Aduana News: ¿Cuál es su evaluación de la situación aduanera?
Respuesta: En primer lugar yo volvería al 30 de junio de 2000 para recordar las palabras del propio Eduardo Casullo, administrador renunciante de la Aduana, que en un reportaje para el diario Clarín admitió que la Argentina pierde 10.000 millones de dólares al año en concepto de evasión aduanera.
Casullo recreó las mismas condiciones y modalidades de contrabando que detectamos nosotros en la investigación de la aduana paralela: sistémica sobreexportación (sobrefacturación en exportaciones privilegiadas con reintegro), sistémica subfacturación en las importaciones para consumo, fuga del circuito de contrabando en mercaderías tramitadas en destinaciones de tránsito merced a la vulnerabilidad intrínseca del sistema informático implementado, lo que posibilitó también las operaciones de contenedores mellizos y trillizos. Casullo tomó una serie de iniciativas importantes, como la inserción de la denominada tornería electrónica cuya implementación podría aportar algo en materia de control, pero en tanto y en cuanto esté sistematizada, incorporada al sistema informático, porque de no estarlo podría generarse el mismo margen de vulnerabilidad porque no costaría nada sacar un chip y poner otro.
Desde los primeros años del plan de convertibilidad, lo que se fue diseñando fue una aduana de servicios en detrimento de una aduana de control. La ecuación está desbalanceada porque se ha privilegiado la celeridad, favoreciendo los intereses de los operadores de comercio exterior que necesitan velocidad. En la medida en que ha habido políticas de tercerizaciones y privatizaciones en aspectos vinculados a la actividad portuaria se dificultó la implementación de sistemas de control intenso.
A este punto hay que agregarle otro dato. La desregulación de las operaciones aduaneras y la gradual privatización de todos los predios adyacentes a las zonas ribereñas.
Aduana News: ¿Esta situación es el resultado de la ineficacia o de la aplicación de una política programada?
Respuesta: En este caso creo que todo lo que se conoce como evasión aduanera ha sido una herramienta formidable como política de estado, desarrollada en los comienzos de la apertura económica. Para entender qué quiero decir con esto es bueno recordar una columna de noviembre de 1996 escrita en Clarín por Daniel Muchnik, que hace un enfoque macroeconómica de la evasión aduanera y explica cómo esa evasión fue utilizada como política de estado. El Ministro Domingo Cavallo, en los primeros años del plan de convertibilidad, necesitaba despejar cualquier posibilidad de rebrote de inflación. Para ello, necesitaba achatar los precios hacia abajo. La única manera de generar un descenso abrupto en el nivel de los precios consistió en generar una abultada sobreoferta en el mercado interno de mercaderías para el consumo, con lo cual abrió las compuertas de los mercados asiáticos y la Argentina se vio virtualmente convertida en un paraíso subfacturado. Digo esto porque a partir de la sistémica subfacturación en las importaciones para consumo ese propósito se logró. La consecuencia fue la inmediata generación de dumping y competencia desleal y el inmediato quebranto comercial de no menos de 100.000 Pymes.
Pero Cavallo utilizó otra metodología aún más perversa: la utilización de la sobreexportación para generar una lectura distorsionada de la balanza comercial. A partir de un inexistente crecimiento exportador maquillado con la pura formalidad que indicaban los números, Cavallo pretendía inducir a creer que en 1995 la Argentina había registrado un superávit en la balanza comercial. Con el tiempo se fue descubriendo a partir de investigaciones judiciales que el gran porcentual de ese crecimiento exportador respondía a exportaciones intrínsecamente falsas, intelectualmente mal declaradas, con lo cual, si analizamos genuinamente el contenido de ese crecimiento exportador, vemos que en rigor de verdad lo que se generó fue un abultamiento del déficit. Es decir que el crecimiento exportador en su lectura primaria dentro del contexto de la balanza comercial generó superávit. Pero, a poco que las investigaciones judiciales avanzaron, se mostró que el alto porcentual de exportaciones era, en principio, delictivo. Lisa y llanamente se hizo una simulación ante el servicio aduanero, ya sea de la cantidad de la mercadería, su calidad o especie, o directamente una sobreestimación del valor. De esta manera, el crecimiento exportador pasó a ser relativo y lo que se presentaba a los ojos de la opinión pública como superávit en la balanza comercial no fue otra cosa que disimular el abultamiento del déficit.
Yo lo invitaría a que usted repase todas las conclusiones al cierre de la labor parlamentaria de la Comisión Especial Investigadora que estudió toda la gestión de Parino, donde hablan de la «decisión deliberada del equipo económico del Dr. Cavallo, que prefería perder recaudación aumentando la oferta de bienes a bajo precio al tiempo que disminuían las importaciones estadísticas disimulándose el déficit de la balanza comercial».
Por lo tanto, si usted me pregunta si todo esto fue deliberado, la Cámara de Diputados afirma que sí lo fue, que hubo una decisión deliberada del equipo económico de Cavallo en orden a generar este enorme colador, este gran agujero negro, para ser empleado como política de estado.
Aduana News: ¿Fue positiva la unión de la DGI y la Aduana bajo el paraguas de la AFIP?
Respuesta: Creo que es una simple yuxtaposición de los dos organismos de control, y no sirve porque la naturaleza del control es esencialmente diferente. No es lo mismo ejercer una tarea genuina de control sobre el comercio exterior que ejercer una tarea de fiscalización sobre la materia imponible, sobre todo cuando esta vinculada al comercio interno.
La creación de la AFIP produjo una genuina colonización de la aduana caracterizada por el desplazamiento y la remoción de funcionarios de alta especialización y capacitación, lo cual acentuó un progresivo debilitamiento y la subordinación de la institución.
A mi juicio hubo también algunas reformas de dudosa racionalidad en lo que tiene que ver con las estructuras administrativas y operativas que, lejos de corregir, acentuaron las falencias de las actividades de control.
Hubo también otra política que a mi juicio no es compatible con funciones que son indelegables en el estado, como la contratación de empresas privadas de preembarque que prometían controlar y resolver las cuestiones de valoración y de subfacturación, lo cual fracasó absolutamente, tanto es así que el propio Silvani tuvo que prescindir de este mecanismo. Esa privatización de la inspección preembarque le costó al estado cerca de 200 milones de pesos que se pedieron del presupuesto del organismo impidiendo el fortalecimiento, el equipamiento y la modernización.
También se pretendió combinar el recurso humano y esto no es bueno porque me parece que destinar funcionarios que tenían alta capacitación y especialización en materia de fiscalización tributaria para la administración aduanera no sirve, porque se desaprovecha al funcionario que no está capacitado para rendir en ese aspecto.
Aduana News: ¿Qué impresión tiene sobre el sistema privado de control de preembarque?
Respuesta: La inspección preembarque le generó al Estado una erogación de aproximadamente 200.000.000 de dólares e incentivó fantásticas negociaciones y tercerizaciones mediante la pretendida inserción del canal morado, pero el propio ex titular de la AFIP, Carlos Silvani tuvo que prescindir de ese canal asumiendo su estrepitoso fracaso.
Aduana News: ¿Se pierde algo de control con la anulación del preembarque?
Respuesta: Es relativo. ¿Cómo descartamos que en la plaza de donde viene la mercadería no se produce una maniobra para violar un régimen de promoción local? ¿Qué garantía tiene el estado argentino en la medida que resigna su facultad de control de asegurar que la valuación practicada en origen es absolutamente cierta? Por más que la entidad que practique la valuación merezca todo el prestigio nunca una plaza está exenta de que la misma entidad que determina el valor de una mercadería no pueda estar en cierta forma generando una subvaluación con el propósito de violar un régimen de promoción local. De esta manera estaría ingresando a la plaza argentina una mercadería que ha sido subvaluado o sobrefacturada en la plaza de origen. Nunca existe la absoluta certeza de que la mercadería estará mejor valorada en origen que al arribar a la Argentina.
Por otra parte coincido con muchos autores especializados en cuanto a que la cuestión del valor es un aspecto central que hace al control aduanero, y ese control conceptualizado como un bien jurídico de naturaleza macrosocial representa una función indelegable del estado. Resignarlo equivaldría a que la Argentina resignara soberanía cambiaria, financiera, tributaria o aduanera. Si entramos en el terreno de las casi privatizaciones corremos el peligro de que el estado resigne sus facultades de control y esto me parece que no es bueno.
Por el contrario, lo que hay que hacer es optimizar los recursos del estado, terminando con la política de racionalización en la aduana. La Aduana Argentina cuenta con 5000 efectivos y tiene una superficie enorme que cubrir en términos de control. Si usted lo compara por ejemplo con Francia, verá que para cubrir una superficie mucho menor cuenta con 15000 agentes. Lo que hay que reformular aquí, en un proceso de reconversión de la administración aduanera, es, ante todo, triplicar la dotación del personal. Por otra parte, en la medida que esta política de despidos y de retiros voluntario ha contribuido a prescindir de funcionarios de alta capacitación, se generan mayores problemas, porque a la Argentina le cuesta casi 30 años capacitar a un funcionario de carrera. El hecho de haber prescindido de funcionarios jóvenes que estaban en un promedio de 40 a 55 años a partir de un régimen de retiros voluntarios, genera hoy que la aduana esté carente de recursos humanos con alta capacitación.
La falta de recursos humanos tiene directa relación con la dificultad de realizar un efectivo control del contrabando
Hay que hacer un distingo conceptual en materia de contrabando. Hay un contrabando convencional denominado «contrabando hormiga» que consiste en el traspaso físico de una mercadería de un sector aduanero a otro. Y hay otro contrabando, más moderno, que se expresa a través de la vía documental, a partir de falsedades expresadas en las declaraciones comprometidas de las tramitaciones aduaneras, ya sea en sobrefacturaciones o en subfacturaciones, las que inducen a la aduana a caer en errores a partir de no haber declarado verazmente toda la información que la aduana necesita para ejercer su control. Hoy la aduana necesitaría 15000 agentes como mínimo, sobre todo en las aduanas del interior y específicamente en las denominadas aduanas «calientes» como Clorinda, Paso de los Libres o Pocitos y los pasos con Chile por donde se produce el contrabando proveniente de la zona franca de Iquique.
Aduana News: El nuevo administrador, César Albrisi, llega de las filas del cavallismo, ¿cree que pueda producirse un cambio en la Aduana?
Respuesta: Yo creo que haría falta un fuerte proceso de reconversión de la administración aduanera, que no creo que Albrisi esté en condiciones de hacer por una cuestión ideológica. En la medida que comulga con los principios de Cavallo en esta materia creo que va a ser muy difícil generar un proceso de reconversión en la Aduana. Igualmente es importante tener en cuenta que Albrisi lleva muy poco tiempo en el cargo y se hace muy difícil generar un diagnóstico porque por lo menos merece tiempo para poder evaluar su gestión. De todas maneras, considerando que es muy difícil que Cavallo genere un cambio o un replanteo en lo que tiene que ver con la necesidad de reformular la administración aduanera me parece que el pronóstico es relativo.
En coincidencia con Casullo, Albrisi aceptó que la Aduana pierde anualmente 7000 millones de dólares por evasión. A su juicio, ¿cómo se revierte esta tendencia?
Lo primero que hay que lograr es una adecuada interconexión del sistema informático en todos los puntos de salida del país.
Segundo, reformular el sistema informático introduciéndole un módulo de contraverificación que cambie un poco el criterio del azar. Esto es terminar con las rigideces de los porcentuales asignados a los canales. El sistema estaba diseñado para que en un 75 u 80% la asignación fuera de canal verde. Yo creo que con introducir un módulo de contraverificación que cambie a diario la frecuencia de los porcentuales, el documentante va a estar expuesto a no saber si determinado día va a haber un 75% de probabilidades de canal verde, naranja o rojo.
En tercer lugar me parece muy loable la iniciativa de Casullo de introducir el sistema de tornería electrónica a los contenedores, sobre todo en destinaciones de tránsito.
También es necesario que esto esté acompañado por otra política de estado que excede el marco de la administración aduanera, como por ejemplo en materia de importaciones para consumo, examinar cuidadosamente el país de procedencia de la mercadería y tener mucho cuidado con las importaciones que vienen de plazas exportadoras que subsidian su producción. La Argentina se ha caracterizado por la falta de implementación de medidas de retorsión económica y la ausencia de derechos antidumping. Como ejemplo, en Uruguay la política económica consiste en aplicar de modo discrecional severos derechos antidumping contra ciertas exportaciones que llegan de la Argentina. Nuestro país tiene que aplicar en forma puntual políticas de retorsión económica. Hay que hacerlo en forma puntual y discriminada porque evidentemente se produce un defasaje en el mercado interno en la medida que no es lo mismo acceder a una importación de una plaza que no subsidia su producción que a una que sí lo hace.
Aduana News: El nuevo administrador aseguró que va a completar y sostener el sistema María, ¿qué opina?
Respuesta: Habría que hacer un raconto de una década, a partir de la implementación del sistema informático María, que a mi juicio puede tener alguna aptitud para sistema de registro pero tengo mis dudas de que pueda funcionar como sistema de control.
Ni bien fue implementado en el año 93 arreciaron muchísimas críticas provenientes entre otros de la Cámara Argentina de Importadores, del Centro de Despachantes de Aduana y del Sindicato íšnico para el Personal Aduanero. Básicamente, las objeciones eran, en primer lugar, la ausencia manifiesta de una franja de valor que impedía un genuino control sobre la materia de la valoración.
Aquí no hay que perder de vista algunas aristas fundamentales. El código aduanero diseña un concepto de integralidad del control sobre algunos aspectos fundamentales: el control sobre la descripción de la calidad, especie y cantidad de la mercadería; la inspección de la corrección de la clasificación o de la oposición arancelaria invocada por el documentante; el ejercicio de una genuina tarea de control sobre el valor declarado, tanto para lo que se importa como para lo que se exporta. Esto tiene su razón de ser porque el derecho aduanera descansa sobre el principio de la presunción de la credibilidad o buena fe en el documentante. El problema es que la autoridad de aplicación, la aduana, no tiene capacidad operativa para hacer una fiscalización de todo el universo de contribuyentes ya que hacerlo implicaría una paralización del comercio exterior. De tal modo es lógico que haya un criterio de selectividad en el cual reposan los controles aduaneros de las aduanas más modernas del mundo. Igualmente, el principio de la selectividad inteligente debe funcionar sobre la base de módulos de control que obedezcan a memorias inteligentes que le den equilibrio al sistema informático, buscando evitar, por ejemplo, la asignación abusiva del canal verde o el conocimiento anticipado de la asignación del canal. Esto se contrarresta con un adecuado módulo de contraverificación.
El sistema MARIA es muy bueno como sistema de registro. Si lo queremos implementar como sistema de control hay que tomar muchísimos recaudos. Entre ellos, todas las medidas que venía implementando el administrador Casullo, que tenía la gran ventaja de venir del otro del mostrador, con una amplia experiencia en materia empresarial, lo que le permitía apreciar el efecto devastador que la administración aduanera generó durante décadas a los factores productivos de la Argentina. El problema del servicio aduanero viene, por lo menos, desde 1984. Hay que recordar el desastre que le produjo la actuación de Juan Carlos Delconte durante cuatro años y medio al fisco nacional, que superó los 5000 millones de dólares de perjuicio fiscal. Podría establecerse un paralelo entre las dos gestiones: la de Delconte más asociada al concepto de una aduana más vaciadora y fraudulenta y la de Gustavo Parino más acorde a una idea de gestión ineficiente.
Las nuevas tecnologías, Internet específicamente, plantean nuevos desafíos al derecho aduanero.
Lo que hay que dilucidar es qué pasa con los bienes y materiales en materia de control aduanero, lo cual ha provocado una ardua polémica.
Se viene sosteniendo desde la aduana el criterio de que no existe una normativa que contemple la intervención de los mecanismos de control en lo que toca al ingreso y egreso de señales de computación emitidas por vía satelital. En apoyo a esta postura se ha esgrimido que esas señales satelitales no se encuentran incluidas en el sistema armonizado de designación y codificación de mercaderías. Esta nomenclatura, como su nombre lo indica, es aplicable para mercaderías y no para servicios. Por esa razón se ha proclamado que el servicio aduanero carecería de facultades genuinas para el control de tales actividades. Por eso, con supuesta base en el artículo 10 de la ley 22.415 de carácter internacional, hay autores que opinan que todo lo que tiene que ver con emisiones satelitales estaría fuera del alcance del control aduanero. Esa misma nomenclatura ha sido aprobada por la República Argentina por el dictado de la ley 24.206.
Esto nos enfrenta a un bien de carácter inmaterial, como el software, las películas, los videos, las señales de computación y las señales de video, que son transportados por un medio inmaterial como las ondas electromagnéticas. Sobre esto se ha planteado la necesidad de reformular esta cuestión en el marco del organismo internacional que está facultado para efectuar enmiendas. En definitiva la república Argentina está muy atrás en este tema.
En pos de una eventual reforma a través de la autoridad internacional de aplicación, lo que se sugiere es la inmediata inserción dentro del contexto del control aduanero de la denominación de mercadería que ingresa por medios físicos sólidos, es decir a través del soporte, que serían correo, películas, videos, discos, libros, revistas, diarios, catálogos, programas de computación o software, como también de mercaderías que ingresan por medios inmateriales como internet, que serían los mismos que recién nombré. En ambas categorías de bienes, con o sin soportes sólidos, el control por parte del servicio aduanero sería el mismo, y el destinatario también estaría en ambos casos identificado. Entonces llegamos a la pregunta del millón: ¿por qué la Organización Mundial de las Aduanas es renuente a incluir en el respectivo catálogo nomenclador los bienes inmateriales? Yo creo que tendríamos que ir a hacer la pregunta allá. Como verá usted a hecho la pregunta que le rompe la cabeza a los especialistas.
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