En todo el territorio de la Nación no habrá más aduanas que las nacionales, en las cuales regirán las tarifas que sancione el Congreso (1). Esta fue la voluntad de los constituyentes y así ha quedado plasmado en nuestra Constitución Nacional hasta nuestros días.
Es propio advertir que la finalidad de la Aduana es el control del tráfico internacional de mercaderías, lo que nos convoca a analizar hasta dónde fue conducente introducir a la Aduana dentro de un órgano que ha sido creado con una finalidad contradictoria con los objetivos que persigue la Aduana.
Si partimos del Decreto nro. 1156 del año 1996 por el cual se da nacimiento a la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), dentro de sus consideraciones se sostiene que “es oportuno disponer la fusión de la ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE ADUANAS con la DIRECCIÓN GENERAL IMPOSITIVA atento el carácter recaudatorio de las funciones que ambos organismos poseen, aconsejando la conveniencia de unificarlas dentro de un contexto de mayor control y racionalización de los costos a cargo del Estado Nacional, asegurando el cumplimiento de las funciones esenciales del Estado”. Asimismo, “que la experiencia recogida hasta el presente ha demostrado el beneficio de que la función de recaudar se encuentre concentrada, tal como lo ponen de manifiesto los resultados producidos desde que la DIRECCIÓN GENERAL IMPOSITIVA se hizo cargo de la percepción de los fondos destinados a la recaudación previsional y de la seguridad social”.
Obsérvese que el propósito es la recaudación, propiciando su conveniencia sobre la experiencia que ha ocupado la DGI al asumir la recaudación previsional y de la seguridad social.
La Aduana y la función recaudatoria
El comercio internacional está en evolución permanente, no tan sólo ha llevado a modificaciones sustanciales en cuanto a los ámbitos aduaneros, los sujetos y mercaderías, sino a los regímenes operativos que se visualizan con las necesidades impuestas por el propio efecto de las conductas de las comunidades que encuentran un esquema comercial futurista, ya en presente. Pero a pesar de toda esa carrera evolutiva, la Aduana siempre ha mantenido su función, la cual nunca ha sido otra que el control de las importaciones y exportaciones.
En todo esta gesta modernizadora, la Organización Mundial de Aduanas ha tomado un papel preponderante a partir de sus directrices, que guardan objetivos destinados a las diferentes aduanas del planeta para el mejoramiento del control que ejercen sobre las importaciones y exportaciones, estableciendo procedimientos y reglas que de ningún modo apuntan a la recaudación como fuente prioritaria en cabeza de un organismo tan trascendental como es la Aduana.
En este sentido, la recaudación reviste un efecto de ese control, pero no su finalidad y, por consiguiente, pretender ser impuesto como parte principal de su propósito lleva a ver limitada su verdadera vocación, o lo que es peor, puede alejarla de su función vital, para tan solo apoyar la mirada en la recolección, cuasi suprimiendo a un organismo de su real objetivo, que ha sido desde siempre prioritario para el comercio internacional.
A ello debe adicionarse que, en muchos casos, en miras a priorizar la recaudación, también se observan contradictorios criterios en el control sobre el comercio exterior, partiendo de intereses diferenciales entre la Dirección General Impositiva (AFIP) y la Aduana, generando así una ausencia de previsibilidad en el operador. El Dr. Enrique Barreira (2) sostiene que resulta paradójico que dos organismos del mismo Estado utilicen sus poderes de fiscalización sobre los operadores del comercio exterior en la búsqueda de intereses contrapuestos. El resultado de esta situación es que el importador se encuentra entre dos fuegos, siendo amenazado con una investigación acerca del valor de la transacción declarada, con las molestias, costos e incertidumbres que todo ello genera, tanto por la sospecha de que el mismo sea considerado alto o bajo de acuerdo con un patrón de difícil determinación.
El control de la Aduana
En toda operación comercial internacional se exterioriza una acción de exportar por parte del vendedor, como de importar en cabeza del comprador. Y consecuencia de tales acciones, existe una trazabilidad que engloba actos operativos fundamentales, partiendo desde el arribo del medio de transporte, la descarga, el ingreso a depósito fiscal, la toma de contenido, la verificación, el libramiento.
A ello, se agrega que los protagonistas de las acciones de importación o exportación, deben reunir requisitorias y cumplir con las obligaciones que la Ley impone para tal cometido, debiendo nacer de la Aduana la autorización para poder actuar en la gestación de todas aquellas conductas que tiendan a ejercer la importación y exportación.
Es evidente que en el control de la aduana reside cada acto que propicia, no tan sólo poder cumplir con la importación o exportación, sino conducir hacia la libre circulación de una mercadería dentro del territorio aduanero.
Asimismo, es la propia Aduana quien tiene el control del cumplimiento de todas aquellas obligaciones que invoca la Ley para disponer el cumplimiento del ingreso o egreso de mercaderías que están sometidas a una carga de responsabilidades por no concebir la libre circulación, o estar sometidas a plazos de permanencia dentro del territorio aduanero.
En definitiva, el ejercicio del control aduanero radica en los siguientes puntos (3): “control sobre la mercadería (control directo)”, “control sobre la documentación relativa a la mercadería (control indirecto)”, “control sobre el medio de transporte”, “control sobre la persona portadora de mercaderías”, “control inteligente (basado en la gestión de riesgos)”, “control sustentado en la colaboración institucionalizada entre las aduanas, así como entre éstas y las empresas involucradas en el comercio internacional”, “control que se apoya en la tecnología de la información y en la información oportuna proveniente de otras aduanas y de las empresas involucradas en el comercio internacional”,“control sobre la cadena logística”.
Con la particularidad de que resulta una tarea que se apoya en la idoneidad y capacidad de los hombres y mujeres que tienen a su cargo tal labor, a quienes se les debe comprometer con especialidad en la materia y no una mera tarea administrativa global; menos aún, un simple obrar recaudatorio.
La función no se agota en la actividad de control, sino en la coordinación de aquellas reglamentaciones que invocan ser necesarias disponer para el ejercicio de tal fiscalización, ante la constante evolución que el comercio internacional impone, por efecto de nuevos sujetos que intervienen, nuevos medios de transportes, nuevos ámbitos aduaneros que se presentan en torno a los acuerdos internacionales que dan lugar a uniones aduaneras, nuevas mercaderías que encaminan al análisis técnico en la clasificación arancelaria, nuevas regulaciones que se invocan para su revisión -en salud, medio ambiente, terrorismo, narcotráfico, fósiles, seguridad-, entre tantas.Y que hacen necesario el dictado de normativas que deben descansar en la Dirección de un cuerpo de la cualidad aduanera.
El comercio internacional no se asienta en bases nacionales; por el contrario, en un esquema globalizado que impone reglas que deben ser concebidas por cada Aduana para encaminar el mejoramiento de ese ejercicio de control, donde organismos como la OMC y la OMA son vitales para posibilitar el encuadre de una acción por los cuerpos aduaneros, quienes deberán actuar con agilidad e idoneidad, tarea que sólo puede posar en un órgano que posea tal capacidad para ello.
Recordemos el esencial papel que desempeña la OMA en la estimulación del crecimiento del comercio internacional lícito, sus esfuerzos por combatir las actividades fraudulentas. Asimismo, el enfoque de alianza que impulsa la OMA es una de las claves de las relaciones entre las administraciones aduaneras y sus socios. Al promover un entorno aduanero honesto, transparente y previsible, la OMA contribuye directamente al bienestar económico y social de sus miembros. Finalmente, en un contexto internacional caracterizado por la inestabilidad y la amenaza terrorista siempre presente, la misión de la OMA, destinada a reforzar la protección de la sociedad y el territorio nacional, asegurar y facilitar el comercio internacional, adquiere pleno sentido (4). Acción que establece que tales pautas deben ser receptadas y aplicadas por órganos que puedan llevar a la práctica, con la mirada idónea que concibe la importancia de ejercer estas directrices tendientes a encaminar tal fin, y que solamente pueden recaer en un organismo con la especialidad propia de la Aduana.
Conclusión
Como hemos señalado, el Decreto 1156 supo dar lugar a la aparición de la AFIP y el Decreto nro. 618/97, el motor para impulsar la actividad de este organismo, que en realidad ha tenido un fin recaudatorio, propio de la Dirección General Impositiva, pero no de la Aduana.
En correspondencia con lo indicado, la AFIP pasó a ser la expresión mayor de la DGI, casi diríamos que la DGI absorbió a la Aduana, y a partir de ello, los canales para ejercer una acción alineada al mejoramiento operacional del control de la Aduana mediante reglamentaciones y acciones que cobijen su propósito constitucional, se vieron burocratizados y confusos a partir de depender de un órgano que esta lejos de la función encomendada a las Aduanas.
Lo que nos lleva a considerar que la Aduana debería regresar a la génesis de su estructura y así de su función plena, observándose como un órgano con propia autonomía, dependiendo del Poder Ejecutivo de la Nación directamente, pero no dentro de un organismo que resulta ser una entidad con fines recaudatorios propios de la Dirección General Impositiva.
El Dr. Ricardo Xavier Basaldúa, con inmensa claridad ha indicado que, la facilitación del comercio debe adecuarse al marco necesario para que las aduanas puedan cumplir con eficacia la función de control sobre las importaciones y las exportaciones. Ello resulta esencial para los Estados, porque lo que está en juego, más allá de la percepción de los tributos aduaneros, es la aplicación en las fronteras de las restricciones de naturaleza no económica para proteger la seguridad nacional, la moral y la salud públicas, la sanidad animal y vegetal, la preservación del medio ambiente, de las especies en vías de extinción, así como del patrimonio histórico, arqueológico y cultural.
A lo que sumamos que, teniendo en cuenta que la Organización Mundial del Comercio, que propicia un comercio internacional fluido, previsible y con una libertad sana, se encuentra trabajando, en varios lineamientos, en conjunto con la Organización Mundial de Aduanas, remarca que las Aduanas, entre estas la de Argentina, en miras a la modernización que invoca hacer efectiva esa cooperación entre tales Organizaciones,deben actuar rápidamente en las modificaciones que imponen los tiempos actuales, y que necesariamente abrazan la digitalización e interacción entre los órganos que ejercen la actividad del control del tráfico internacional de mercaderías. Siendo vital para tal cometido conformar Aduanas autónomas, sin la dependencia de organismos que detenten otros fines,claramente no coincidentes con los objetivos en que se asientan las bases del control de las importaciones y exportaciones.
- Artículo 9 de la Constitución Nacional
- BARREIRA, Enrique C. “El valor en aduana y los precios de transferencia” en las transacciones internacionales entre empresas vinculadas: dos enfoques ante un mismo fenómeno”. Revista de Estudios Aduaneros N°15 del Instituto Argentino de Estudios Aduaneros 2001/2002 pág.113
- Dr. Ricardo Xavier Basaldúa, Sección Doctrinaria, IAEA.org.
- Organización Mundial de Aduanas – Formación gestión aduanera.
El autor es abogado. Vocal del Instituto de Derecho Aduanero y Comercio Internacional de la Asociación Argentina de Justicia Constitucional.
