Recientemente se ha publicado un informe de la Cámara Argentina de Comercio y Servicios sobre el Sistema de Importaciones de la República Argentina (SIRA). Los datos son alarmantes y evidencian que existen serios problemas de abastecimiento de insumos, bienes intermedios y productos terminados. Esta situación afecta sin distingo a todas las industrias.
Solo basta ver algunos de los datos brindados por el informe para advertir que el problema es alarmante y no parece haber soluciones a la mano, que permitan tener una mirada esperanzadora para el futuro inmediato.
De acuerdo al reporte, el 76% de las empresas ha recibido menos del 25% de las autorizaciones que han solicitado para importar; las demoras para la obtención de las aprobaciones resultan de hasta 90 días; y el 83% de las empresas encuestadas ya tienen niveles de insumos, stock y ventas por debajo de los estándares usuales, de manera que sienten que estas demoras ya se encuentran afectando el normal desarrollo de su producción y ventas.
Es evidente que esta cuestión tiene una íntima vinculación con la balanza de pagos de nuestro país y ciertamente no ha ayudado mucho la extrema sequía que atraviesa la zona núcleo. La Bolsa de Comercio de Rosario ha señalado que resulta probable que el impacto de la sequía redunde en una reducción del aporte de divisas del orden del 13%, de modo que el año comienza con estadísticas poco alentadoras
Claro que esto no es novedoso, solo se ha profundizado un esquema que lleva más de 20 años. En los últimos 20/25 años hemos observado la imposición de intervenciones previas a las importaciones, se comenzó a solicitar una autorización previa para avanzar con la compra e importación de mercadería del exterior.
En el comienzo se fue avanzando por industria, con los denominados certificados de importación (CI), luego la cosa fue masiva y llegaron las Licencias de Importación (LI), a su turno se impusieron las Declaraciones Juradas Anticipadas de Importación (DJAI) y finalmente se estableció el Sistema Integral de Monitoreo de Importaciones (SIMI) que luego diera lugar al Sistema de Importaciones de la República Argentina (SIRA).
Los motivos que han fundado estas medidas administrativas han sido variados, pero existe un patrón común que tiene que ver con el supuesto aumento de flujo de ingresos de mercaderías cuyo comportamiento resulta conveniente evaluar. Siempre se hace expresa referencia al Marco Normativo para asegurar y facilitar el Comercio Mundial y a la necesidad de que la AFIP, en sus tareas de control, tenga herramientas para facilitar la articulación de acciones de control.
En rigor de verdad, y a tantos años vista, parece claro que se trata de instrumentos que han ido controlando el flujo de ingreso de mercaderías con el objetivo de controlar la balanza de pagos.
La implementación de las SIRA, luego de 20 años de iniciado el análisis previo de información para enfrentar los desafíos que nos traía el cambio de milenio, evidencia que estas acciones han venido para quedarse. También es claro que si buscaban mejorar nuestra balanza de pagos, las acciones no han sido muy eficientes.
No vemos mejoras competitivas del industrial local con serios problemas de financiamiento y abastecimiento, y qué decir de un mercado de consumo contraído. Y tampoco se observa una Balanza de Pagos nacional sólida y con superávit. Diría todo lo contrario.
De manera que, a juzgar por los resultados obtenidos, podríamos esperar la implementación de políticas de estado que evidencien un claro apoyo a nuestras exportaciones no solo de productos primarios sino sobre todo de productos elaborados con valor agregado nacional.
Lo cierto es que es claro que la adecuada administración del comercio exterior y la anticipación de información que propician estas medidas como el SIRA, no representan un mal en sí mismo pues nada podría objetarse sobre la anticipación de información o la administración anticipada del comercio exterior, pues probablemente ello permite mejorar la eficiencia a la hora de realizar los trámites de control aduanero, lo que en última instancia permite ahorrar costos.
Sin embargo, el problema aparece cuando por su intermedio, se generan restricciones o incluso prohibiciones de importación que violentan derechos individuales. Pues es claro que la demora en el otorgamiento de autorizaciones para importar, generadas de hecho por el simple silencio de la administración, violenta garantías individuales.
Esto, claro está, atenta contra el libre comercio y varias garantías constitucionales, además de violentar Acuerdos Internacionales, lo que coloca a nuestro país a merced de reprimendas internacionales, además de la pérdida de credibilidad.
Llegado a este punto es importante destacar que los compromisos internacionales que ha suscripto nuestro país y la inmensa mayoría de las naciones, nos inhiben de establecer prohibiciones cuantitativas de importación. De manera que el establecimiento de una prohibición de importación generalizada (es claro que la autorización previa sin respuesta es una prohibición de importación de hecho), se encuentra vedada; aunque su finalidad (proteger la balanza de pagos) sea loable.
Un poco de historia. A mediados del siglo pasado se realiza en Bretton Woods (New Hampshire, Estados Unidos) una conferencia que ideó un sistema internacional de acuerdos e instituciones que pudieran sustentar esta idea de expansión comercial mundial.
El sistema ideado en las reuniones de Bretton Woods se sustentaba en tres pilares fundamentales que son: a) el Fondo Monetario Internacional (FMI), que nace con la misión regir el sistema monetario mundial, b) el Banco mundial para la reconstrucción y desarrollo (Banco Mundial), ideado para la facilitación del flujo de capitales a largo plazo, y c) el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y el Comercio (GATT), como una suerte de código mundial de pautas de comercio internacional.
El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y el Comercio (GATT), se fue perfeccionando mediante la implementación de reuniones que se denominaron «Rondas». La «Ronda Uruguay» comienza con la Declaración Ministerial de Punta del Este, Uruguay, y luego se desarrolla también en Ginebra desde septiembre de 1986 hasta diciembre de 1993. Esta «Ronda Uruguay» concluye con el Acta Final firmada en Marrakech en abril de 1994.
Con la aprobación del Acta final, se incorporan los resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales, las Decisiones, Declaraciones y Entendimientos Ministeriales y el Acuerdo de Marrakech, por el que se establece la Organización Mundial de Comercio (OMC) y sus cuatro anexos, suscriptos en 1994.
La OMC ha subordinado el ejercicio de ciertas prerrogativas de sus miembros al previo cumplimiento de normas y disciplinas multilaterales instituidas para asegurar y fortalecer la libertad de comercio, valor prevaleciente en la filosofía emergente del GATT de 1947.
El Acuerdo General estableció reglas generales para el comercio internacional de mercaderías, con el fin de adecuar las regulaciones de los Estados Parte a ciertas pautas y limitaciones que aseguraran su desarrollo en condiciones de lealtad, transparencia y previsibilidad, condenando el trato discriminatorio y procurando la reducción progresiva de los aranceles aduaneros, así como la supresión de las restricciones económicas directas a las importaciones.
Estos Acuerdos de la OMC, al igual que todos los tratados internacionales, en tanto se refieran a la materia aduanera, constituyen fuente formal del Derecho Aduanero. Estas normas y principios de aplicación a la materia, contenidas en diversos acuerdos internacionales, desde mediados del siglo pasado, han comenzado a coexistir con las normas aduaneras internas.
Consecuentemente, estamos en una etapa compleja del comercio internacional por la permanente coexistencia de normas internas y normas internacionales de aplicación, que vislumbra una suerte de traspaso de las fuentes del mismo a órganos ajenos o por lo menos, alejados del poder de decisión de los estados.
Los principios que inspiran la Organización Mundial de Comercio son, entre otros: a) no discriminación en el comercio entre los Miembros, b) transparencia; c) el arancel aduanero como único instrumento admitido para regular el comercio exterior; d) aforo de las mercaderías importadas ateniéndose al valor real de la mercadería a la que se le apliquen los derechos aduaneros; e) disminución general y progresiva de los derechos aduaneros mediante negociaciones multilaterales; f) consolidación de los aranceles aduaneros negociados; g) condena a las restricciones económicas directas a las importaciones; h) libertad de tránsito de las mercaderías y de los medios de transporte a través de los territorios de los miembros; y i) consulta obligatoria entre los Miembros para solucionar las controversias que suscite el comercio internacional.
En este marco y en cuanto interesa especialmente a estas líneas, podemos destacar especialmente como objetivo central de la OMC la liberación progresiva de los aranceles y la determinación de estos aranceles como único instrumento de regulación, en un marco de intercambio genuino sin discriminación.
Allí surge clara la imposibilidad de las naciones de establecer prohibiciones de importación a naciones parte del Acuerdo, como instrumento de protección de sus industrias locales o la balanza de pagos.
La prohibición establecida en el Acuerdo, alcanza tanto a las restricciones económicas a la importación como a la exportación y comprende tanto las medidas que expresamente o directamente establezcan la restricción como aquellas que indirectamente o de hecho la impongan, como puede ser una autorización previa de importación cuya petición no encuentra respuesta
En definitiva, es claro que la regulación del comercio internacional de mercaderías sólo debe efectuarse mediante el arancel aduanero y, por consiguiente, no puede recurrirse a las restricciones directas de naturaleza económica, como lo son los cupos, contingentes, licencias o autorizaciones previas.
Este principio parte de la idea de que la tarifa aduanera constituye el instrumento básico y natural de la política comercial exterior. Por tarifa o arancel aduanero debe entenderse el conjunto de los derechos de importación y de exportación que gravan la importación o la exportación de las mercaderías con relación a un territorio aduanero determinado.
Por consiguiente, sólo pueden establecerse restricciones arancelarias, las que son fácilmente identificables y ponderables. Por ello, las restricciones no arancelarias como pueden ser los cupos, las contingentes, las licencias, no están autorizadas para proteger a las actividades económicas. La comunidad de las naciones miembros de la OMC condena las restricciones directas a las importaciones y exportaciones.
Este principio se halla consagrado en el Artículo XI, titulado Eliminación general de las restricciones cuantitativas, que en su párr. 1 dispone: «Ninguna parte contratante impondrá ni mantendrá- aparte de los derechos de aduana, impuestos u otras cargas- prohibiciones ni restricciones a la importación de un producto del territorio de otra parte contratante o a la exportación o a la venta para la exportación de un producto destinado al territorio de otra parte contratante, ya sean aplicadas mediante contingentes, licencias de importación o de exportación, o por medio de otras medidas».
En definitiva, la protección la balanza de pagos, constituye un fin loable que debe ser perseguidos por toda administración, cualquiera fuere su bandera política. Claro está, a partir del respeto y aplicación de la letra y los principios contenidos en la Constitución Nacional y en los Tratados Internacionales, especialmente en los Acuerdos de la OMC.
La implementación de medidas contrarias a los normas y principios constitucionales, violatorias de los acuerdos internacionales o incluso de las propias leyes interiores, atentan contra el Estado de derecho y seguridad jurídica. No hay éxito posible por fuera del respeto de la ley.
Por lo demás, a tanto tiempo visto de la implementación de esta administración del comercio internacional no vemos que estas medidas, seguramente implementadas de manera transitoria y para paliar una coyuntura puntual de balanza de pagos, hayan logrado soluciones de fondo. De manera que sería oportuno comenzar a trabajar en la implementación de políticas de estado que fomenten las exportaciones así como el aumento del valor añadido sobre los bienes exportables.
Abogado (UCA), Socio del Estudio Petersen & Cotter Moine.
Miembro de Número del Instituto Argentino de Estudios Aduaneros (Presidente 2010/2011). Miembro activo de la Academia Internacional de Derecho Aduanero (Miembro Comisión Directiva 2015/2023). Miembro Activo de la Asociación Argentina de Estudios Fiscales. Miembro de la Comisión de Derecho Aduanero del Consejo del Centro de Estudios de Derecho Financiero y Derecho Tributario, del Departamento de Derecho Económico Empresarial de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Miembro del Comité Científico de la Revista del Instituto Colombiano de Derecho Tributario.
Profesor de derecho aduanero en los post-grados de derecho aduanero de la Universidad de Buenos Aires, en donde además es el Vicepresidente de la Actualización de Derecho Aduanero; de la Universidad Católica Argentina, de la Universidad Austral y de la Universidad Di Tella.
Autor de los libros “Derecho Aduanero y Comercio Internacional”, editado en 2018 por Guía Práctica; "Derecho Aduanero", editado en 2014 en 3 tomos por Abeledo Perrot, ganador del Premio Asociación Argentina de Estudios Fiscales 2014 al libro del año; “Infracciones Aduaneras”, editado en 2011 y segunda edición 2013 por Abeledo Perrot; y Coordinador y coautor de los libro “Estudios de Derecho Aduanero”, editado en 2007 por Lexis Nexis y "Estudios de Derecho Aduanero. 30 Años del Código Aduanero", editado en 2012 por Abeledo Perrot. Fue uno de los actualizadores del Código Aduanero Comentado, editado en 3 tomos por Abeledo Perrot en 2012.
También ha participado en libros colectivos publicados en el exterior y ha publicado más de cincuenta artículos vinculados al derecho aduanero, publicados en diversos medios (la ley, el derecho, jurisprudencia, revista de derecho fiscal, revista de estudios aduaneros, revista impuestos, diario La Nación).
