El «Samba de uma nota só» y el Derecho Aduanero Brasileño

🟦1. “Samba de uma nota só”

Newton Ferreira de Mendonça fue un gran compositor, pianista, violinista y armoniquista brasileño. Nacido en Río de Janeiro en 1927, fue amigo de Tom Jobim desde los 15 años, no solo por afinidades musicales, sino también por compartir el vecindario en Ipanema y la práctica de deportes como la peteca en la playa (muy frecuente en las décadas de 1940 y 1950). Desde la década de 1950, Newton y Tom comenzaron a trabajar juntos en composiciones y se turnaban en funciones profesionales, como la de pianista del club nocturno “Posto Cinco” [1]

Merecen un indiscutible destaque, entre las decenas de canciones que surgieron de la colaboración entre Tom y Newton, las obras “Desafinado”, gran éxito de la bossa nova grabado por João Gilberto en 1959, en el disco pionero “Chega de Saudade”[2], y “Samba de uma nota só”[3], primera pista del álbum titulado “O Amor, o Sorriso e a Flor”, grabado un año después por João Gilberto. Aún en 1960, falleció prematuramente Newton Ferreira de Mendonça, a los 33 años, a causa de un infarto.

Nuestro artículo de hoy destaca parte de lo que representó “Samba de uma nota só” (que, al contrario de lo que sugiere su nombre, no está compuesta por una sola nota, sino por varias que giran en torno a una nota protagonista – en el caso de la canción, un re tocado en la tonalidad de do), relacionándola con el contexto actual del derecho aduanero en Brasil.

“Samba de uma nota só” remite a la búsqueda de la esencia, a la concentración de las ideas y energías en torno a lo que realmente importa (ya sea en el Derecho, en la vida o en el amor), como se percibe desde el inicio de la genial composición[4]:

“Eis aqui este sambinha feito numa nota só

Outras notas vão entrar, mas a base é uma só…”

🟦2. El contexto del Derecho Aduanero en Brasil, desde la óptica de la facilitación y el control

En 2024, dedicamos un artículo a las bases del desarrollo del Derecho Aduanero en Brasil, destacando que, en las décadas de 1980 y 1990, mientras Argentina, Paraguay y Uruguay (miembros fundadores del Mercosur), así como la Comunidad Europea, consolidaban sus codificaciones aduaneras, Brasil solo logró establecer una reglamentación del Decreto-Ley 37/1966, difundida por el Decreto 91.030/1985[5].

Desde 1985, el proceso internacional de modernización de las Aduanas, con la reducción del uso de papel en los trámites de importación y exportación, la implementación de herramientas tecnológicas, la utilización de la Ventanilla Única (Single Window), la gestión de riesgos, el incentivo a la conformidad, la facilitación del comercio y la rapidez en la liberación de mercancías (con estudios sobre los tiempos de liberación), combinada con auditorías a posteriori, marcaron una nueva era procedimental, predominantemente respaldada por textos normativos expresados en tratados internacionales como la Convención sobre la Simplificación y Armonización de los Procedimientos Aduaneros (Convención de Kioto Revisada – CQR), de la Organización Mundial de Aduanas (OMA), y el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC), de la Organización Mundial del Comercio[6].

Brasil adhirió tanto a la CQR/OMA[7] como al AFC/OMC[8], y claramente está modificando su legislación nacional en el sentido de la facilitación propuesta por dichos instrumentos internacionales.

El ejemplo más explícito, en relación con la CQR/OMA, fue la implementación del doble grado de jurisdicción administrativa en la aplicación de la pena de perdimiento, con la sanción de la Ley 14.651/2023, originada en el Proyecto de Ley 2.249/2023, que destacó claramente en su exposición de motivos el objetivo al que se destinaba la medida: «…debe considerarse el plazo del 5 de diciembre de 2022 para que Brasil adaptara su legislación a las normas de la CQR/OMA”, más específicamente a la norma 10.5 de su Anexo General (“Cuando un recurso interpuesto ante las Administraciones Aduaneras sea rechazado, el solicitante deberá tener derecho a recurrir ante una autoridad independiente de la administración aduanera”). Fue así como se creó un tribunal específico para el juzgamiento de la pena de perdimiento en Brasil, contemplando la previsión de dos instancias administrativas: el CEJUL (Centro de Juicio de Penalidades Aduaneras), mediante la Portaria del Ministro de Hacienda N° 1.005/2023[9].

En lo que respecta al AFC/OMC, varias medidas también están en curso en Brasil, relacionadas con soluciones anticipadas, registro anticipado de declaraciones y operadores económicos autorizados, por ejemplo[10].

Una norma legal de suma importancia, que consolidará las disposiciones sobre facilitación contenidas en los tratados internacionales mencionados y sentará las bases para la remodelación de la legislación aduanera brasileña, constituyendo un pilar para la codificación del Derecho Aduanero en el país, es el Proyecto de Ley 4.423/2004 (conocido como “Ley General de Comercio Exterior – LGCE”), que inició sus trámites el 13/11/2024, y que en sus 170 artículos recoge la esencia de las disposiciones aduaneras sobre facilitación y control aduanero[11].

La LGCE incorpora el espíritu de la letra de Tom y Newton, enfocándose en la esencia, en los fundamentos del control aduanero y la facilitación del comercio, a la luz de las mejores prácticas internacionales. Sobre aquello que aún no es uniforme internacionalmente, dirían Tom y Newton:

“Quanta gente existe por aí que fala tanto e não diz nada

Ou quase nada…”

🟦3. El contexto del Derecho Aduanero en Brasil – temas ausentes en la LGCE

Como se expuso, tres importantes temas quedaron fuera de la LGCE, cada uno por una razón específica que aquí será detallada.

En lo que respecta a los tributos, Brasil atraviesa un momento de transición completa en la tributación sobre el consumo (incluso en lo que se refiere a mercaderías importadas), que pasará, básicamente, a realizarse mediante dos tributos gemelos, con legislaciones idénticas, separados únicamente por una cuestión de competencias de los entes federados: Impuesto sobre Bienes y Servicios – IBS, y Contribución sobre Bienes y Servicios – CBS[12].

La “Reforma Tributaria sobre el Consumo” es profunda, con una transición hasta 2033, y fue promovida por la Enmienda Constitucional 132/2023, habiendo sido, hasta el momento, reglamentada por la Ley Complementaria 214/2025, con sus 544 artículos, que tratan, entre otros, diversos temas con impacto en materia aduanera (bienes de viajeros, envíos postales internacionales, regímenes aduaneros especiales, zonas de procesamiento de exportación, bienes de capital, Zona Franca de Manaos y áreas de libre comercio). Así, aunque no trate directamente el impuesto de importación o el impuesto de exportación, la reforma afectará sustancialmente la tributación en el comercio exterior en Brasil durante los próximos años, en un escenario aún incierto desde el punto de vista de la implementación práctica y del impacto en la litigiosidad[13].

Y, hablando de litigios, Brasil también atraviesa un momento de reforma general del contencioso administrativo. La principal norma que regula el proceso administrativo tributario en Brasil (Decreto 70.235/1972), que incluye (lamentablemente bajo el término “tributario”)[14] el contencioso sobre casi la totalidad de los temas pecuniarios aduaneros, está a punto de ser reemplazada por el Proyecto de Ley 2.483/2022, que originalmente contaba con 75 artículos y que, en la última etapa de su trámite legislativo, en diciembre de 2024, ya sumaba 113 artículos, aunque todavía muestra poca precisión en la distinción entre lo “aduanero” y lo “tributario”[15].

La reforma del contencioso administrativo promovida por el Proyecto de Ley 2.483/2022, en trámite, y por otros proyectos de ley contemporáneos[16], cuyo proceso legislativo aún no está concluido, no es estructural como la Reforma Tributaria, sino de carácter puntual, preservando la mayoría de las disposiciones (y de las contradicciones y dificultades terminológicas y procedimentales existentes en el contencioso actual). Si no era grave tratar lo “aduanero” como “tributario” en el contexto de una norma escrita en décadas pasadas, hacerlo hoy, con el grado de madurez actual del Derecho Aduanero, sería un error grave. A diferencia de la reforma tributaria, que tomó ejemplos de diversos países y mejores prácticas internacionales en la tributación del valor agregado, la reforma del proceso administrativo no buscó un fundamento explícito en las mejores prácticas internacionales.

Por último, en lo que respecta al tema de las penalidades aduaneras, aunque no exista ningún proyecto de ley en trámite sobre ello en Brasil, el escenario actual es preocupante, con 175 infracciones distintas susceptibles de penalidades aduaneras (41 de ellas con pérdida de la mercancía, otras 41 con sanciones de advertencia, suspensión y cancelación de registros de intervinientes, y 93 con multas)[17], algunas de ellas típicamente aduaneras y otras situadas en el área de intersección con el Derecho Tributario.

El sistema infraccional aduanero brasileño, desde una visión sistémica, merecería perfeccionamientos para eliminar del universo infraccional conductas que han quedado obsoletas (como la referente a embarcaciones sin nombre visible en el casco, sujetas a perdición)[18], y para equilibrar penalidades aparentemente desproporcionadas (como la multa por incumplimiento de admisión temporal, del 10% del valor del bien, y la multa por cesión de nombre para ocultar al importador real, en el mismo nivel del 10% del valor de la operación)[19].

Es cierto que el tema de las infracciones y penalidades es complejo de uniformar internacionalmente, y no existen ejemplos claramente reconocidos como mejores prácticas, aunque sí pueden identificarse algunos supuestos básicos en los dos tratados aquí descritos (AFC/OMC y CQR/OMA)[20].

Sin embargo, existen iniciativas como la promovida por la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo 432/2013, que ayudan en la agrupación de las infracciones, según sus características y el elemento subjetivo[21]. Más recientemente, la Unión Europea ha intensificado los esfuerzos para armonizar la legislación infraccional aduanera, aunque todavía sin disposiciones normativas detalladas y concluyentes[22].

Por lo que se percibe, estos tres temas ausentes en la LGCE aún deben ser moldeados melódicamente, de forma paulatina, buscando un mejor momento para la codificación en Brasil, lo que no impide que sus disposiciones esenciales sean reunidas en un cuerpo normativo general, en torno a la nota que perseguimos, de codificación de la legislación aduanera brasileña, con el fin de evitar las frecuentes confusiones con otras ramas del Derecho, principalmente el tributario.

Como dirían Tom y Newton:

“Já me utilizei de toda a escala

E no final não sobrou nada

Não deu em nada

E voltei pra minha nota…”

🟦4. Código Aduanero: la base de un sistema aduanero

Como se expuso, la forma más sabia y lógica de organizar un sistema aduanero es mediante una base normativa que establezca claramente sus institutos, distinguiéndolos de otros segmentos jurídicos o identificando con precisión los puntos de intersección y sus consecuencias.

Brasil comienza a realizar esfuerzos en este sentido, iniciando por los temas que ya cuentan con armonización internacional, a través de un Proyecto de Ley General de Comercio Exterior.

Ante la existencia de proyectos normativos en trámite (como el referente al contencioso administrativo) con potencial disonante, utilizando otras notas y escalas musicales, mezclando acordes tributarios y aduaneros con efectos cacofónicos, es necesario rescatar la base de la melodía, imaginando la construcción futura, inclusive con referencia a experiencias exitosas de otros países, de un contencioso aduanero específico, previsto dentro de una codificación aduanera, libre del uso impreciso y poco riguroso de institutos de otros ámbitos jurídicos.

Para la legislación aduanera, las notas pueden cambiar, como en la letra de Tom y Newton, pero la base es una sola: la Codificación.

Por eso, una vez más insistimos en la misma tecla, combinándola con otras, manteniendo la base, de modo que se permita la paulatina evolución de la legislación aduanera brasileña, sin abrazar lo que no es esencial (al menos en este momento).

Identificar la esencia es el lema principal de la música que da nombre a nuestra columna de hoy, y termina con la misma recomendación que proponemos en nuestro texto:

“…quem quer todas as notas

Ré, mi, fá, sol, lá, si, dó

Fica sempre sem nenhuma

Fique numa nota só”

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Referencias

[1] Informações disponíveis em https://enciclopedia.itaucultural.org.br/pessoas/4164-newton-mendonca. Acesso em: 19 jun. 2025.

[2] O leitor pode conferir a capa do disco e as músicas em: https://discografia.discosdobrasil.com.br/discos/chega-de-saudade. “Desafinado” é a sétima faixa, com composição creditada a Tom Jobim e Newton Mendonça. A quem deseja ver João Gilberto tocando ao vivo a música “Desafinado”, sugere-se o vídeo disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=g6w3a2v_50U. Ambos os acessos em: 19 jun. 2025.

[3] O leitor pode conferir a capa do disco e as músicas em: https://discografia.discosdobrasil.com.br/discos/o-amor-o-sorriso-e-a-flor. Acesso em: 19 jun. 2025.

[4] Para ouvir o “Samba de uma nota só”, a música de fundo desta coluna, o leitor pode optar entre a versão violão e voz de João Gilberto (disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=r0Oz6HkdVaI), a versão piano e arranjo com vocal e flauta, com Tom Jobim (https://www.youtube.com/watch?v=naeq6fFmDpI) – minha preferida, ou mesmo uma das dezenas (ou até centenas) de versões de “One Note Samba” gravadas internacionalmente, como a do premiado disco “Jazz Samba”, de Stan Getz e Chalie Bird (https://www.youtube.com/watch?v=mpu4V40KOqQ). A quem deseje acessar algumas pérolas, como partituras e manuscritos de Tom Jobim sobre a música, remete-se ao Instituto Antônio Carlos Jobim (https://www.jobim.org/jobim/handle/2010/4495). Todos os acessos em: 19 jun. 2025.

[5] TREVISAN, Rosaldo. O “despertar” do Direito Aduaneiro no Brasil. Aduana News, 19 abr. 2024. Disponível em: https://aduananews.com/pt/el-despertar-del-derecho-aduanero-en-brasil/. Acesso em: 19 jun. 2025.

[6] Temos consciência do momento de dificuldade hoje vivido pela OMC, em função de ausência de jurisdição por parte do Órgão de Apelação, e de condutas unilaterais violadoras dos princípios basilares de comércio exterior estabelecidos no pós-guerra e calcificados na Rodada Uruguai de Negociações Comerciais Multilaterais. No entanto, apesar da fulcral importância de tais temas no cenário geopolítico e econômico-comercial internacional, o presente estudo não tem por escopo (até pelas suas dimensões) tratar desse problema. Sobre as tarifas e o novo cenário geopolítico, ver: BASALDÚA, Ricardo Xavier. Derecho del comercio internacional: bilateralismo, multilateralismo y regionalismo. Revista Jurídica da Presidência da República, Brasília, v. 26, n. 140, set/dez. 2024, p. 546-566; MACEDO. Leonardo Correia Lima. Ad valorem Tariffs and Customs valuation: implications for the stability and predictability of national revenue from tariffs. Maastricht University, 2020; TREVISAN, Rosaldo. As Tarifas estão de volta; Revista Eletrônica Conjur, 4 fev. 2025, disponível em: https://www.conjur.com.br/2025-fev-04/as-tarifas-estao-de-volta/; e TREVISAN, Rosaldo. Pacta sunt servanda: a solução. Revista Eletrônica Conjur, 18 mar. 2025, disponível em: https://www.conjur.com.br/2025-fev-04/as-tarifas-estao-de-volta/, ambos os acessos em 19 jun. 2025.

[7] Promulgado, no Brasil pelo Decreto 10.276/2020 (disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/decreto/d10276.htm), tendo o Brasil aderido ao Anexo Geral e aos Seguintes Anexos Específicos/Capítulos: A-1; B-1; C-1; D-1 e J-1. Acesso em: 19 jun. 2025.

[8] Promulgado, no Brasil pelo Decreto 9.326/2018 (disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/decreto/d10276.htm). Acesso em: 19 jun. 2025.

[9] O CEJUL tem ainda competência para julgar uma multa, prevista no art. 75 da Lei n^o 10.833/2003, aplicável ao transportador, de passageiros ou de carga, em viagem doméstica ou internacional, que transportar mercadoria sujeita a pena de perdimento sem identificação do proprietário ou possuidor, ou, ainda que identificado o proprietário ou possuidor, as características ou a quantidade dos volumes transportados evidenciarem tratar-se de mercadoria sujeita à referida pena.

[10] Tratamos recentemente da implementação das medidas de facilitação previstas no AFC/OMC pelo Brasil em: TREVISAN, Rosaldo. El Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC/OMC) y su Implementación en Brasil. Revista Debates de Derecho Financiero y Tributario, Universidad de Buenos Aires, año V, n. 14, mar. 2025.

[11] Comentamos recentemente sobre o trâmite desse Projeto de Lei, em: TREVISAN, Rosaldo. Pacta sunt servanda: a solução. Revista Eletrônica Conjur, 27 mai. 2025, disponível em: https://www.conjur.com.br/2025-mai-27/lei-geral-de-comercio-exterior-onde-anda-voce/. Acesso em 19 jun. 2025. Em tal artigo, há menção a diversos outros, que tratam de tópicos específicos do Projeto.

[12] Além de IBS e CBS, haverá ainda um Imposto Seletivo, inclusive sobre importações, para determinados veículos, aeronaves e embarcações, produtos fumígenos, bebidas alcoólicas, bebidas açucaradas, bens minerais, concursos de prognóstico e fantasy sport.

[13] O Superior Tribunal de Justiça, em grupo de trabalho destinado a estudar os impactos da Reforma Tributária sobre o Consumo, estimou que a instituição da CBS e do IBS venham a triplicar o contencioso judicial (disponível em: https://www.jota.info/tributos/reforma-tributaria-stj-diz-que-processos-vao-triplicar-e-critica-proposta-da-agu, acesso em 19 jun. 2025).

[14] O primeiro artigo do Projeto original já deixa patente, lamentavelmente, que a palavra tributário às vezes abrange o “aduaneiro” e outras vezes não: “Art. 1º Esta Lei rege o processo administrativo tributário, que tem por objeto a revisão administrativa referente a tributos administrados pela Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, no curso dos seguintes processos: (…) IV – de determinação e exigência de créditos relativos à imposição de penalidades pecuniárias previstas na legislação tributária e aduaneira, exceto os submetidos a legislação processual específica; e…”.

[15] O projeto continua indicando como sinônimas (art. 2º) as expressões “processo administrativo de determinação e exigência de créditos tributários” e “processo administrativo fiscal”. As penalidades pecuniárias, sejam elas tributárias ou aduaneiras, em tal art. 2º, estão em inciso distinto (V) do referente a crédito tributário (II), lançando desnecessária confusão entre os termos. Lendo o projeto, não é possível ter entendimento conclusivo sobre o que seria um “crédito tributário”, e sobre quando a palavra “tributário” estaria eventualmente abrangendo o “aduaneiro”. O art. 70, por exemplo, que trata do CARF (Conselho Administrativo de Recursos Fiscais), instância máxima administrativa, atualmente, trata apenas de recurso especial para decisão que “der à legislação tributária interpretação divergente da que lhe tenha dado outra câmara”, parecendo sugerir que não haveria recuso especial em matéria não tributária, se levada à risca a distinção terminológica ao longo do projeto.

[16] Como o PL 2.486/2022, sobre arbitragem em matéria tributária e aduaneira, já aprovado no Senado Federal, com 34 artigos.

[17] Para uma visão integral do universo de 175 infrações e penalidades aduaneiras, no Brasil, remete-se a: TREVISAN, Rosaldo. Uma contribuição à visão integral do universo de infrações e penalidades aduaneiras no Brasil, na busca pela sistematização, in: TREVISAN, Rosaldo (org.). Temas Atuais de Direito Aduaneiro III. São Paulo: Aduaneiras, 2022, p. 571-630. Sobre a pena de perdimento, remete-se ainda a: BRUYN JÚNIOR, Herbert Cornélio Pieter de. Direito Aduaneiro: pena de perdimento. v. 2. Curitiba: Juruá, 2019; a FAZOLO. Diogo Bianchi. Infrações Aduaneiras à luz do Direito Aduaneiro Internacional. São Paulo: Caput Libris, 2024; e a SEHN. Solon. Curso de Direito Aduaneiro. 3. Ed. .Rio de Janeiro: Forense, 2025, p. 583-627.

[18] Decreto-Lei 37/1966, art. 104, V: “Aplica-se a pena de perda do veículo nos seguintes casos: (…) IV – quando a embarcação navegar dentro do porto, sem trazer escrito, em tipo destacado e em local visível do casco, seu nome de registro”.

[19] Lei 10.833/2003, art. 72, I: “Aplica-se a multa de: I – 10% (dez por cento) do valor aduaneiro da mercadoria submetida ao regime aduaneiro especial de admissão temporária, ou de admissão temporária para aperfeiçoamento ativo, pelo descumprimento de condições, requisitos ou prazos estabelecidos para aplicação do regime; (…)”; e Lei 11.488/2007, art. 33: “A pessoa jurídica que ceder seu nome, inclusive mediante a disponibilização de documentos próprios, para a realização de operações de comércio exterior de terceiros com vistas no acobertamento de seus reais intervenientes ou beneficiários fica sujeita a multa de 10% (dez por cento) do valor da operação acobertada…”. Estão sendo apendas em um mesmo patamar condutas com potencial de gravidade e elemento volitivo absolutamente distintos.

[20] Sobre a influência de tratados internacionais em matéria infracional aduaneira, ver, além da excelente coletânea dirigida por Germán Pardo Carrero (Ilícitos Aduaneros y Sanciones. Bogotá: Tirant Lo Blanch, 2022); ROHDE PONCE, Andrés. Derecho Aduanero Mexicano. Tomo II. México: Tirant Lo Blanch, 2022, p. 1038-1043; VIDAL ALBARRACÍN, Hector G. Derecho Penal Aduanero. Buenos Aires, Didot, 2018, p. 649-672; COTTER, Juan Patricio. La influencia de los Tratados Internacionales en las Infracciones Aduaneras, in: TREVISAN, Rosaldo (org.). Temas Atuais de Direito Aduaneiro III. São Paulo: Aduaneiras, 2022, p. 163-201; e CARABAJO, Fernanda Inga. Armonización de las infracciones y sanciones aduaneras: estándares jurídicos mínimos y criterios comunes, in: PARDO CARRERO, Germán (dir.). Influjo del Derecho Internacional en los ámbitos tributario y aduanero. Bogotá: ICDT, 2024, p. 831-860.

[21] Disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX:52013PC0884R(03). Acesso em 19 jun. 2025. A referida diretiva detalha, em três artigos, 35 infrações, categorizando-as em “infrações aduaneiras com responsabilidade objetiva” (artigo 3º – 17 infrações), “infrações aduaneiras cometidas por negligência” (artigo 4º – 11 infrações), e “infrações aduaneiras cometidas dolosamente” (artigo 5º – 7 infrações).

[22] Merece destaque, para identificar as dificuldades e pontos de aproximação, estudo recente em que diversos juristas europeus analisam de forma comparativa as legislações de seus países, inclusive no que se refere a sanções aduaneiras (D’ANGELO. Giangiacomo. Aspects of Customs Control in Selected EU Member States. Bologna University Press, 2022), fruto de Seminário jurídico da Universidade de Bologna, tendo como corpo científico os professores Giangiacomo D’Angelo (Università di Bologna); Walter de Wit (Erasmus University Rotterdam); Santiago Ibáñez Marsilla (Universidad de Valencia); e Hans-Michael Wolffgang (Universität Münster).