1.Introducción: el desafío institucional en debate
La exclusión del despachante de aduana del Programa Brasileño de Operador Económico Autorizado (OEA), consolidada por la Instrucción Normativa RFB N° 1.834/2020, representa no solo una incongruencia administrativa, sino también una desconexión on los principios que rigen a la aduana moderna. Esta categoría, históricamente vinculada a la estructura legal y operativa del comercio exterior brasileño, fue separada un programa que, por esencia, debería valorar la conformidad, la previsibilidad y la asociación público-privada.
Este artículo propone una reflexión institucional sobre las razones por las cuales la reincorporación del despachante de aduana al OEA no solo es una medida legítima, sino también necesaria. La argumentación se basa en tres ejes fundamentales: (i) la coherencia jurídico-regulatoria interna; (ii) la convergencia con los estándares internacionales de gestión aduanera; y (iii) la oportunidad legislativa representada por el Proyecto de Ley N° 15/2024.
2.El despachante de aduana como eslabón histórico de la aduana nacional
Según lo demostrado en el artículo “Desembaraçando a História: Conjeturas sobre el Origen y Transformación de los Despachantes Aduaneros Brasileños desde 1808” (FERREIRA; FAZOLO, 2025), el origen formal de la profesión de despachante de aduana se remonta al Decreto del 7 de junio de 1809, promulgado por el Príncipe Regente Don João, que instituyó el oficio de Despachante de la Aduana de la Corte. Desde entonces, esta función ha desempeñado un papel esencial dentro de la administración fiscal, actuando en la legalización documental de embarques, en la representación de los comerciantes ante la autoridad fiscal y en la conformidad de las operaciones de comercio exterior.
Actualmente, el despachante de aduana:
- Actúa directamente en la formalización y transmisión de las declaraciones de importación y exportación;
- Opera los sistemas informatizados de la Receita Federal (SISCOMEX, Portal Único, DUIMP);
- Interpreta y aplica la legislación aduanera y tributaria aplicable a cada operación;
- Representa legalmente a los operadores ante la autoridad fiscal;
- Coopera en la mitigación de riesgos y en la conformidad de las operaciones aduaneras.
Se trata, por tanto, de una figura institucional consolidada, prevista por ley, con registro propio, y cuya responsabilidad es inequívoca dentro del marco del Decreto n.º 6.759/2009 (Reglamento Aduanero), de la Instrucción Normativa RFB n.º 1.209, de 7 de noviembre de 2011, de la IN RFB n.º 1.273, de 6 de junio de 2012, y del ADE Coana n.º 16, de 8 de junio de 2012, con sus posteriores modificaciones.
3.El Programa OEA y los principios de la aduana moderna
Inspirado en el Marco SAFE de la Organización Mundial de Aduanas (OMA), el Programa OEA busca certificar a los actores de la cadena logística que demuestren un historial de cumplimiento y una gestión eficaz de riesgos. Sus pilares son: voluntariedad, asociación, confianza institucional, simplificación y seguridad.
El despachante de aduana, por su actuación técnica continua y su participación directa en la información que sustenta el despacho aduanero, es —por definición— parte de la cadena logística evaluada. Excluirlo del grupo de elegibles al OEA contradice la filosofía del programa y rompe con el principio de equivalencia funcional exigido por los acuerdos de reconocimiento mutuo (MRAs) que Brasil negocia, especialmente con Estados Unidos.
4.Sobre la exclusión normativa y sus fundamentos débiles
La Instrucción Normativa RFB N.º 1.834/2020 excluyó formalmente a los despachantes de aduana de la posibilidad de certificarse como OEA. La motivación declarada por la Receita Federal fue el aumento de acciones judiciales iniciadas por despachantes que buscaban el reconocimiento de su derecho a adherirse sin necesidad de aprobar un examen técnico.
Sin embargo, esta justificación presenta dos debilidades:
a) Judicializar no es una conducta desviada, sino el ejercicio de un derecho constitucional. Litigar no es exclusivo de la categoría de los despachantes, ni se relaciona con mala fe institucional.
b) La exclusión fue amplia, general y sin derecho a defensa —alcanzó incluso a despachantes ya certificados, con historial de cumplimiento, que fueron descalificados sumariamente. En 2020, al menos 44 profesionales fueron excluidos sin consulta previa ni período de transición, lo que agrava la inseguridad regulatoria.
Se trata de una medida desproporcionada, que castigó a toda una categoría profesional por un conflicto jurídico que podría haberse resuelto mediante ajustes normativos puntuales y diálogo institucional.
5.El examen de calificación técnica y su desvirtuación
La exigencia del Examen de Calificación Técnica para que el despachante pudiera certificarse como OEA fue introducida por la Instrucción Normativa RFB N.º 1.598/2015. Sin embargo, la prueba organizada por la ESAF se reveló como un instrumento inadecuado para el fin propuesto: con un grado de complejidad incompatible con la práctica profesional, un contenido excesivamente jurídico y tasas de reprobación totales.
En 2017, la Feaduaneiros —Federación Nacional de los Despachantes Aduaneros— envió el Oficio N.º 012/2017 a la Receita Federal, alertando sobre la inadecuación del modelo aplicado. El documento, respetuoso y propositivo, ya preveía que la combinación entre un examen desproporcionado y la exclusión funcional podría derivar en conflictos jurídicos evitables.
En 2023, el Superior Tribunal de Justicia (REsp 1.937.791/CE) reconoció la legalidad de la exclusión infralegal de los despachantes aduaneros del Programa OEA, al no existir un derecho adquirido a la certificación. Sin embargo, la propia decisión reafirma que la adhesión al programa depende de una política pública discrecional y de criterios técnicos definidos por la Administración, lo cual no impide una revisión normativa por vía legal o reglamentaria, a la luz de nuevos entendimientos técnicos, políticos o institucionales.
6.El derecho comparado y el custom broker estadounidense
En Estados Unidos, la profesión equivalente al despachante aduanero —el customs broker— está habilitada por la Customs and Border Protection (CBP), mediante la aprobación de un examen nacional. Una vez habilitado, el profesional puede solicitar la certificación CTPAT (equivalente al OEA), siempre que:
- Esté activo y con la licencia vigente;
- Cuente con una estructura en EE.UU.;
- Cumpla con criterios objetivos de seguridad de la carga y gestión de riesgos.
No se requiere un nuevo examen ni comprobación académica adicional. El enfoque está en el cumplimiento institucional y en la capacidad técnica operativa de la empresa, no en la revalidación individual del profesional. El customs broker es tratado como un socio estratégico de la aduana, no como un riesgo presunto para la cadena logística.
La misma directriz se observa en los programas OEA de Argentina, Chile, Colombia, México y la Unión Europea, todos firmantes del Marco SAFE de la OMA: el representante legal aduanero es parte certificable de la cadena logística segura.
En el contexto comparado, la exclusión brasileña representa una excepción regulatoria que compromete la equivalencia funcional prevista en los Acuerdos de Reconocimiento Mutuo (ARMs) y debilita la legitimidad del modelo nacional frente a los compromisos asumidos internacionalmente.
7. Adhesión a los ARMs y riesgos de incumplimiento funcional
Brasil es actualmente signatario de nueve Acuerdos de Reconocimiento Mutuo (ARMs) con 16 administraciones aduaneras extranjeras, incluidos socios estratégicos como Estados Unidos, la Unión Europea, China, México y países del Mercosur. Estos acuerdos, celebrados bajo el Marco SAFE de la Organización Mundial de Aduanas (OMA), tienen como objetivo asegurar la equivalencia entre los programas de Operador Económico Autorizado (OEA), fomentando la confianza mutua, el trato recíproco y la interoperabilidad de los modelos de certificación.
Aunque los ARMs no siguen el formato tradicional de tratados internacionales que requieren aprobación legislativa, constituyen compromisos internacionales formales entre administraciones aduaneras, con respaldo normativo y efectos operacionales concretos. Su finalidad es clara: asegurar que los programas nacionales reconozcan de manera recíproca los mismos tipos de actores, niveles de seguridad y beneficios comerciales.
La exclusión del despachante aduaneiro del Programa Brasileño de OEA genera una asimetría normativa significativa. En los países con los que Brasil ha suscrito ARMs —como Estados Unidos (CTPAT), México, Chile, Colombia y los países de la Unión Europea— la figura del customs broker, representante aduanero o agente de despacho, es comúnmente certificable como OEA. La falta de esta previsión en Brasil pone en riesgo el equilibrio funcional del acuerdo y podría constituir un incumplimiento técnico u operativo de los compromisos asumidos.
Este escenario debilita:
- La relación de reciprocidad que se prevé en los términos y el espíritu de los ARMs;
- La coherencia de los beneficios concedidos a los operadores certificados extranjeros con los derechos asegurados a los nacionales;
- Y la imagen de Brasil como un país adherente y ejecutor de las buenas prácticas de gobernanza aduanera recomendadas por la OMA.
Desde el punto de vista jurídico-administrativo, esta omisión no solo desconoce la lógica de simetría regulatoria internacional, sino que también podría comprometer la plena efectividad de los acuerdos firmados, dificultando auditorías recíprocas, la interoperabilidad de perfiles de riesgo y la validación conjunta de operadores.
Por lo tanto, la reincorporación normativa del despachante aduaneiro al Programa OEA brasileño no solo es una medida legítima desde el punto de vista interno, sino también una necesidad para garantizar el cumplimiento de las obligaciones internacionales que Brasil ya ha asumido en términos de reconocimiento mutuo y seguridad en la cadena logística.
8.PL nº 15/2024: una oportunidad de coherencia normativa
La tramitación del Proyecto de Ley nº 15/2024, que instituye el Sistema Nacional de Conformidad Tributaria y Aduanera, representa una oportunidad concreta para reconocer, en el plano normativo, el papel técnico del despachante aduanero en los programas de conformidad, incluyendo el Programa OEA.
Se espera que la reglamentación complementaria establezca criterios objetivos y promueva el diálogo con las entidades representativas de la categoría, garantizando seguridad jurídica, coherencia institucional y alineación con las mejores prácticas internacionales.
Durante la Consulta Pública de 2023, el Sindicato de Despachantes Aduaneros de São Paulo (SINDASP) fue la única entidad en presentar, de forma estructurada, una propuesta específica para la reintegración de la categoría, con más de 100 sugerencias técnicas. A pesar de ello, la Instrucción Normativa RFB nº 2.154/2023 mantuvo la exclusión de los despachantes aduaneros del listado de intervinientes, a pesar de ser ellos los responsables técnicos de la mayoría absoluta de los despachos registrados en el país.
Brasil, único signatario de nueve Acuerdos de Reconocimiento Mutuo (ARM) que no incluye a los despachantes en su programa nacional, se encuentra desalineado con el Marco SAFE de la OMA y con los criterios del CTPAT estadounidense, lo que plantea cuestionamientos relevantes sobre la consistencia de la cadena logística bajo supervisión estatal.
9. Reintegrar es fortalecer: el rol público del despachante de aduana
La reincorporación del despachante de aduana al Programa OEA no representa un privilegio, sino el reconocimiento institucional de una función pública reglamentada, con responsabilidades técnicas, fiscales y legales consolidadas.
Profesionales experimentados y debidamente registrados, que asumen responsabilidad formal por las declaraciones que transmiten, ya operan en la primera línea del cumplimiento aduanero. Considerarlos socios estratégicos en la gestión de riesgos es una medida de racionalidad y eficiencia regulatoria.
Excluirlos, por el contrario, compromete la efectividad del propio Programa OEA, debilita la lógica de confianza mutua y desconoce la contribución histórica de la categoría a la gobernanza aduanera.
Sería oportuno, en este punto, reflexionar también de manera más específica sobre la pertinencia de una eventual reincorporación automática —o condicionada— al Programa, de aquellos 44 despachantes de aduana que, en su momento, fueron excluidos.
10.Un modelo constructivo para la actualización normativa
La superación del actual impasse requiere la adopción de un modelo de certificación que:
- Valore la experiencia y el desempeño regular del profesional registrado;
- Estimule la capacitación continua a través de programas reconocidos;
- Sea auditable, transparente e igualitario en relación con los demás intervinientes;
- Evite la judicialización, sustituyendo los exámenes eliminatorios por criterios técnicos y funcionales verificables.
La categoría no reclama un trato diferenciado, sino condiciones adecuadas para contribuir voluntariamente con el perfeccionamiento de la aduana brasileña, en sintonía con los principios del Marco SAFE.
11. Consideraciones finales: coherencia, convergencia y madurez institucional
El contexto actual exige madurez institucional. La aduana brasileña no puede prescindir de profesionales que dominen la legislación, operen los sistemas de la Receita y asuman responsabilidad directa sobre el contenido de las declaraciones.
La exclusión de los despachantes de aduana del Programa OEA fue un error técnico e institucional. Corregirlo, con serenidad y diálogo, es esencial para restaurar la coherencia normativa y alinear a Brasil con las prácticas internacionales de confianza regulada.
Reincorporar a estos profesionales significa fortalecer el OEA, reforzar los compromisos asumidos en el plano internacional y consolidar una política aduanera más equilibrada y eficaz.
12.Epílogo: reconstruir la confianza
Brasil se encuentra ante una oportunidad histórica. El Proyecto de Ley N.º 15/2024 ofrece las bases para un modelo de cumplimiento moderno y confiable. Para que este modelo tenga legitimidad, es necesario corregir los desvíos normativos del pasado.
Reincorporar al despachante de aduana al Programa OEA es más que un ajuste técnico: es el rescate de una lógica institucional basada en la confianza, la previsibilidad y el respeto a las funciones públicas esenciales, pilares de la integridad del comercio internacional.
La ausencia de esta categoría en el programa brasileño representa una carencia técnica, un desvío respecto de los modelos consagrados internacionalmente y una fragilidad frente a los compromisos asumidos por el país en acuerdos bilaterales y multilaterales.
No se trata de una demanda corporativa, sino de restaurar la lógica administrativa y la justicia institucional. La aduana moderna, orientada por la OMA y practicada por las principales administraciones aduaneras del mundo, exige cooperación, reconocimiento e inclusión de los eslabones legítimos de la cadena logística.
Como en la advertencia bíblica, no se debe mirar atrás — so pena de petrificar el progreso. Este es un momento de reconstrucción. Y reconstruir, en este caso, es reincorporar.
Referencias
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