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La Aduana y la desnaturalización de su función

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La Aduana Argentina es una institución cuyo personal de carrera reviste un altísimo grado de experiencia y formación; como contrapartida a esto, se la ha utilizado sistemáticamente como una barrera comercial, situación que ha derivado, además, en algunos hechos de corrupción.

Sirva esta introducción para graficar el hecho de que la Aduana Argentina, si cumpliera con sus funciones específicas de control, sería un auxiliar invalorable del comercio exterior argentino.

Lo que ha venido sucediendo, casi desde el nacimiento de esta destacada institución, es que en varias oportunidades ha sido llevada a un funcionamiento que no debe ser, transformándola en un dique de contención a las transacciones de comercio exterior, según las políticas comerciales y económicas de las administraciones centrales de turno.

Debe tenerse en cuenta que este organismo tiene origen constitucional en cuanto a su jurisdicción y competencia. Y es esta norma primaria y fundamental la que predica el libre comercio para la nación.  

Desde Bruselas, la misma Organización Mundial de Aduanas viene desarrollando esquemas específicos en procura de llevar adelante una coordinada evolución de las aduanas, delineando marcos para transformar una institución, de inmensa importancia para la comunidad mundial, en órganos que ejerciten el control conforme a los preceptos del libre y fluido comercio.

En concordancia con lo señalado, la Aduana y sus funcionarios no definen políticas en la limitación de la entrada o salida de una mercadería del país, sino que solo deben aplicar las normas contempladas en la legislación aduanera.

Entonces es cuando consideramos que la Aduana no puede ser utilizada como un impedimento para el debido ejercicio del comercio. En la actualidad, la Aduana ha pasado a ser un organismo que transformó su competencia al restringir las transacciones comerciales internacionales, lo cual evidencia un desvío de su correcta finalidad. Desde hace varias décadas, tanto la Organización Mundial de Aduanas como también la Organización Mundial de Comercio dan directrices en miras a una aduana puente y no, de barrera.

Desnaturalización de la función aduanera

Hemos mencionado que una de las mayores riquezas que posee este organismo es la calidad e idoneidad de su personal, que cumple una tarea técnica, operativa y administrativa de control.

Tal labor se sustenta en mecanizar revisiones sobre la clasificación, valoración, régimen a aplicar al fiscalizar la mercadería, pero siempre con el debido propósito de procurar el cumplimiento de las normas aduaneras que pesan sobre el tráfico internacional de las cargas.

Ahora, cuando este proceso se sostiene sobre premisas reglamentarias que centran su visión en restringir el comercio internacional, indudablemente tal acción del servicio aduanero expone un objetivo contrario a los preceptos de facilitación del comercio internacional.

Es aquí donde resulta injusto el reproche que se le pueda hacer a un organismo como es la Aduana, y con ello a los hombres y mujeres que ejercen tal actividad, descalificando su actuar, al observar una institución que deja de ser un puente para transformarse en una barrera plena.

La Aduana solo cumple una función de control basada en las normas que imperan para tal actividad. Si estas normativas se sostienen en fines restrictivos es indudable que tal conducta no puede ser canalizada culpando a la institución, sino a quienes indebidamente establecen reglamentaciones alejadas de los acuerdos internacionales que amparan el libre comercio, aprovechando la jurisdicción y competencia del servicio aduanero para guiar el curso restrictivo del comercio. Obviamente, la Aduana solo aplica la ley, siendo la norma la que regula su función general, tanto desde el punto de vista administrativo como operativo.

La lupa en los marcos normativos

Recordemos que las mercaderías, según su tipo (ya sean alimentos, medicamentos, maquinarias, telas, aparatos electrónicos, etc.), serán reguladas, autorizadas o restringidas por otras agencias estatales que tienen responsabilidades específicas sobre las mismas, y la Aduana será quien ejercerá su función de control.

En el caso de medicamentos, son el Ministerio de Salud y la ANMAT quienes regulan y emiten los lineamientos, autorizaciones y certificados para que tales productos puedan ingresar al país. Por su parte, los alimentos se encuentran amparados por SENASA como autoridad de aplicación y es este organismo quien está en condiciones de determinar si la mercadería puede ingresar o salir del país. Equipamientos en general serían potestad de Industria o Producción, y así podríamos enumerar también las exigencias de licencias previas.

Este conjunto de marcos regulatorios para ciertas mercaderias provienen de autoridades específicas y ante tales condiciones particulares la Aduana Argentina, en su competencia de control del tráfico internacional de mercaderías, constatará si se han cumplimentado los recaudos instituidos por otros organismos para habilitar el ingreso o egreso de un bien, a partir de haber sido delegada tal fiscalización.  

A pesar de ello, y siendo las autoridades de aplicación que entienden sobre áreas específicas quienes deben determinar las condiciones particulares para que una mercancía pueda ser autorizada en su ingreso o egreso del territorio, es importante señalar que los eventuales regímenes que puedan concebirse en los diferentes tipos de mercaderías (sea por su finalidad, uso, destino, sujeto que ingresa o egresa) no sustenten la aplicación de esquemas prohibitivos al comercio, cercenando o limitando las operaciones. 

Las condiciones de ingreso o egreso al país de las distintas mercaderías deben ser enunciadas por las autoridades de aplicación, y es ante ellas que los interesados deberían poder cuestionar tales eventuales restricciones, haciendo sus reclamos o peticiones, si hubiese cuestiones que ameriten considerar cercenados derechos. Por supuesto, para ello las normativas deberían posibilitar el ejercicio del derecho de defensa ante estas situaciones que adicionan al control de la Aduana la detención de operaciones y hasta la prohibición de ingresos o egresos de productos.

Así, la cuestión no estaría en el debate de la administración aduanera sino en el organismo que impone ciertas medidas que pudiesen concebirse como barreras indebidas para la comercialización.

Esta situación posibilitaría visualizar con mayor transparencia quién es el que impide el libre comercio y permitiría la real diferenciación entre una acción legal y otra no ajustada a la legalidad, teniendo en cuenta el análisis de marcos normativos de jerarquía superior sobre meras reglamentaciones. De este modo no se fuerza a la Aduana a subsumir estas requisitorias (quizás muchas no posibles de aplicar) en estados de caracterización de mercancías prohibidas, con sus consecuencias infraccionales, aun cuando no deban ser encuadradas en este tipo de imputación.

Es importante recordar que el Código Aduanero, en su capítulo primero de la Sección VIII, establece el entendimiento de lo que supone una mercadería prohibida para ser objeto de importación o exportación, diferenciando entre relativas, absolutas, como de carácter económicas o no económicas. Pero la mera imposición por parte de otro organismo de recaudos, no necesariamente debe llevar a situar al producto como prohibido, y con ello, la Aduana generar el reproche infraccional. Siendo el servicio aduanero quien ejerce el control y aplica para su libramiento normas ajenas al ámbito aduanero por haberse trasladado la fiscalización de tales presupuestos, es siempre la aduana quien culmina, justa o injustamente, en impedir el ingreso o egreso, y con ello denunciar el estado de prohibición.

A fin de evitar esta desnaturalización de lo que se concibe como fuente de control aduanera, los recaudos impuestos por otros organismos deberían posibilitar ser cuestionados por una vía rápida y propia ante cada autoridad que los imponga, alejando así al servicio aduanero de la decisión en cuanto a si se está o no, frente a una mercadería prohibida. Esta calificación debe nacer de la propia autoridad que imponga la medida y no, del cuerpo aduanero.

Medidas no aduaneras que varían la potestad de la Aduana

Desde hace varios años se ha impuesto (previo a despachar una mercadería) la exigencia de que cada importador, dependiendo el tipo de producto, cuente con una licencia, que puede ser automática o no automática.  Pero en todos los casos, la falta de tal instrumento impide autorizar el libramiento de una mercancía, con el agravante de que los cuerpos fiscalizadores estiman que tal situación encuadra el producto como prohibido.

Los lineamientos que establecen tales recaudos previos se basan en fuentes de controles estadísticos, así lo indica la Resolución 523/2017, pero ciertamente en la práctica se observa, en muchos casos, que la situación se utiliza para impedir el ingreso de una mercadería o, lo que es peor, restringir los egresos de pagos que deben conformarse por las transacciones comerciales.  

Por otro lado, el Banco Central de la República Argentina se sumó al control de las licencias y con ello, a determinar los alcances de autorizaciones de pagos, incidiendo en una calificación de estas licencias, dependiendo del producto y fin de uso.

Este tipo de acción busca objetivos alejados del ámbito que pregona el Acuerdo GATT, por cuanto no descansa en una medición de estadísticas sino en restringir giros al exterior por la falta de divisas suficientes del BCRA. Esto obliga a la Aduana a ejercer la fiscalización de estas medidas, cuyo resultado deriva en una competencia ajena a la función propia del servicio aduanero, aun cuando para ello se utilicen herramientas técnicas, operativas y administrativas que sí responden a su labor.

Todo esto, en la práctica, es desdibujado por acciones confiscatorias o prohibiciones que la Aduana se ve forzada a ejercer ante la ausencia de normativa clara por parte de las entidades responsables.

La consecuencia es amplia y variada; algunas veces origina disputas en el plano legal, secuestros de mercaderías, multas o “soluciones” que no debieran ocurrir y que, en muchos casos, concluyen en hechos de corrupción.

El Estado no recauda hasta que se soluciona la cuestión de fondo, que ciertamente toma años e insume tiempo y recursos innecesarios, retrasa las transacciones haciendo que muchas veces se tornen abstractas. Esto implica un perjuicio para el Estado y para los empresarios, como consecuencia de pérdidas económicas y de recursos físicos y humanos.

La Aduana funciona bien con reglas claras que seguir. Si los marcos normativos parten del propósito de evitar egresos de divisas (siendo válida o no su intención), al recaer en la Aduana el ejercicio restrictivo, transforman el fin mismo de este organismo, definido por la Constitución Nacional y el Código Aduanero, como también por la nueva visión de la OMA sobre las aduanas, obligadas a realizar un trabajo de control sobre premisas modernas, inteligentes y con miras a facilitar el comercio en lugar de cercenarlo.

El horizonte hacia una aduana puente

El comercio internacional exige la modernización de las aduanas y muchas de estas medidas han sido impuestas al momento de oficiar como funcionario aduanero, observándose entre otras, la unificación de la Aduana Metropolitana de Buenos Aires, dividida en la administración anterior, de la que dependerán, tanto la Dirección de Aduana de Ezeiza, el Departamento Aduana de Campana y su unidad dependiente y las Aduanas de La Plata, San Nicolás y San Pedro.

Por otra parte, el interior se dividió en cinco regiones: Noroeste, Hidrovía, Central, Pampeana y Patagónica, a cargo de la Subdirección de Interior, a fin de establecer una Subdirección propia para la región de Hidrovía, por su carácter de columna vertebral fundamental en el comercio exterior.

Asimismo, se jerarquizó el área jurídica, creando la Dirección Legal. Además, se integraron las áreas de Investigaciones y Narcotráfico a nivel nacional, a cargo del área de Control (Disposición AFIP 79/2016).

Considerando la capacidad y experiencia del personal de la Aduana distribuido en el país, se designaron funcionarios del interior en cabeza de unidades operacionales de importancia, como son aquellas que conforman la estructura metropolitana de Buenos Aires.

Se dispusieron normas reglamentarias necesarias en forma inmediata, como el régimen de Courier y Correo (Resolución General AFIP 3172/2016), volviendo al sistema de puerta-puerta, requerido por la sociedad.

Además, se retomó el correcto encuadre de las zonas primarias, adecuando los depósitos fiscales y las áreas que hacen a estas zonas de control  (Resolución General AFIP 3871/2016), para una mejor calidad operacional aduanera, incorporando elementos de control no invasivos y eficaces mediante sistemas informáticos y digitales.

Se estableció el régimen de Ventanilla Única de Comercio Exterior Argentino (VUCEA), por el cual se administran los trámites vinculados a las declaraciones, permisos, certificaciones, licencias, autorizaciones y gestiones necesarias para realizar las operaciones de importación – exportación y tránsito de todo tipo de mercancías (Decreto 1079/2016).

Se dispusieron nuevos encuadres para facilitar garantías mediante fianzas posibles del alcance de los administrados, como pólizas de seguros y no limitadas a depósitos en efectivo, ante presuntas infracciones y/o valores o criterios, objeto de revisación.

Se profundizó la relación con la Organización Mundial de Aduanas (OMA), incorporando los requerimientos globales para transformar a la Aduana en un órgano digitalizado y capacitado.

De tal manera, el equipo de la Aduana profundizó un proceso de reingeniería para que la institución se adecue a los desafíos globales, controle a los actores para facilitar el comercio e incorpore la nueva visión de la ADUANA del SIGLO XXI: objetivos que deben perdurar y ampliarse, con una injerencia prioritaria.

Conclusión

Alejarse de este enfoque de una Aduana moderna, en un mundo donde necesariamente se impone la tarea de modernización de este organismo (capacitando a sus hombres y mujeres, nutriendo de elementos tecnológicos e informáticos para hacer ágil y mejor el comercio a favor de la comunidad), llevaría a desalentar el avance y retroceder hacia los tiempos de inicio de la Aduana, contrariando la actual visión que la Organización Mundial de Aduanas pregona con sus directrices.

Por ello, se considera que la Aduana Argentina debe concebirse como un organismo que dé prioridad a la modernización, en línea con una aduana puente, y no como una barrera al comercio internacional. De lo contrario, se retrocedería hacia esos tiempos de inicio del organismo, que claramente han quedado en el olvido.  

El autor es ex funcionario aduanero. Ejerció el cargo de Director General de Aduanas, Subdirector General de Aduana Metropolitana y Subdirector General de Aduana de Interior.

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