Avançar com Coerência: A Reintegração do Despachante Aduaneiro como Marco de Maturidade da Política Aduaneira Brasileira

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1. Introdução: o problema institucional em pauta

A exclusão do despachante aduaneiro do Programa Brasileiro de Operador Econômico Autorizado (OEA), consolidada pela Instrução Normativa RFB nº 1.834/2020, representa não apenas uma incongruência administrativa, mas um descompasso com os princípios que regem a aduana moderna. A categoria, historicamente vinculada à estrutura legal e operacional do comércio exterior brasileiro, foi afastada de um programa que, por essência, deveria valorizar a conformidade, a previsibilidade e a parceria público-privada.

Este artigo propõe uma reflexão institucional sobre as razões pelas quais a reintegração do despachante aduaneiro à OEA não é apenas uma medida legítima, mas também necessária. A argumentação assenta em três eixos fundamentais: (i) coerência jurídico-regulatória interna; (ii) convergência com as normas internacionais de gestão aduaneira; e (iii) a oportunidade legislativa representada pelo Projeto de Lei n.º 15/2024.

2. O despachante aduaneiro como elo histórico nas alfândegas nacionais

Conforme demonstrado no artigo “Desvendando a História: Conjecturas sobre a Origem e a Transformação dos Despachantes Aduaneiros Brasileiros a Partir de 1808” (FERREIRA; FAZOLO, 2025), a origem formal da profissão de despachante aduaneiro remonta ao Decreto de 7 de junho de 1809, promulgado pelo Príncipe Regente D. João, que instituiu o cargo de Despachante Aduaneiro da Corte. Desde então, essa função tem desempenhado papel essencial dentro da administração tributária, atuando na legalização de documentos de embarque, representando os comerciantes perante o fisco e garantindo o cumprimento das operações de comércio exterior.

Atualmente, o despachante aduaneiro:

• Atua diretamente na formalização e transmissão de declarações de importação e exportação;
• Opera os sistemas informatizados da Receita Federal (SISCOMEX, Portal Único, DUIMP);
• Interpreta e aplica a legislação aduaneira e tributária aplicável a cada operação;
• Representa legalmente os operadores perante a autoridade tributária;
• Coopera na mitigação de riscos e conformidade com as operações aduaneiras.

Trata-se, portanto, de figura institucional consolidada, prevista em lei, com registro próprio, e cuja responsabilidade é inequívoca no âmbito do Decreto nº 6.759/2009 (Regulamento Aduaneiro), da Instrução Normativa RFB nº 1.209, de 7 de novembro de 2011, da IN RFB nº 1.273, de 6 de junho de 2012, e do ADE Coana nº 16, de 8 de junho de 2012, com suas posteriores alterações.

3. O Programa da OEA e os princípios dos costumes modernos

Inspirado no SAFE Framework da Organização Mundial das Alfândegas (OMA), o Programa AEO busca certificar os participantes da cadeia de suprimentos que demonstram um histórico de conformidade e gerenciamento de riscos eficaz. Seus pilares são: voluntariedade, associação, confiança institucional, simplificação e segurança.

O despachante aduaneiro, devido ao seu envolvimento técnico contínuo e participação direta nas informações que dão suporte ao desembaraço aduaneiro, é — por definição — parte da cadeia logística que está sendo avaliada. Excluí-lo do grupo de elegíveis para a OEA contraria a filosofia do programa e viola o princípio da equivalência funcional exigido pelos acordos de reconhecimento mútuo (ARMs) que o Brasil negocia, especialmente com os Estados Unidos.

4. Sobre a exclusão normativa e seus fundamentos frágeis

A Instrução Normativa RFB nº 1.834/2020 excluiu formalmente os despachantes aduaneiros da possibilidade de serem credenciados como OEAs. A motivação alegada pela Receita Federal foi o aumento de ações judiciais movidas por despachantes que buscam o reconhecimento do seu direito de se filiar sem a necessidade de passar por exame técnico.

Contudo, esta justificação tem duas fragilidades:

a) Judicialização não é comportamento desviante, mas o exercício de um direito constitucional. O litígio não é exclusividade da categoria dos despachantes, nem está relacionado à má-fé institucional.

b) A exclusão foi ampla, geral e sem direito à defesa — atingiu até mesmo despachantes já certificados e com histórico de conformidade, que foram sumariamente desclassificados. Em 2020, pelo menos 44 profissionais foram excluídos sem consulta prévia ou período de transição, agravando a incerteza regulatória.

Trata-se de uma medida desproporcional que puniu toda uma categoria profissional por uma disputa judicial que poderia ter sido resolvida por meio de ajustes regulatórios específicos e diálogo institucional.

5.O exame de qualificação técnica e sua distorção

A exigência do Exame de Qualificação Técnica para que o despachante seja certificado como OEA foi introduzida pela Instrução Normativa RFB nº 1.598/2015. No entanto, o teste organizado pela ESAF mostrou-se um instrumento inadequado para o fim a que se destinava: o seu nível de complexidade era incompatível com a prática profissional, o seu conteúdo era excessivamente legal e a sua taxa global de insucesso era baixa.

Em 2017, a Feaduaneiros (Federação Nacional dos Despachantes Aduaneiros) enviou o Ofício nº 012/2017 à Receita Federal, alertando sobre a inadequação do modelo aplicado. O documento respeitoso e proativo já previa que a combinação de testes desproporcionais e exclusão funcional poderia levar a conflitos legais evitáveis.

Em 2023, o Supremo Tribunal de Justiça (RESP 1.937.791/CE) reconheceu a legalidade da exclusão sublegal dos despachantes aduaneiros do Programa OEA, por não haver direito adquirido à certificação. Entretanto, a própria decisão reafirma que a adesão ao programa depende de política pública discricionária e de critérios técnicos definidos pela Administração, o que não impede revisão regulatória por meios legais ou regulatórios, à luz de novos entendimentos técnicos, políticos ou institucionais.

6. O direito comparado e o customs broker norte-americano

Nos Estados Unidos, a profissão equivalente ao despachante aduaneiro — o customs broker — é licenciada pela Customs and Border Protection (CBP), mediante aprovação em exame nacional. Uma vez licenciado, o profissional pode solicitar a certificação CTPAT (equivalente ao OEA), desde que:

• Seja ativo e tenha uma licença atualizada;
• Tenha uma estrutura nos EUA;
• Atender a critérios objetivos de segurança de carga e gerenciamento de riscos.

Não é necessário nenhum novo exame ou verificação acadêmica adicional. O foco está na conformidade institucional e na capacidade técnica operacional da empresa, não na revalidação profissional individual. O despachante aduaneiro é tratado como um parceiro estratégico da alfândega, não como um risco presumido para a cadeia logística.

A mesma diretriz é observada nos programas OEA da Argentina, Chile, Colômbia, México e União Europeia, todos signatários do WCO SAFE Framework: o representante legal aduaneiro é parte certificável da cadeia logística segura.

No contexto comparado, a exclusão brasileira representa uma exceção regulatória que compromete a equivalência funcional prevista nos Acordos de Reconhecimento Mútuo (ARMs) e fragiliza a legitimidade do modelo nacional diante dos compromissos internacionais.

7. Aderência aos ARMs e riscos de descumprimento funcional

O Brasil é atualmente signatário de nove Acordos de Reconhecimento Mútuo (ARMs) firmados com 16 administrações aduaneiras estrangeiras, incluindo parceiros estratégicos como Estados Unidos, União Europeia, China, México e países do Mercosul. Esses acordos, firmados com base no Marco SAFE da Organização Mundial das Aduanas (OMA), visam garantir a equivalência entre os programas de OEA, promovendo confiança mútua, tratamento recíproco e interoperabilidade dos modelos de certificação
Embora os ARMs não tenham o formato tradicional de tratados internacionais sujeitos à aprovação legislativa, eles constituem compromissos internacionais formais celebrados entre administrações aduaneiras com respaldo normativo e efeitos operacionais concretos. Sua finalidade é clara: assegurar que os programas nacionais reconheçam reciprocamente os mesmos tipos de intervenientes, os mesmos níveis de segurança e os mesmos benefícios comerciais.
A exclusão do despachante aduaneiro do Programa Brasileiro de OEA, entretanto, cria uma assimetria normativa relevante. Nos países com os quais o Brasil firmou ARMs — como os Estados Unidos (CTPAT), México, Chile, Colômbia e países da União Europeia — a figura do customs broker, representante aduaneiro ou agente de despacho é regularmente certificável como OEA. A ausência dessa previsão no Brasil compromete o equilíbrio funcional do acordo e pode configurar descumprimento técnico ou operacional dos compromissos assumidos. despachante aduaneiro, representante aduaneiro ou despachante aduaneiro, é comumente certificável como um OEA. A ausência dessa disposição no Brasil compromete o equilíbrio funcional do acordo e pode configurar descumprimento técnico ou operacional dos compromissos assumidos.

Tal situação fragiliza:

• A relação de reciprocidade prevista no texto e no espírito dos ARMs;
• A compatibilidade dos benefícios concedidos aos operadores certificados estrangeiros com os direitos assegurados aos nacionais;
• E a imagem do Brasil como país aderente e executor das boas práticas de governança aduaneira recomendadas pela OMA.
  

Do ponto de vista jurídico-administrativo, tal omissão não apenas desrespeita a lógica de simetria regulatória internacional, mas também pode vir a comprometer a efetividade plena dos próprios acordos firmados, dificultando auditorias recíprocas, interoperabilidade de perfis de risco e validação conjunta de operadores.
Assim, a reintegração normativa do despachante aduaneiro ao Programa OEA brasileiro se apresenta como medida não apenas legítima do ponto de vista interno, mas também necessária ao fiel cumprimento das obrigações internacionais já assumidas pelo Estado brasileiro em matéria de reconhecimento mútuo e segurança da cadeia logística. .

8.O PL nº 15/2024: uma oportunidade de coerência normativa

A tramitação do Projeto de Lei nº 15/2024, que institui o Sistema Nacional de Conformidade Tributária e Aduaneira, representa uma oportunidade concreta de reconhecer, no plano normativo, o papel técnico do despachante aduaneiro nos programas de conformidade, incluindo o Programa OEA.

Espera-se que a regulamentação complementar estabeleça critérios objetivos e promova o diálogo com as entidades representativas da categoria, assegurando segurança jurídica, coerência institucional e alinhamento às melhores práticas internacionais..

Durante a Consulta Pública de 2023, o Sindicato dos Despachantes Aduaneiros de São Paulo (SINDASP) foi a única entidade a apresentar, de forma estruturada, proposta específica para a reintegração da categoria, com mais de 100 sugestões técnicas. Ainda assim, a Instrução Normativa RFB nº 2.154/2023 manteve a exclusão dos despachantes aduaneiros do rol de intervenientes, mesmo sendo eles os responsáveis técnicos pela maioria absoluta dos despachos registrados no país.

O Brasil, único signatário de nove Acordos de Reconhecimento Mútuo (ARM) que não inclui despachantes em seu programa nacional, encontra-se em descompasso com o Marco SAFE da OMA e com os critérios do CTPAT norte-americano, levantando questionamentos relevantes sobre a consistência da cadeia logística sob supervisão estatal.

9. Reintegrar é fortalecer: o papel público do despachante aduaneiro

A reintegração do despachante aduaneiro ao OEA não representa privilégio, mas o reconhecimento institucional de uma função pública regulamentada, com responsabilidades técnicas, fiscais e legais consolidadas.

Profissionais experientes e devidamente registrados, que assumem responsabilidade formal pelas declarações que transmitem, já operam na linha de frente da conformidade aduaneira. Tratá-los como parceiros estratégicos na gestão de riscos é uma medida de racionalidade e eficiência regulatória.

Excluí-los, por outro lado, compromete a efetividade do próprio Programa OEA, enfraquece a lógica de confiança mútua e desconsidera a contribuição histórica da categoria à governança aduaneira.

Seria oportuno, neste ponto, também refletir de maneira mais específica sobre a pertinência de um eventual reingresso automático — ou condicionado — ao Programa, daqueles 44 Despachantes Aduaneiros que, em momento anterior, foram dele excluídos.

10. Um modelo construtivo para a recondução normativa

A superação do atual impasse requer a adoção de um modelo de certificação que:

• Valorize a experiência e a atuação regular do profissional registrado;
• Estimule a capacitação continuada por meio de programas reconhecidos;
• Seja auditável, transparente e isonômico em relação aos demais intervenientes;
• Evite a judicialização, substituindo exames eliminatórios por critérios técnicos e funcionais verificáveis.

A categoria não reivindica tratamento diferenciado, mas condições adequadas para contribuir voluntariamente com o aperfeiçoamento da aduana brasileira, em sintonia com os princípios do Marco SAFE.

11.Considerações finais: coerência, convergência e maturidade institucional

O atual contexto exige maturidade institucional. A aduana brasileira não pode prescindir de profissionais que dominam a legislação, operam os sistemas da Receita e assumem responsabilidade direta sobre o conteúdo das declarações.

A exclusão dos despachantes aduaneiros do Programa OEA foi um equívoco técnico e institucional. Corrigi-lo, com serenidade e diálogo, é essencial para restaurar a coerência normativa e alinhar o Brasil às práticas internacionais de confiança regulada.

Reintegrar esses profissionais é fortalecer o OEA, reforçar compromissos assumidos no plano internacional e consolidar uma política aduaneira mais equilibrada e eficaz.

12. Epílogo: reconstruir a confiança

O Brasil está diante de uma oportunidade histórica. O PL nº 15/2024 oferece as bases para um modelo de conformidade moderno e confiável. Para que esse modelo tenha legitimidade, é preciso corrigir os desvios normativos do passado.

Reintegrar o despachante aduaneiro ao Programa OEA é mais do que um ajuste técnico: é o resgate de uma lógica institucional baseada em confiança, previsibilidade e respeito às funções públicas essenciais — pilares da integridade do comércio internacional.

A ausência da categoria no programa brasileiro representa uma lacuna técnica, um desvio em relação aos modelos consagrados internacionalmente e uma fragilidade diante dos compromissos assumidos pelo país em acordos bilaterais e multilaterais.

Não se trata de uma demanda corporativa, mas de restaurar a lógica administrativa e a justiça institucional. A aduana moderna, orientada pela OMA e praticada pelas principais administrações aduaneiras do mundo, exige cooperação, reconhecimento e inclusão dos elos legítimos da cadeia logística.

Como na advertência bíblica, não se deve olhar para trás — sob pena de petrificar o progresso. O momento é de reconstrução. E reconstruir, neste caso, é reintegrar.

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Referências

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BRASIL. Receita Federal do Brasil. Ato Declaratório Executivo Coana nº 16, de 8 de junho de 2012. Dispõe sobre o registro de despachantes aduaneiros e auxiliares de despachantes aduaneiros no sistema informatizado da RFB. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 11 de junho de 2012. (Com alterações posteriores.)

BRASIL. Receita Federal do Brasil. Instrução Normativa RFB nº 1.598, de 9 de dezembro de 2015. Disponível no Programa Operador Econômico Autorizado (Programa OAS) do Brasil. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 11 dez. 2015.

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