarse a los eventuales impactos que pudieran producir los nuevos desarrollos industriales, comerciales o tecnológicos, y en concordancia con ello, en el año 2015 creó un Grupo de Trabajo Virtual sobre el Futuro de las Aduanas (“Virtual Working Group on the Future of Customs”), integrado por representantes de las Administraciones Aduaneras, de Universidades, y del Sector Privado vinculado al Comercio Exterior, quienes vienen trabajando de manera mancomunada en el desarrollo de un documento denominado EL FUTURO DE LAS ADUANAS, que luego dio lugar a un informe más amplio denominado INFORME DEL ESTUDIO SOBRE TECNOLOGÍAS DISRUPTIVAS .
El objetivo del Estudio es informar y ayudar a las administraciones aduaneras a comprender mejor de qué se tratan estos avances tecnológicos, y cómo podrían ser utilizadas en los próximos años, a efectos de que estén preparadas, y puedan arbitrar las medidas pertinentes para su adecuada y sustentable recepción y gestión, aprovechando al máximo las oportunidades que brindan, neutralizando o disminuyendo los eventuales efectos adversos que pudieren producirse.
Las tecnologías disruptivas seleccionadas y objeto de análisis por su potencial para afectar la gestión del comercio exterior en general y de las aduanas en particular son las siguientes:
– “Blockchain” o “Cadena de Bloques”: Con fuerte impacto en la transferencia segura de datos, transparencia y descentralización de la información. Con elevada aplicación en toda la cadena de suministros de mercaderías, posibilitando su completa “trazabilidad”.
– Inteligencia Artificial: De trascendente utilidad en la gestión y administración de riesgos en aduana. Permite detectar varios tipos de fraude mediante la identificación de “puntos atípicos” ayudando a los funcionarios a identificar potenciales transacciones sospechosas. Asimismo, tiene potencial impacto en: (i) la clasificación arancelaria de mercaderías, (ii) el análisis de imágenes tomadas en escáneres de rayos X, (iii) el monitoreo y control logístico en los almacenes de aduanas y áreas de consolidación de cargas, (iv) la identificación de riesgo de pasajeros y vehículos, (v) el mejoramiento de los servicios de recaudación tributaria mediante el desarrollo de aplicaciones móviles, etc..
– La “Internet de las cosas”: Herramienta clave en el manejo de inventarios, robotización de cargas, contenedores inteligentes (con diversos sensores y ubicación GPS en tiempo real), etc.
– Biometría: Resulta de gran aplicación para facilitar (i) la identificación de las personas que realizan envíos, (ii) controlar el acceso a áreas restringidas (zonas primarias), (iii) asegurar niveles de aprobación en la tramitación de procesos, (iv) identificar los sujetos que han hecho uso de las franquicias en los regímenes especiales (equipaje, tránsito vecinal fronterizo, etc.), (v) reemplazar la vulnerabilidad de las claves de seguridad y equipos token, por lector de huellas dactilares o lector del iris (como los teléfonos celulares lo posibilitan actualmente), entre otros.
– Drones: Desde la perspectiva aduanera, a este tema lo analizan desde un doble punto de vista: (i) como un nuevo medio de transporte (aeronave teledirigida), que, así como traslada mercadería de forma lícita, puede trasladar drogas, mercadería prohibida, u otros artículos de contrabando, y (ii) también como un nuevo instrumento de control en las fronteras.
Desde el primer punto de vista, surge una serie de preguntas aún sin respuestas uniformes: ¿Qué tipo de medidas de control debe desarrollar la Aduana para monitorear el movimiento transfronterizo de drones? ¿Quién será responsable del aterrizaje de drones que transporten carga?, ¿Se realizará en estaciones aduaneras tradicionales, en terminales de carga aérea? ¿Y cómo garantizar eso?, ¿Cómo y quién enviará los datos, incluida la información de carga anticipada, a la Aduana? ¿Quién tendrá la responsabilidad por los sobrantes o faltantes de la carga? ¿Cómo regular estos nuevos operadores de la cadena de suministro, operadores / propietarios de drones?. Queda mucha tarea por realizar.
Desde el punto de vista del control en fronteras con drones, las aduanas de Estados Unidos, España, Ecuador, entre otras, ya vienen utilizando este instrumento de control con excelentes resultados, toda vez que facilita la vigilancia en lugares de difícil acceso, como asimismo, la detección de movimientos nocturnos mediante la captura de imágenes infrarrojas y de alta resolución.
– 3D: La impresión 3D es un proceso de fabricación de objetos sólidos tridimensionales desde un archivo digital, utilizando una máquina de impresión 3D que utiliza diversas materias primas como plástico, metal, nylon, u otros.
Se trata de productos (casas, autos, armas, etc.) cuyos diseños son enviados por internet e impresos en otro país, sin pasar “físicamente” por ninguna aduana. Una pieza industrial realizada en Alemania podría ser “impresa” en Argentina inmediatamente después de que se reciban los planos de la misma. Esto crea retos en cuanto a la generación de impuestos de importación, e incluso en cuanto a la propiedad intelectual, pues la obra podría ser impresa en forma ilimitada.
8.- Palabras finales
Las organizaciones internacionales surgieron como una plataforma necesaria para conciliar los intereses tanto de los Estados soberanos como de la comunidad mundial, a través de diversos instrumentos que establecen obligaciones legales y mecanismos que promueven el bienestar general.
Observando el desempeño de la Organización Mundial de Aduanas, podemos afirmar que, en este sentido, la misión se ha cumplido acabadamente, toda vez que mediante la cooperación recíproca ha logrado una sinergia y sincronización de esfuerzos que han posibilitado acompañar el vertiginoso crecimiento del comercio mundial al que hacíamos referencia.
Cooperación, eficacia y eficiencia son los tres términos que mejor definen el accionar de la OMA. Un organismo ágil y dinámico, que con un reducido presupuesto y escasa dotación de personal (en comparación con otros Organismos Internacionales), ha logrado aunar voluntades y emprender proyectos no imaginados (asegurar la cadena logística, crear operadores confiables con canal verde permanente, crear una red de intercambio de información, implementar sistemas de gestión de riesgos, etc.).
Al reducir los tiempos muertos en la cadena logística, se optimizan los plazos de entrega de productos y materias primas, impulsando la confianza y la posibilidad de colocar en el mercado internacional productos perecederos que antes no se comercializaban.
Las distancias se achican, los tiempos se acortan y los mercados comerciales se agrandan.
Hacia el año 470 A. de C., el filósofo griego Heráclito nos decía: “Lo único constante es el cambio”. Hoy, en el ámbito del comercio exterior y aduanas, podemos afirmar que estamos en un cambio constante, dinámico, casi exponencial, donde las nuevas tecnologías, denominadas disruptivas, o un hecho inesperado, como una Pandemia, o una guerra, o un conflicto geopolítico, pueden cambiar nuestra forma de comerciar y de vivir muy aceleradamente.
La dinámica del comercio exterior plantea un constante desafío para las Aduanas del Mundo. Afortunadamente, una organización especializada -y el grupo de expertos que la conforman y dirigen-, hace 70 años que se encuentra trabajando en ello y hoy puede mirar hacia atrás con orgullo por el trabajo realizado y hacia adelante, con mucho optimismo, por su demostrada idoneidad.
[1] Fuente: Organización Mundial de Comercio. Link: https://stats.wto.org/
[2] La denominación oficial del Organismo es Consejo de Cooperación Aduanera, pero a partir del primero de enero de 1994, siguiendo los pasos de la Organización Mundial de Comercio, y para dar una imagen del carácter global de la entidad, de manera informal (como una especie de “seudónimo”), pasó a denominarse Organización Mundial de Aduanas.
[3] El 26 de enero es la fecha en la que anualmente se celebra el “Día Internacional de las Aduanas”, en conmemoración a la sesión inaugural de la OMA.
El autor es Vocal (Juez) del Tribunal Fiscal de la Nación. Profesor Universitario. Especializado en la Enseñanza de la Educación Superior (UCC). Profesor de la Universidad Nacional de Córdoba (UNC), Universidad Blas Pascal (UBP), Universidad Austral y Universidad del Rosario (Colombia). Profesor y miembro del Comité Académico de la Especialización en Derecho Aduanero de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Miembro del Grupo de Redacción del Código Aduanero del MERCOSUR. Autor del libro: "La Organización Mundial de Aduanas. Pasado, presente y futuro.". Editorial Tirant Lo Blanch, Ciudad de Valencia, España. Año 2021 - Correo Electrónico: [email protected]
