La prohibición de exportar carne y el principio de legalidad

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Ilustración: Aduana News

El Gobierno de la República Argentina dispuso aplicar una prohibición a las exportaciones de mercaderías respecto a diferentes posiciones arancelarias. Concretamente impidiendo llevar adelante las destinaciones de exportación definitivas en lo que se refiere a los productos cárnicos, de origen bovino, cuyas posiciones arancelarias conforme Nomenclatura Común MERCOSUR se corresponden con las siguientes:  a) 0201.10.00; b) 0201.20.10; c) 0201.20.20; d) 0201.20.90; e) 0201.30.00; f) 0202.10.00; g) 0202.20.10; h) 0202.20.20; i) 0202.20.90; j) 0202.30.00.

Tal acción restrictiva se dictó mediante la Resolución Ministerial nro. 75, con fundamento en “la tutela del interés público que tiene por objeto garantizar los derechos esenciales de la población y su goce efectivo, siendo un interés prioritario tener asegurado el acceso in restricciones a los bienes básico, especialmente aquellos tendientes a asegurar la alimentación de la población, situación a la que se le otorgó particular relevancia, en el contexto de emergencia actual, atendiendo al Decreto de Necesidad y Urgencia nro. 260 de fecha 12 de marzo de 2020 que amplio la emergencia pública en materia sanitaria declarada por la Ley 27.541, en virtud de la pandemia declarada por la Organización Mundial de la Salud (OMS) en relación con el Coronavirus COVID 19, cuya propagación a nivel mundial resulta de público conocimiento”

Requisitos para imponer prohibiciones

Por su parte, la Resolución Ministerial se respaldó en el Código Aduanero -Ley 22.415- que regula en sus artículos 609 y 610 prohibiciones de carácter económicas y no económicas, respectivamente y en la medida que se presenten las finalidades que la propia norma indica, entre ellos y de los que fuera objeto de fundamento por parte del Gobierno, resultan: “ estabilizar los precios internos a niveles convenientes o mantener un volumen de oferta adecuado a las necesidades de abastecimiento del mercado interno”(conforme inciso d – articulo 609 del C.A.); “resguarda la buena fe comercial, a fin de impedir las prácticas que pudieren inducir a error a los consumidores” ( conforme inciso g artículo 609 del C.A.); “afirmar la soberanía nacional o defensa de las instituciones políticas del Estado” ( conforme inc. a artículo 610 del C.A.); “salud pública, política alimentaria o sanidad animal o vegetal, entre otras ( conforme inc. e artículo 610 del C.A.).

Hasta aquí el encuadre de la disposición que dispone una prohibición a las mercaderías que detalla la norma objeto de comentario, expone razones que la Ley -Código Aduanero- establece para la imposición de este tipo de restricciones en el marco de operaciones aduaneras. Sin perjuicio de las consideraciones que puedan observarse en lo que refiera a su presencia o no en la realidad de los hechos, aspecto que no tiene por objeto analizar en esta nota de opinión, en lo que respecta a la enumeración de tales fines que se busca evitar podría considerarse que encontrarían un sostén legal, al menos y hasta aquí, en cuanto refiere al Código Aduanero.

Facultades para establecer prohibiciones

Ahora bien, el propio dispositivo que fija el cierre de las exportaciones por un plazo, hace referencia también en su fundamentación al artículo 632 del Código Aduanero, y aquí se evidencia una contradicción con el precepto propio de la norma que se pretende utilizar para fundar el dictado de este dispositivo.

Efectivamente, si bien la ley 22.415 posibilita que se pueda aplicar prohibiciones, tanto de carácter económicas como no económicas, siempre y cuando se den los motivos justificantes que la Ley expresa, tal atribución, discutida por cierto, se confía solamente al Poder Ejecutivo Nacional y no en un área ministerial. “El Poder Ejecutivo podrá establecer prohibiciones de carácter económico a las importación o exportación , en forma transitoria, con el objeto de cumplir alguna de las finalidades previstas en el artículo 609, cuando tales finalidades no pudieren cumplirse adecuadamente mediante el ejercicio de las facultades otorgadas para establecer o aumentar los tributos que gravaren las respectivas destinaciones” . En igual sentido así lo establece el artículo 631 del C.A. al referirse a prohibiciones de carácter no económicas. A pesar que la Resolución nro. 75 no lo menciona, cuando también aplica prohibiciones de carácter no económicas.

Consecuentemente, esta disposición de prohibición aun cuando pueda o no tener fundamentación en los preceptos que alinea la norma para casos especiales, ello de ningún modo puede ser de aplicación por imperio de un dispositivo resolutorio ministerial.

Si bien existe posibilidad de delegación de funciones a las áreas ministeriales por parte del Poder Ejecutivo Nacional, ciertamente para estos casos en donde un marco normativo expreso -Ley 22.415-, que refiere a un tema, que detenta una clara cuestión de grado inmensamente sensible en torno a que se está prohibiendo la garantía constitucional del derecho a ejercer el libre comercio y afectando acuerdos internacionales, no puede ser objeto de ejecución por parte de sectores de la administración, aun cuando puedan estar dentro de la órbita del Poder Ejecutivo, fundadas en delegaciones generales.

Máxime cuando tal delegación no estaría expresamente predeterminada por una Ley. Recordando que la Ley 22.292 al referirse a la posibilidad de delegar estas facultades supo quedar sin efecto por derogación expresa del DNU 2488/1991.

La Ley 22.792, no incorporada al Código, mediante su art. 5 autorizó al PE a delegar en el ministerio competente en razón de la materia involucrada, en las condiciones que en su caso estimare conveniente establecer las facultades que le fueron conferidas por el artículo en comentario, pero ella fue derogada por el DNU 2488/1991 (conforme Código Aduanero Comentado –Mario A Alsina, Enrique C. Barreira, Ricardo Xavier Basaldúa; Juan P. Cotter Moine; Héctor G. Vidal Albarracín – Tomo II – pág. 308 – comentario artículo 632 del Código Aduanero – Ed. Abeledo Perrot)

Asimismo el tratamiento de lo que amerita el caso, que redunda en una materia por sobremanera delicado, como es la prohibición expresa de una actividad lícita afectando el interés particular, y por otro lado de amplia necesidad imperante en la actualidad, donde la comercialización internacional debe fomentarse, más en una Argentina con tantas necesidades primarias, entre otras de ingreso de divisas, lo que evidencia un interés general, sumado a que en un mundo globalizado donde la interacción comercial de las naciones resulta de gran valor y la propia OMC busca resguardar y fomentar mediante acuerdos internacionales que Argentina adhirió, impone que todo tratamiento en lo que involucre la prohibición al comercio internacional, no debería ser ajeno a la exclusiva potestad del Congreso de la Nación (conforme artículo 75 inc. 1, 13, 14, 17, 19 de la Constitución Nacional ).

“Las palabras libertad y propiedad, compresivas de toda vida social y política, son términos constitucionales y deben ser tomados en el sentido más amplio, y la segunda, cuando se la emplea en los artículos 14 y 17 de la Constitución, o en disposiciones de ese estatuto, comprende todos los intereses apreciables que un hombre pueda poseer fuera de sí mismo, fuera de su vida y de su libertad; por lo cual los derechos emergentes del Estado a favor de particulares, se encuentran protegidos por las garantías constitucionales consagradas por los artículos 14 y 17 de la Constitución”. (CSJN, “Fallos”, T. 145 pág. 307; T.176 pág. 363; T, 183 pág. 116).

GATT

A ello debe agregarse que si bien la Resolución nro. 75, señala: “el Acuerdo sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 aprobado por la Ley nro. 25.425 permite restringir temporalmente las exportaciones para prevenir o remediar una escasez aguda de productos alimenticios o de otros productos esenciales para la parte contratante exportadora”, esto impone en mayor grado, que este decisorio, de aplicarse, debe emanar en forma expresa de una ley formal, en su caso del poder al que se le pueda haber delegado, con sus debidas limitaciones, sin posibilidad de referenciar tal tutelada sobre tan delicada acción –prohibición- a un ámbito administrativo, y esa Ley que pueda delegar en el Poder Ejecutivo, debe resguardar el fiel cumplimiento de lo establecido por los acuerdos internacionales que impiden la prohibición expresa en línea a este tipo de acciones, solo permitidas dentro de los justificativos que impone el Acuerdo Internacional y no una norma de rango inferior y anterior como resulta ser la Ley 22.415 –Código Aduanero-

Es importante recordar que el artículo 11 del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) al tratar “la eliminación general de las restricciones cuantitativas”, establece que:  Ninguna parte contratante impondrá ni mantendrá -aparte de los derechos de aduana, impuestos u otras cargas- prohibiciones ni restricciones a la importación de un producto del territorio de otra parte contratante o a la exportación o a la venta para la exportación de un producto destinado al territorio de otra parte contratante, ya sean aplicadas mediante contingentes, licencias de importación o de exportación, o por medio de otras medidas. Y si bien señala el Acuerdo, que tales las disposiciones no se aplicarán a ciertos y determinados expresos casos –enunciados en su párrafo segundo-, no se evidencia ninguno de estos justificativos para la imposición de prohibiciones dispuestas por la Resolución nro. 75. Ni siquiera la referida en cuanto a  prevenir o remediar una escasez aguda de productos alimenticios o de otros productos esenciales.   

Así, y a pesar de lo que disponga la Ley 22.415 en su artículo 632, esto no posibilita alejarse de lo convenido internacionalmente por Argentina, que a partir de la Ley 24.425 en lo que refiere a la ratificación del Acuerdo GATT, se ha limitado la imposición de prohibiciones en forma expresa, siendo solo su posible aplicación temporal en casos justificados dentro de lo que tal Acuerdo predetermina, los cuales de ningún modo se alinean con los del artículo 609 y 610 del Código Aduanero.

En ese encuadre, se debe tener bien presente que los Acuerdos Complementarios del GATT resultan importantes ser destacados, en virtud que fijan como deben aplicarse las excepciones que permite el GATT en materia de medidas técnicas de carácter restrictivo. Las cuales deben tener presente, en primer lugar, si tales medidas que impone el Estado Nacional, son medidas encuadradas dentro de las excepciones que establece el GATT; segundo, si en su aplicación se presenta con exceso de formalismo; tercero, si resulta estarse en presencia de una medida técnica con los requisitos que se exige para tales efectos –realizada por un órgano especial y científico-; cuarto, que no tenga la función de obstaculizar y quinto, si se realiza conforme los lineamientos de los acuerdos complementarios del GATT.

Entonces, de considerarse estar en presencia de algún justificativo que determina el Acuerdo GATT, tal dispositivo que imponga la prohibición temporal, debe expresamente emanar de una Ley formal, por ser atribución propia del Congreso de la Nación, aún y más allá de lo que pueda establecer el Código Aduanero, que a partir de la Ley 24.425 – Acuerdo GATT – debe el Estado, en cuanto a materia de prohibiciones refiera, someterse a la expresa limitación del uso de este tipo de acción –excepcional- a lo fijado por acuerdos internacionales.

Plazo expreso

Un presupuesto en la aplicación de este tipo de medidas es que deben ser transitorias, como enuncia claramente el artículo 632 del Código Aduanero. Y si bien la Resolución nro. 75 hace referencia a un plazo de 30 días, esto puede generar una situación confusa respecto al tiempo real de su vigencia.

La ausencia de una aclaratoria respecto, si estos días son hábiles o seguidos, lleva a un mirada optimista de que resultarán seguidos, pero considerando que regulan aspectos que versan sobre cuestiones administrativas / operativas en el marco de materia aduanera, cual es la restricción de solicitar destinar exportaciones para consumo, podría caber la aplicación del artículo 1007 del Código Aduanero, el cual refiere expresamente que “salvo disposición en contrario, se computaran por días hábiles administrativos los plazos que no excedieren de treinta días y, cualquiera fuere su extensión, los de carácter procesal”.

Por consiguiente entendemos que esta falta de referencia en la propia norma, debió haber prudentemente sido referenciado expresamente indicando el plazo concreto, reflejando sin estado de duda los términos de la etapa en que estará cercenado el derecho a exportar.

La falta puntual de una determinación de plazo es también un vicio que llevaría al incumplimiento de los preceptos que manda la norma de rango superior, y frente a su ausencia o imprecisión generaría un estado de incumplimiento con los efectos que presupone tal circunstancia.

Conclusión

En orden a lo señalado, consideramos que la Resolución nro. 75 del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca encontraría incumplimientos a los preceptos que así imponen la Ley y Acuerdos Internacionales. Entre ello, el defecto propio de su origen al contrariar la garantía de legalidad que protege la propia Constitución Nacional para el tratamiento de una materia como la que refiere una acción de prohibir garantías constitucionales, y considerando el Código Aduanero, se delega tal exclusiva atribución, con las limitaciones expresas que se imponen para tal efecto, solo al Poder Ejecutivo Nacional y no a otra área dentro de la estructura orgánica del Estado. No pudiendo ser objeto de delegación, ni aún mediante delegaciones generales, que también resultan ser objeto de gran discusión doctrinaria, sobre todo cuando se involucran cuestiones que versan sobre la libertad. Sumando a las limitaciones que establece el GATT para la aplicación de restricciones, como la de especie, y que no estarían dentro de aquellas excepcionales justificaciones dispuestas por la norma internacional.  

Para cerrar, el marco publicado en el B.O. del día 20.5.2021 detentaría vicios que llevarían a considerar estar ante una norma sin fuerza de aplicación por contrariar el principio constitucional de legalidad exigido por la Constitución Nacional.

Guillermo Felipe Coronel es abogado especializado en Derecho Aduanero. Director de Aduana News