Las zonas francas y su función en el desarrollo del comercio exterior: nocivas marchas y contramarchas de las autoridades nacionales

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Ilustración: Aduana News

Mucho se ha escrito sobre la importancia de las zonas francas para el crecimiento del comercio exterior. En esta oportunidad verteré opinión sobre ello en virtud de las recientes contradicciones producidas acerca de la conversión del territorio de la Provincia de Misiones en una área aduanera especial o zona franca, así como la posibilidad de su existencia en distintas regiones donde se verifique el comercio bilateral con países limítrofes (según texto oficial del artículo incorporado al proyecto del Presupuesto 2021).

Antecedentes inmediatos

mediados del mes de  agosto pasado la Provincia de Misiones solicitó al Gobierno Nacional la creación de una zona franca en todo su territorio con el objetivo de atraer inversiones a Misiones que permitieran generar un crecimiento de las exportaciones del orden de los US$1,100 millones anualesfundamentándose, entre otros argumentos, enequilibrar una importante diferencia con los precios de producción en la República del Paraguay, solicitando a su vez la reducción del IVA e impuesto a las ganancias a la alícuota del 10% y de las contribuciones a la Seguridad Social al 16,5% para aquellas empresas que allí se radicaran.  

Mediante gestiones realizadas por autoridades nacionales y provinciales (el gobernador Ahuad y el presidente de la cámara de diputados Sergio Massa entre otros) se introdujo al proyecto de ley del Presupuesto 2021 el articulo 124 por el cual se facultaba al Presidente Alberto Fernández, a instrumentar la reglamentación y los beneficios por decreto y otorgarle el régimen de territorio aduanero especial y zona franca (https://elcanciller.com/zona-franca-en-misiones-03/11/2020)

El 14/12/2020 por Decreto 990/2020 se promulgo parcialmente la  Ley N° 27.591 (Ley del presupuesto del año 2021) vetándose mediante el artículo 1° el artículo   124 por el cual se facultaba al Poder Ejecutivo a inciso a) “ constituir Áreas Aduaneras Especiales -en los términos del Código Aduanero, ley 22.415- en zonas geográficas de distintas regiones donde se verifique el comercio bilateral con países limítrofes; y por el b) a Autorizar “la extensión de las Zonas Francas habilitadas en regiones donde se verifique comercio bilateral con países limítrofes, en los términos de los artículos 37 y 39 de la ley 24.331, no resultando aplicables -a estos efectos- las limitaciones y condiciones previstas en el artículo 2° de dicha ley.

En los fundamentos de su veto se destaca que: “…La creación de zonas francas y áreas aduaneras especiales en gran parte del territorio argentino no resulta aconsejable en tanto significa una inestimable caída de la recaudación dada la consecuente merma de las transacciones comerciales, las producciones locales y el consiguiente impacto desigual en las economías regionales…”

Al día siguiente (15/12/2020) el diario El Cronista Comercial publicó un interesante artículo titulado Hay cielo despejado para las zonas francas  elaborado por el autor (Agustín Barletti) basado en  reportajes efectuados a responsables de distintas zonas francas del país, quienes habían dado su visión expresando optimismo por las actividades realizadas y resaltando la importancia de ella a pesar de las circunstancias adversas y al hecho de ser necesaria una reforma de la ley 24 331[1]

Algunas precisiones acerca del contenido de la normativa aplicable

Entiendo una falencia grave anunciar la implementación de medidas que luego se tornan de muy difícil cumplimiento; las frecuentes contradicciones emanadas de nuestros dirigentes no hacen más que cercenar las esperanzas de crecimiento y bienestar que anhelamos. Por ello entiendo oportuno efectuar algunas precisiones acerca del contenido de la normativa aplicable y características que encierra .

La ley 22415 en su SECCION VII Capítulo Segundo legisla sobre las Áreas Francas (mediante los artículos (590/599), estableciendo en el artículo 590 que es un ámbito dentro del cual la mercadería no está sometida al control habitual del servicio aduanero y su introducción y extracción no están gravadas con el pago de tributos, salvo las tasas retributivas de servicios que pudieren establecerse, ni alcanzadas por prohibiciones de carácter económico.

Las mercaderías pueden ser objeto de almacenamiento, comercialización, utilización y consumo, así como también de transformación, elaboración, combinación, mezcla, reparación o cualquier otro perfeccionamiento o beneficio. O limitarse a fines de almacenamiento o comercio.

El artículo 591 dispone que ellas deben ser establecidas por Ley.

La ley 24331 en su artículo 2° faculta al Poder Ejecutivo Nacional “…para crear en el territorio de cada provincia una zona franca, incluyéndose las ya existentes, pudiendo crear adicionalmente “no más de cuatro (4) en todo el territorio nacional, a ser ubicadas en aquellas regiones geográficas que por su situación económica crítica y/o vecindad con otros países, justifiquen la necesidad de este instrumento de excepción…”.

“…Las zonas francas tendrán como objetivo impulsar el comercio y la actividad industrial exportadora, facilitando que, el aumento de la eficiencia y la disminución de los costos asociados a las actividades que se desarrollan en ellas, se extiendan a la inversión y al empleo…” (Art. 4°) y “…deberán constituirse en polos de desarrollo de las regiones donde se establezcan mediante la utilización de los recursos humanos y materiales disponibles en la misma, dentro de las condiciones fijadas en la presente ley y en los decretos que la reglamenten…” (Art 5°)

Si bien la ley fomenta impulsar la actividad industrial exportadora, el art. 6, 2º pfo de la Ley 24331 no permite el comercio interno de la mercadería fabricada dentro de la zona exceptuando aquellos bienes de capital “que no presenten antecedentes productivos en el territorio aduanero general ni en las Áreas Aduaneras Especiales existentes ni aun pagando impuestos”. (Mario Bibiloni) [2]

El citado autor también se explaya sobre particularidades de la legislación de las zonas francas argentinas y de otras como Brasil y Paraguay.

En términos generales las exenciones impositivas existentes en las zonas francas están referidas a los derechos de exportacion e importación y de los impuestos nacionales y provinciales que gravan los servicios básicos que se prestan dentro de la zona franca (IVA por ejemplo) (el destacado corresponde al autor).

Del  articulo 23 surge que “Con las salvedades que establece esta ley y el artículo 590 del Código Aduanero, será aplicable a las zonas francas la totalidad de las disposiciones de carácter impositivo, aduanero y financiero incluidas las de carácter penal que rigen en el territorio aduanero general” complementado el artículo 26 que “… exímase del pago de los impuestos nacionales que gravan los servicios básicos que se prestan dentro de la zona franca…” , entendiéndose por tales “..aquellos que tengan por objeto la prestación o provisión de servicios de telecomunicaciones, gas, electricidad, agua corriente, cloacales y de desagüe…”. Y del artículo 31 que los gobiernos provinciales deberán comprometerse a no disponer la exención de los impuestos provinciales salvo las tasas retributivas de servicios efectivamente prestados, sin perjuicio de una eventual adhesión a la exención nacional de los tributos que graven los servicios básicos, referida en el artículo 26 y de las exenciones que existieran para operaciones de exportación.

Las zonas francas frente a la exportación

Las zonas francas que realizan exportaciones hacia los países del Mercosur (Iguazú por caso) se encontraron durante años con el limitante impuesto por la Decisión CMC N° 8/1994 del Consejo de Mercado Común (CMC) del MERCOSUR, que si bien ha sido modificado con un sentido más amplio por su similar CMC N° 33/2015 (en vigor desde el 21 de julio del 2019) aparentemente encuentra aún obstáculos instrumentales, los que una vez subsanado seguramente impulsaran su crecimiento.

Tanto la Zona Franca de Iguazú como aquellas receptoras de productos exportables a los distintos países del Mercosur, tienen una real posibilidad de crecimiento con la reforma de la Decisión CMC n° 8/94 toda vez que les va a permitir a los productos exportados originarios y procedentes de Argentina, gozar de los beneficios de reducción o exención arancelaria en los países del Mercosur.

También hay que tener presente que las exportaciones de origen argentino gozan de reducciones arancelarias en los países miembro de la ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración); excluidos los países del Mercosur, que también son países miembro de ALADI (Brasil, Paraguay y Uruguay), Bolivia (que no tiene salida al mar) y Cuba, todos ellos se encuentran sobre la línea del Océano Pacifico, lo cual otorga ventajas relativas de acceso y transporte a las zonas francas de Mendoza y Zapala. 

Adicionalmente estas dos zonas francas presentan ventajas relativas importantes para las exportaciones a los países de oriente.

Conclusión

Excusándome por razones de espacio de hacer comentarios  sobre las actividades y bondades del resto de las zonas francas existentes, deseo transcribir aquí un párrafo extraído de una investigación realizada por un consultor del Banco Mundial sobre el funcionamiento de las zonas francas quien afirmó  “ La probabilidad de éxito de una zona franca industrial aumenta cuando la política monetaria y la política fiscal son adecuadas y estables; cuando la legislación sobre propiedad privada e inversiones es clara; cuando las empresas pueden repatriar sus ingresos a tasas de mercado, y cuando no existen restricciones en materia de divisas. [3]

Entiendo sumamente importante que tanto los protagonistas del comercio exterior, así comolos profesionales que los acompañan intensifiquen su conocimiento no el comercio exterior, sino también de los aspectos salientes de  la importación y exportación de mercaderías y servicios, advirtiendo que estos esfuerzos que redundaran en un aumento de la productividad, bienestar, trabajo y crecimientose pueden verse debilitados por la falta de coherencia, seguridad jurídica, estabilidad económica y reglas de juego estables, siguiendo transitando este fangoso camino sobre el cual es muy difícil hacer pie.

Mario Bibiloni es Contador Público (UBA). Especialista en temas aduaneros y tributarios

Fuente: Tributum.news (https://tributum.news/las-zonas-francas-y-su-funcion-en-el-desarrollo-del-comercio-exterior-nocivas-marchas-y-contramarchas-de-las-autoridades-nacionales/ )


[1] https://www.cronista.com/transportycargo/Hay-cielo-despejado-para-las-zonas-francas-20201215-0052.html

[2] Zona Franca Argentina: Eliminación de las desventajas respecto a las demás Zonas Francas del Mercosur – Mario Bibiloni GUÍA PRÁCTICA DE COMERCIO EXTERIOR Nº 311 – 15 DE JUNIO DE 2016

[3] Banco Mundial Notas PREM DICIEMBRE DE 1998 NÚMERO 11 POLÍTICA ECONÓMICA Zonas francas industriales  Nota redactada por Dorsati Madani (Consultor, Comercio Internacional, Grupo de investigaciones sobre el desarrollo). http://www1.worldbank.org/prem/premnotes/es/notes11es.pdf