Hacia una Escuela de Facilitación Procesal Aduanera

1.- Introducción

🟦1.a.- Concepto de relación jurídica

Uno de los temas más esenciales de la “Teoría General del Derecho” es el concepto de relación jurídica. Savigny la define como un vínculo entre dos o más personas, determinado por una norma jurídica, que confiere a una un poder o facultad y a la otra un deber de obediencia o prestación. 

Sin perjuicio de la simpleza y limitaciones del concepto, no vamos a ingresar en su evolución histórica -a través de Kelsen y de la Escuela de la Jurisprudencia de Conceptos- por cuanto excedería el sentido de este artículo. 

Retomando, toda relación jurídica tiene tres elementos. Los sujetos -pretensor y obligado-, el objeto -prestación- y la causa -ley que recepta tal vínculo volviéndolo jurídico-.

A su vez, el objeto de la relación jurídica está conformado por una prestación de dar, hacer o no hacer. 

Eventualmente, en caso de diferencias en cuanto a la interpretación del alcance o cumplimiento de la relación jurídica conformada, nace una segunda relación jurídica ligada esencialmente a la anterior. En efecto, a los sujetos se añade una autoridad jurisdiccional y el objeto varía hacia una prestación de hacer fijada también por ley; esta es la facultad y obligación que tiene la autoridad de resolver tal controversia. 

Paralelamente, como advierte Barreira, la prestación originaria tiene su propio objeto o finalidad (1). Dicha finalidad es la razón por la cual dicho vínculo es relevante para el derecho y asimismo, el elemento que permite categorizar a una determinada relación dentro de los marcos de cierta disciplina jurídica; pues cada rama del ordenamiento legal tiene sus propias finalidades

🟦1.b.- Las relaciones jurídicas aduaneras

Podemos preguntarnos si tenemos relaciones jurídicas que sean aduaneras. Y si las tenemos ¿cuál es la finalidad o cuáles son las finalidades que son relevantes para dicha rama jurídica? 

En este sentido, la relación jurídica aduanera posee dos finalidades relevantes que les son propias: 

• Por un lado, el control aduanero de las importaciones y exportaciones para la aplicación del tratamiento jurídico correspondiente a cada mercadería, y, 
• Por el otro, la facilitación del comercio internacional regular. En este punto se debe aclarar que las relaciones jurídicas aduaneras pueden ser “regulares” -aquellas que se originan con motivo de una importación o exportación de mercadería que se somete al control del servicio aduanero- o “irregulares” -definidas por oposición al anterior concepto-. Dicho ello, siempre que se hable de facilitación del comercio lo será respecto de las relaciones jurídicas aduaneras regulares.

🟦1.c.- Implementación del control y de la facilitación

Tanto el control como la facilitación son finalidades legítimas y dependiendo de cómo se intente realizarlas, su aplicación puede ser armónica o contradictoria. Ello nos lleva a considerar los Principios de Razonabilidad y de Proporcionalidad, ya que:

• Si controlo de manera desproporcionada, voy a afectar irrazonablemente a la facilitación. 
• Si facilito irrazonablemente, fomento el comercio irregular y puedo afectar a la población y/o medio ambiente de un determinado territorio aduanero.

🟦1.d.- Importancia del Acuerdo de Facilitación de Comercio 

Es aquí cuando cobra importancia el “Acuerdo sobre Facilitación del Comercio” (AFC) de la Organización Mundial de Comercio (OMC), pues dicho acuerdo brinda una serie de “herramientas” para que ambas finalidades se puedan perseguir de manera armónica. Se introducen así figuras o utilidades tales como el “operador económico autorizado” (OEA), la “ventanilla única de comercio exterior” (VUCE), las “resoluciones anticipadas”, etc…Todo ello bajo propósitos claros: 

• • i) brindar seguridad jurídica; 
  • ii) reducir la potencialidad de hipótesis de controversias; 
  • iii) disminuir los tiempos en el libramiento de la mercadería.
  • iv) disminuir costos asociados a demoras injustificadas. 

Con justa razón alguien podría expresar que desde un principio la facilitación del comercio fue uno de los principales motivos de la Convención de Kyoto, del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio y de los tratados y/o acuerdos que los sucedieron. En otras palabras, quienes opinan de este modo, parecieran significar que no hay nada nuevo bajo el sol. Sin embargo, respetuosamente me permito disentir ya que la importancia que agrega el AFC es “práctica”. En efecto, tales herramientas permiten “gestionar la facilitación del comercio regular” y de este modo: 

• Visualizamos el costo de la demora injustificada en el libramiento de la mercadería (vgr. sabemos cuánto cuesta un día de demora). No es lo mismo apreciar un concepto abstracto -como podría ser por ejemplo cualquier artículo del GATT- que un número o proporción concreta -vgr. el 1% del valor de la mercadería por cada día de demora en puerto-. 
• Pasamos de un “Sistema de Despacho en Confianza general y presunto” a uno “concreto y probado”: 

• • El servicio aduanero puede confiar en la declaración aduanera de un OEA porque le da motivos probados para ello y no porque lo presuma en abstracto. 

• Cambiamos el foco del control del objeto al sujeto controlado. Con lo cual los “Principios de Despacho en Confianza” y de “Selectividad del Control” se ven modificados por la Facilitación.

En definitiva, tenemos un “paradigma práctico” que a través de este tipo de herramientas, permite la realización armónica de las finalidades de control y de facilitación de la relación jurídica aduanera.

2.- Desafíos jurídicos que nos presenta la Facilitación del Comercio Regular

🟦2.a.- Alcance de la Facilitación del Comercio Regular

Las “relaciones jurídicas aduaneras regulares” pueden presentarse en dos etapas:

• La primera es la que se da desde el arribo del medio de transporte al territorio aduanero (o a veces incluso con anterioridad, dependiendo de cada legislación nacional) hasta la autorización, vía acto administrativo, del libramiento de la mercadería conforme al destino aduanero pedido. Llamaremos a esta fase como la “etapa administrativa”. 

• La segunda es la que eventualmente puede presentarse por la generación de una controversia jurídica entre el servicio aduanero y el operador de comercio internacional, sea que se origine a partir de un rechazo al pedido de libramiento o que ocurra con posterioridad a esta autorización. Llamaremos a esta fase como la “etapa jurisdiccional”(3).

El AFC se interesa por la “etapa administrativa” y no por la “jurisdiccional”. En este sentido, si hubiera un lema para el AFC, este sería:  “Libere ahora, aún bajo garantía, y controle y/o juzgue después”.

Ahora bien, si las controversias eventuales se concretan y los litigios se prolongan indefinidamente sin alcanzar una solución definitiva, aquello que se logró en la primera etapa se pierde en la segunda. En otras palabras, en estos supuestos, se diluye la seguridad jurídica, el tiempo y el costo obtenidos. 

Lamentablemente, en Argentina los casos jurisprudenciales en los que se ha declarado la prescripción de acciones aduaneras por transgresión de la garantía de “Plazo Razonable” (4) empiezan a ser cada vez más comunes. Y digo que es lamentable no porque sean incorrectas estas decisiones -que son correctas- sino porque empezamos a naturalizar la demora indefinida cuando, una sóla controversia que demande injustificadamente veinte años para alcanzar sentencia definitiva, debería motivar la realización de cambios procesales y jurisdiccionales para que ello no vuelva a suceder.

Uno de los supuestos más comunes en nuestro país es el que deriva de las declaraciones supeditadas liberadas bajo garantía que esperan a que se resuelva(5), algún día, el expediente madre. En ese contexto, cabe preguntarse:

• ¿De qué nos sirve liberar rápido la mercadería si no se resuelve en tiempo propio el litigio originario y si todos los días, con cada nueva declaración supeditada, el operador de comercio exterior debe acumular nuevas garantías, cuyos costos y suma del potencial pasivo garantizado pueden superar el patrimonio de la empresa? ¿Qué es entonces lo que se facilitó?

Un sistema jurídico que es eficiente en la “etapa administrativa” de la relación jurídica aduanera regular pero que falla en la “etapa jurisdiccional”, vulnera la facilitación del comercio regular, el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva. 

En conclusión, la facilitación del comercio va más allá del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio y necesariamente, a través de los procedimientos, procesos y administración de justicia aduanera nacionales, debe abarcar la “etapa jurisdiccional” de la relación jurídica aduanera.    

🟦2.b.- La Escuela de Facilitación Procesal Aduanera

Advertida la necesidad, se delinean los puntos sobre los que debería desarrollarse una “Escuela de Facilitación Procesal Aduanera”:

• i) La revisión y reforma legal sobre los plazos de prescripción de acciones aduaneras y aspectos afines, cuando estos son irrazonables o desproporcionados. A fin de analizar lo expuesto cabe considerar: 

• • La época en la que los mismos fueron legislados y la variación de los recursos materiales y humanos con los que se cuenta en la actualidad, pues toda legislación se circunscribe a un tiempo histórico del cual deriva la relación entre los medios que se emplearán y los fines a perseguir. Si en la época en la que se legisló se trabajaba con máquinas de escribir y la comunicación se daba a través de oficios y/o cartas rogatorias -con las demoras que ello implicaba- y en la actualidad se emplean sistemas informáticos cruzados de información compartida sobre los operadores de comercio exterior, teléfonos celulares, emails e inteligencia artificial -por nombrar algunos recursos- no pueden regir razonablemente los mismos plazos, formas de cómputo y causales de suspensión o interrupción. 
  • La posibilidad de inconsistencias sistémicas. Por ejemplo, en Argentina, resulta irrazonable que para la imposición de una pena infraccional aduanera se prevea un plazo de prescripción de 5 años (6), mientras que para formalizar la investigación penal de un delito como el contrabando se prevea un plazo de tan sólo plazo de 90 días, prorrogables por el mismo término ante el juez de garantías (7). Es decir que para la investigación del ilícito menor se brindan mayores facilidades temporales que las que se otorgan para perseguir los ilícitos más graves. Con lo cual surge una pregunta: ¿La formalización de la investigación de una infracción aduanera podría reducirse al mismo plazo al que se condiciona la formalización de la investigación penal para el caso de los delitos? 

• ii) La incorporación de la oralidad a los procedimientos y procesos aduaneros tal como ha sucedido en el campo del derecho penal e incluso del derecho civil (8). En efecto, de manera probada, la oralidad ha dinamizado los procesos reduciendo significativamente los plazos procesales hasta arribar a una solución definitiva. Resulta llamativo cómo procesos civiles que tardaban años en resolverse, hoy bajo la forma de la oralidad, se resuelven en meses. Sin embargo, debe advertirse que:

• • Resultan necesarios estudios específicos para adaptar la oralidad a los procedimientos y procesos aduaneros. Pues las finalidades propias de cada relación jurídica, conforme a la rama jurídica a la que pertenezca, determinan los marcos de la disciplina. 
  • No debe confundirse “facilitación procesal” con “facilismo procesal”. De lo que se trata es de arribar a una solución jurisdiccional que resuelva la controversia de la manera más rápida posible, con el debido respeto de las garantías de tutela judicial efectiva y de debido proceso a cargo del ente jurisdiccional. Es decir que no se procura una resolución rápida a cualquier costo (9). 

• iii) La implementación de “mecanismos de exigibilidad” en el derecho interno. Es decir, de “incentivos coactivos” que posibiliten la realización de la conducta que es condición necesaria para alcanzar la facilitación del comercio regular. En este aspecto: 

• • Desde el lado del particular, en el caso del Código Aduanero Argentino tenemos como ejemplo la “multa automática” que prevé el art. 218 (10) por no destinar aduaneramente la mercadería en plazo oportuno; todo lo cual se complementa con el “despacho de oficio” a cargo del servicio aduanero (11).
  • Desde el lado del Estado se podría implementar:
    • En la “fase administrativa”, a través del silencio administrativo con sentido positivo (por ejemplo como mecanismo de autorización de lo solicitado a la administración aduanera cuando ésta no responde en plazo oportuno.
    • En la “fase jurisdiccional”, como Principio Interpretativo Sistémico: “In dubio pro facilitación”. Y,

• iv) El diseño e implementación de nuevas tecnologías como podría ser, por ejemplo, la de una plataforma web que permita tramitar y transparentar el ejercicio de la jurisdicción aduanera, desde su inicio en sede administrativa y hasta su resolución definitiva.

🟦2.c.- Consideraciones finales: La importancia del sentido práctico 

Desde el plano teórico podría creerse que resulta esencial la determinación de si la facilitación del comercio regular es un “bien jurídico protegible” o bien un “principio rector o valor jurídico al que se aspira arribar”. Si es un “interés social o individual concreto que podamos proteger mediante una norma infraccional o administrativa sancionatoria” o si es un “estado de cosas deseable” o “mandato de optimización o eficiencia administrativa y jurisdiccional aduanera”. 

Al respecto considero que la categorización por la categorización misma, no tiene sentido. Tampoco advierto que exista un mandato teórico que imponga el deber de catalogar este “interés” de un modo o de otro para asignarle límites. 

Por el contrario, entiendo que debe preponderar el sentido práctico que guía el AFC. Lo que interesa, en definitiva, es la mayor protección posible que se le pueda dar a la facilitación del comercio regular a través de diferentes herramientas tales como la oralización de los procesos, la incorporación de mecanismos de exigibilidad, el diseño de plataformas web para la tramitación y resolución de controversias aduaneras, etc.

En conclusión, la protección de dicho interés de facilitación del comercio regular puede perseguirse de manera simultánea tanto como bien jurídico y como principio rector del ordenamiento jurídico aduanero, sus procedimientos y/o procesos. Sólo corresponderá, en su caso, definir por ley los alcances de ambos tipos de medidas de protección. 

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1. BARREIRA, Enrique C., “La relación jurídica tributaria y la relación jurídica aduanera”, Revista N° 18 del Instituto Argentino de Estudios Aduaneros, p. 55 y sgtes.

2.GATT (por sus siglas en inglés).

3. Se emplea el término “jurisdiccional” y no el vocablo “judicial” por cuanto la eventual controversia generada en torno a la relación jurídica aduanera regular puede ser resuelta por el servicio aduanero o por algún tipo de tribunal administrativo que lo controle, en ejercicio de facultades materialmente jurisdiccionales. 

4. Rizzi, Juan P. “La garantía de plazo razonable y el procedimiento infraccional aduanero”, Dossier de Derecho Aduanero “El plazo razonable – Primera parte”, JA 2024–

5. Artículo 227 del Código Aduanero: “…1. Si en sede aduanera hubiera en trámite alguna controversia, sumarial o no sumarial, originada en la declaración de los elementos necesarios para la clasificación arancelaria, valoración o aplicación de los tributos y prohibiciones referidos a una mercadería de importación, que fueren idénticos a aquellos que hubieren de ser objetos de declaración, el interesado podrá comprometer esta última en forma supeditada a la del antecedente. El pronunciamiento final que recayere en sede administrativa se hará extensivo a la declaración supeditada, sin perjuicio de la eventual interposición de los recursos que, individualmente, pudieran corresponder contra la decisión. 2. En el supuesto previsto en el apartado 1, el servicio aduanero comprobará fehacientemente que existe identidad de causa litigiosa, a cuyo fin, si la controversia lo requiriere para su decisión, se extraerán muestras representativas de la mercadería en cuestión, con previa citación al interesado…”. Artículo 228: “…Si el interesado declarare una mercadería de acuerdo a la forma prevista en el artículo 227, con la comprobación del servicio aduanero contemplada en su apartado 2, no incurrirá en infracción aduanera por la eventual declaración inexacta efectuada en la declaración supeditada…”. Artículo 453: “…1. El régimen de garantía previsto en este Título debe ser utilizado cuando se pretendiere obtener: a) el resguardo de la eventual exigencia por diferencias de tributos que el servicio aduanero advirtiera respecto de la liquidación contenida en una destinación de importación o exportación. En este supuesto, la garantía deberá cubrir la diferencia entre esa cantidad y el máximo que el servicio aduanero razonablemente considere que pudiere adeudarse en tal concepto”.

6.Con el inicio del cómputo del plazo a partir del primero de enero del año siguiente a la fecha de la comisión de la infracción o a la de su constatación y con causales de interrupción del cómputo tales como la de apertura -no notificada- del sumario infraccional aduanero, conforme al art. 937, inc. a) del Código Aduanero. Eventualidad esta última con la que se puede llegar hasta los 10 años, desde la fecha de comisión o de constatación de la presunta infracción, sin que exista una manifestación definitiva de la voluntad del servicio aduanero. 

7. Conforme lo dispone el art. 253 y concs. del Código Procesal Penal Federal.

8.Por ejemplo en los procesos civiles en la Provincia de Córdoba.

9.  Este peligro podría presentarse en materia delictiva aduanera cuando a un proceso se lo intenta tramitar de manera automática y sin consulta al imputado, en los términos de la reparación integral del perjuicio (conf. art. 59, inc. 6° del Código Penal Argentino).

10. “…Si dentro del plazo establecido en el art. 217 no se hubiere presentado la solicitud de una destinación aduanera, con la documentación complementaria pertinente, el importador será pasible en forma automática de una multa equivalente al UNO (1%) por ciento del valor en aduana de la mercadería de que se tratare, salvo el supuesto previsto en el artículo 221”.

 11. Artículo 417, ap. b: “…El servicio aduanero procederá a anunciar la existencia y situación jurídica de la mercadería durante 3 días en el boletín de la repartición aduanera, indicando el número, marca y envase u otras características suficientes para su individualización, cuando:…b) no se solicitare, dentro del plazo correspondiente, alguna destinación aduanera definitiva o suspensiva para dicha mercadería, de conformidad con lo previsto en los artículos 199, 218 y 222.