Introducción
La participación de las administraciones aduaneras en la economía contemporánea trasciende las funciones tradicionales de recaudación de ingresos y control de fronteras. En un entorno marcado por la intensificación de los intercambios internacionales, la creciente complejidad de las cadenas globales de valor y el avance de las tecnologías digitales, se impone la necesidad de una actuación aduanera equilibrada, que concilie los objetivos de protección de la sociedad y de la economía con los imperativos de intervención y facilitación del comercio.
La presente reflexión tiene como objetivo analizar un posible fortalecimiento de las capacidades institucionales de las administraciones aduaneras ante la creciente sofisticación de las organizaciones criminales transnacionales, que en diversas ocasiones recurren a prácticas ilícitas asociadas al comercio exterior –como el contrabando, el lavado de dinero, el tráfico internacional de estupefacientes y la evasión fiscal calificada–, las cuales exceden los límites del procedimiento ordinario de control aduanero.
En este contexto, resulta necesario plantearse de manera efectiva si existe o no la necesidad de ampliar las competencias legales de las autoridades aduaneras, con el fin de permitir la realización de operaciones especiales e investigaciones confidenciales, orientadas a desmantelar estructuras criminales complejas y aplicar, de manera efectiva, la sanción de decomiso del capital ilícito vinculado a las prácticas del crimen organizado.
Esto se debe a que tales acciones implican un alto grado de complejidad técnica, jurídica y operativa, lo que exige no solo la actuación de profesionales altamente capacitados, sino también una inversión continua en recursos humanos y tecnológicos.
La lucha eficaz contra estas amenazas, por lo tanto, exige un enfoque que combine el rigor de una represión calificada con la legalidad y la legitimidad de la intervención estatal en el comercio internacional.
Esa es la propuesta de reflexión para los lectores de la prestigiosa columna Aduana News, de la cual tuve el privilegio y la alegría de ser invitado a formar parte como columnista en 2025.
¡Buena lectura!
Funciones aduaneras modernas
Desde la Antigüedad, las administraciones aduaneras han desempeñado funciones relevantes que son fundamentales para la organización, el control y el estímulo del desarrollo de las economías nacionales y, en consecuencia, de la economía global. Con la acelerada transformación de las estructuras sociales, han surgido nuevos fenómenos que impactan directamente en la configuración de los sistemas jurídicos vigentes, especialmente en el ordenamiento legal aduanero, que se ve obligado a adaptarse a esta nueva realidad.
Entre los principales cambios, se destacan la digitalización de los procesos comerciales y aduaneros, la incorporación de nuevas tecnologías y modelos de negocio, y el incremento de preocupaciones relacionadas con la seguridad nacional, la protección de la sociedad y el neoproteccionismo. Estas realidades no pueden pasar desapercibidas; por el contrario, deben ser vistas como elementos reflejo del avance social, económico, político, comercial y tecnológico de la vida en sociedad organizada.
Como respuesta a los nuevos tiempos, se impone a las administraciones aduaneras, al mismo tiempo, la tarea de llevar a cabo la vigilancia del ingreso y egreso de mercancías en los territorios aduaneros y de atender las crecientes y sucesivas exigencias del cuerpo social por una mayor facilitación del comercio internacional, a través de la simplificación, transparencia y previsibilidad de los procedimientos, en consonancia con los principios de eficiencia administrativa y competitividad económica.
Estas aspiraciones, desde nuestra perspectiva, parecen estar intrínsecamente asociadas y ser complementarias con la propia evolución y dinamismo del derecho aduanero, ya que, en el proceso de desarrollo histórico de estas instituciones, se identifica, en un primer momento, la aplicación de tarifas aduaneras como un instrumento fiscal rudimentario; luego, la constitución de las aduanas como órganos especializados en el control y fiscalización de los intercambios internacionales; y, finalmente, la consolidación del derecho aduanero como una rama autónoma, técnica y sistematizada del ordenamiento jurídico, orientada a la regulación de las actividades del comercio exterior y a la protección de los intereses económicos y soberanos del Estado.
De ahí la importancia de comprender el derecho aduanero, que, según lo define Andres Rohde Ponce (1), se trata del “conjunto de instituciones y principios que se manifiestan en normas jurídicas que regulan la actividad aduanera del Estado, las relaciones entre el Estado y los particulares que intervienen en dicha actividad, las infracciones a estas normas, sus correspondientes sanciones y los medios de defensa de los particulares ante las autoridades aduaneras del Estado (2), con el objetivo de establecer, operar y garantizar el control aduanero sobre su territorio (3)«.
Estas actividades, según continúa Ponce, pueden considerarse como aquellas que realiza o ejecuta el Estado, fijando lugares para permitir el ingreso y la salida del territorio nacional de bienes o cosas, medios de transporte y personas; ejecutar y verificar los actos y formalidades que deben llevarse a cabo ante la aduana; establecer y ejecutar actos de control sobre los bienes o cosas y medios de transporte durante el tiempo de su permanencia en el territorio nacional o en el extranjero (4).
Así, se evidencia que la aduana puede ser caracterizada como una institución o autoridad de carácter público estatal, constituyéndose como un servicio de índole administrativa (5) y un lugar geográfico vinculado al punto de ingreso y salida de mercaderías.
Se estructura para servir de apoyo a las operaciones de comercio exterior, promoviendo el control del tráfico internacional de mercancías mediante la administración, el control, la fiscalización y la recaudación de tributos, además de prevenir los ilícitos aduaneros.
Intervención y facilitación: la necesaria revisión de las competencias aduaneras para alcanzar el esperado equilibrio
En los tiempos actuales, el avance de la criminalidad organizada ha incrementado la participación de la aduana en la lucha contra prácticas ilícitas como el contrabando, el descaminho, la evasión de divisas y el lavado de dinero proveniente del narcotráfico. Según el Grupo de Acción Financiera (GAFI) (6), existen diversas formas de lavar activos financieros ilícitos (7), entre ellas la transferencia de valores monetarios a través del comercio internacional de compra y venta de mercancías.
Esa modalidad de lavado de dinero es conocida mundialmente por la sigla TBML (Trade Based Money Laundering), que es el proceso de ocultar actividades criminales mediante el uso de transacciones de comercio internacional para legalizar su origen ilícito .
Joe Henry Thompson Argüello considera este mecanismo como un abuso del sistema internacional de comercio, ya que tiene como objetivo la transferencia de valores y la ocultación del origen ilícito del dinero (8).
Argüello señala que el proceso de ocultación de actividades criminales mediante transacciones comerciales internacionales se desarrolla en distintas etapas de materialización del delito. La primera de ellas es la colocación, que consiste en la introducción de recursos provenientes de actividades ilícitas en una empresa formalmente legítima, con el objetivo de convertir ese capital en activos con apariencia lícita y transferibles. La segunda etapa se denomina estratificación, caracterizada por la dispersión de los valores mediante la realización de múltiples transacciones —muchas veces involucrando diversas jurisdicciones—, con el fin de dificultar el rastreo del origen ilícito de los recursos. Finalmente, la tercera etapa es la integración, que se manifiesta en la reintroducción de los valores en la economía formal, mediante la simulación de operaciones comerciales regulares, como la venta de productos o la prestación de servicios, con el propósito de dar apariencia de legalidad al capital previamente contaminado (9).
Además de eso, la movilización de recursos con apariencia de legalidad también puede ocurrir a través de la práctica conocida como Trade Misinvoicing, técnica definida por Diogo Bianchi Fazolo como una forma de adulteración en la facturación comercial (10). Esta práctica, según el autor, consiste en la manipulación deliberada de los valores declarados en las operaciones de importación o exportación, con el objetivo de transferir ilícitamente recursos financieros entre países, disimulando su verdadera origen o destino. En la práctica, las empresas falsifican los precios de las mercancías en las facturas comerciales y en las declaraciones aduaneras, ya sea inflando o subfacturando los valores, con el fin de ocultar flujos financieros ilícitos bajo la apariencia de transacciones comerciales legítimas.
En este contexto, la lucha contra los ilícitos mencionados no debe limitarse al fortalecimiento de las capacidades tradicionales de inteligencia y control aduanero. En diversas situaciones, se vuelve necesario, por lo tanto, promover la ampliación de las competencias legales de las autoridades aduaneras, con el fin de viabilizar la realización de operaciones especiales e investigaciones confidenciales, con el objetivo de desmantelar organizaciones criminales complejas y aplicar, de forma eficaz, la sanción de pérdida del capital proveniente del crimen organizado. Cabe destacar, además, que tales investigaciones y operaciones especiales implican un alto grado de complejidad y confidencialidad, requiriendo, en definitiva, la actuación de profesionales altamente calificados y la inversión en recursos humanos y materiales específicos.
Gilles Montagnat-Rentier y Christian Bremeersch relatan, como innovación reciente en la lucha contra esta capa criminal, la atribución de competencia legal a determinadas autoridades aduaneras para supervisar redes sociales, con el fin de detectar órdenes de compra y entrega dirigidas a particulares. Tal medida ha demostrado ser eficaz en el combate al lavado de dinero vinculado al narcotráfico, ampliando los instrumentos de vigilancia y respuesta rápida y eficaz en el ámbito del comercio ilícito (11).
János Nagy y Willian Ledrew afirman, por otro lado, que los principios que fundamentan estrategias eficaces de control y cumplimiento aduanero han sido construidos a partir de las experiencias concretas de administraciones que han pasado por procesos de modernización y reforma de sus programas de fiscalización. Tales principios, evidentemente, deben estar alineados y ser compatibles con los objetivos, prioridades y directrices institucionales de las administraciones aduaneras, así como, en un sentido más amplio, con las políticas estratégicas de los propios gobiernos nacionales (12)
Los principios mencionados pueden ser así enumerados:
a) el reconocimiento de que el cumplimiento voluntario y un control aduanero eficaz son elementos complementarios e interdependientes;
b) la consolidación de una cultura institucional orientada a la gestión de riesgos;
c) la existencia de una legislación aduanera que otorgue autoridad y potestad adecuadas a las funciones de control;
d) la efectiva cooperación y coordinación institucional entre diversos órganos y entidades involucrados en la operación aduanera;
e) la integración y articulación con las administraciones tributarias;
f) la adopción de un sistema sancionador proporcional, coherente y eficaz;
g) la disponibilidad de mecanismos de recursos administrativos transparentes, rápidos y objetivos;
h) la valorización de servidores aduaneros calificados, profesionalizados y motivados;
i) el uso estratégico y eficiente de tecnologías modernas de información y comunicación, incluso para fines de detección de ilícitos y lucha contra el contrabando;
j) el reconocimiento de que el control aduanero constituye una responsabilidad colectiva, con impacto directo sobre el interés público; y
k) la adhesión a estándares internacionales y a las mejores prácticas consolidadas en el ámbito del control aduanero (13).
Como se observa, tales acciones estatales pueden — y deben — ser ejercidas de manera precisa y coordinada, con el fin de que el intercambio de mercancías se realice bajo normas aduaneras fortalecidas y avanzadas lo suficiente para el desarrollo del control aduanero y, al final, que esas mismas mercancías tengan acceso regular al territorio aduanero. Se trata, por lo tanto, de una actuación que tiene como objetivo resguardar el interés del comercio legítimo y de la economía global, previniendo la contaminación de las cadenas comerciales por fraudes aduaneros originados por el modelo económico sostenido por el crimen organizado (14).
Alineada con los nuevos tiempos, Raquel Segalla Reis sostiene que la concepción tradicional del control aduanero como manifestación del poder de policía clásico se revela incompatible con los principios del Estado Democrático de Derecho (15). Como alternativa, desde una perspectiva más contemporánea, la autora defiende la necesidad de reconducir el control aduanero a una concepción de actividad orientada al orden social y económico. En este contexto, el control aduanero no debe solo imponer restricciones, sino también conformar derechos individuales, observando los límites y las posibilidades establecidos por la Constitución (16).
El control aduanero no debe ser entendido solo como una manifestación del poder policial restrictivo, sino como una actividad orientada al ordenamiento social y económico. Así, además de imponer límites y regular el flujo de mercancías en el territorio aduanero, el control aduanero y sus procedimientos deben también conformar los derechos individuales, asegurando la compatibilidad entre la actuación estatal y los principios constitucionales que garantizan los derechos individuales y colectivos, la libre iniciativa, la seguridad jurídica y el debido proceso legal.
Conclusión
La modernización de las administraciones aduaneras representa un imperativo jurídico, técnico y político frente a las exigencias impuestas por la globalización económica, la transformación digital y los compromisos internacionales asumidos por los Estados.
Como se ha demostrado, la construcción de un sistema aduanero eficaz requiere la conjugación de múltiples factores: la adopción de una legislación coherente con las funciones de control y facilitación; la valorización de servidores públicos calificados y éticos; el desarrollo de sistemas tecnológicos interoperables; y la adhesión a principios internacionales de transparencia, proporcionalidad y cooperación.
En este escenario, la dualidad entre las funciones de intervención y de facilitación constituye, sobre todo, uno de los mayores desafíos enfrentados por las administraciones aduaneras en el ejercicio de sus atribuciones institucionales. La exigencia de un control riguroso, orientado a la protección de la economía nacional, a la seguridad de la sociedad y a la represión de ilícitos, particularmente aquellos cometidos por el crimen organizado, coexiste con la necesidad de promover un ambiente favorable al comercio legítimo.
Esta tensión funcional impone una redefinición del papel de la aduana, exigiendo la ampliación de las competencias legales de las administraciones aduaneras, especialmente en lo que respecta a la posibilidad de llevar a cabo operaciones especiales e investigaciones confidenciales, revelándose, en definitiva, como medida indispensable para la represión eficaz de los ilícitos aduaneros cometidos por organizaciones criminales.
Más que una elección de política pública, el refuerzo de las atribuciones legales de la aduana debe ser comprendido como una expresión del compromiso del Estado con la protección del orden jurídico y con la promoción de un ambiente comercial seguro, ético y libre de la influencia de prácticas ilícitas sistémicas.
1.PONCE, Andrés Rohde. Derecho aduanero mexicano: fundamentos y regulaciones de la actividad aduanera. Ciudad de México: Tirant lo Blanch, 2021, p. 67-68.
2.PONCE, Andrés Rohde. Derecho aduanero mexicano: fundamentos y regulaciones de la actividad aduanera. México D.F.: Editorial ISEF, 2013, p. 55.
3.PONCE, Andrés Rohde. Derecho aduanero mexicano: fundamentos y regulaciones de la actividad aduanera. Ciudad de México: Tirant lo Blanch, 2021, p. 67-68.
4.PONCE, Andrés Rohde. Derecho aduanero mexicano: fundamentos y regulaciones de la actividad aduanera. México D.F.: Editorial ISEF, 2013, p. 56.
5. La expresión utilizada por el profesor Germán Pardo Carrero.
6.El Grupo de Acción Financiera (GAFI) es un organismo intergubernamental creado en 1989, durante la reunión del G7 en París. Los objetivos del GAFI son la protección del sistema financiero y de la economía en general contra amenazas de lavado de dinero, financiación del terrorismo y proliferación de armas de destrucción masiva, mediante el desarrollo y la promoción de estándares internacionales para la prevención del lavado de dinero y la lucha contra la financiación del terrorismo (PLD/FT).
7. THOMPSON ARGÜELLO, Joe Henry. Defraudación tributaria y aduanera como delitos precedentes del lavado de activos: tipología de lavado de activos. Managua: Nicaragua, 2024, p. 01.
8.THOMPSON ARGÜELLO, Joe Henry. Defraudación tributaria y aduanera como delitos precedentes del lavado de activos: tipología de lavado de activos. Managua: Nicaragua, 2024, p. 01.
9.THOMPSON ARGÜELLO, Joe Henry. Defraudación tributaria y aduanera como delitos precedentes del lavado de activos: tipología de lavado de activos. Managua: Nicaragua, 2024, p. 01.
10.FAZOLO, Diogo Bianchi. Infrações aduaneiras à luz do direito aduaneiro internacional. São Paulo: Caput Libris Editora/NSM Editora, 2024, p. 139.
11.MONTAGNAT-RENTIER, Gilles; BREMEERSCH, Christian. Las múltiples funciones de las aduanas y su importancia para la economía y la sociedad. In: Fondo Monetario Internacional.2022. Pérez Azcárraga, Agusto Azael, Tadatsugu Matsudaira, Gilles Montagnat-Rentier, János Nagy y R. James Clark. La aduna, una institución clave: Fortaleciendo la administración aduanera en un mundo de cambios. Washington D.C.: Fondo Monetario Internacional, p. 18.
12. NAGY, János; LEDREW, William. Control aduanero y cooperación con otras administraciones. In: Fondo Monetario Internacional.2022. Pérez Azcárraga, Agusto Azael, Tadatsugu Matsudaira, Gilles Montagnat-Rentier, János Nagy y R. James Clark. La aduana, una institución clave: Fortaleciendo la administración aduanera en un mundo de cambios. Washington D.C.: Fondo Monetario Internacional, p. 200.
13.NAGY, János; LEDREW, William. Control aduanero y cooperación con otras administraciones. In: Fondo Monetario Internacional.2022. Pérez Azcárraga, Agusto Azael, Tadatsugu Matsudaira, Gilles Montagnat-Rentier, János Nagy y R. James Clark. La aduna, una institución clave: Fortaleciendo la administración aduanera en un mundo de cambios. Washington D.C.: Fondo Monetario Internacional, p. 200.
14.Sobre el tema: FAZOLO, Diogo Bianchi. Infrações aduaneiras à luz do direito aduaneiro internacional. São Paulo: Caput Libris Editora/NSM Editora, 2024, p. 139 e seguintes.
15.REIS, Raquel Segalla. Gestão de riscos no despacho aduaneiro de importação: inteligência artificial como instrumento e agente de controle. São Paulo: Caput Libris Editora, 2024, p. 214.
16.REIS, Raquel Segalla. Gestão de riscos no despacho aduaneiro de importação: inteligência artificial como instrumento e agente de controle. São Paulo: Caput Libris Editora, 2024, p. 214.
Abogado y socio fundador de Reis Gonçalves Associados. Especialista en Derecho Procesal Civil (CEU/SP) y Derecho Tributario (USP/SP). Máster en Filosofía del Derecho y del Estado y Doctor en Derecho Constitucional Tributario (PUC/SP).
Profesor invitado en programas de posgrado en Derecho Aduanero y Tributario en UNIVALI, APET e IBDT. Fue consejero en el CARF (2011-2016) y en el Consejo Municipal de Tributos de São Paulo (2006-2016).
Autor de diversos artículos jurídicos y organizador de las obras colectivas Ensaios de Direito Aduaneiro I y Ensaios de Direito Aduaneiro II.
