Indroducción
En la actual Unión Europea, a partir del Tratado de Maastricht, con vigencia desde el 1º de enero de 1995 (antiguamente Comunidad Económica Europea a partir del Tratado de Roma de 1957, con vigencia desde el 1º de enero de 1958), se determina el origen de la mercadería para operaciones a las que se les otorgan preferencias arancelarias, las que pueden surgir de tratados bilaterales o bien unilaterales, otorgando trato preferencial, y otra para las relaciones con aquellos países a los que no se les ha otorgado. Estas últimas son denominadas operaciones de derecho común.
Este último trato también se utiliza para con los países, a los que se les otorgan preferencias, pero que no son aplicables para determinadas categorías de mercaderías.
En el Código Aduanero Comunitario, con vigencia a partir del 1º de enero de 1994, los arts. 22 a 26 determinan sobre el origen no preferencial de las mercancías, en tanto que el 27 ordena sobre su origen preferencial. Antes de ello, dicho tema era tratado por Reglamentos de Aplicación y Ejecución, plasmados en el Reglamento del Consejo 802/68 y derogados por el Reglamento de aplicación del Código, en los arts. 35 a 43.
Origen de las operaciones preferenciales
Hemos indicado que las preferencias aduaneras del mercado común, pueden ser otorgadas con motivo de un convenio bi o multilateral, o por propia decisión de la Unión, en virtud del art. 27 del Código Comunitario. Respecto de las primeras, en virtud de que dependen del convenio que a sus efectos se firme entre los Estados contratantes, no se encuentran regulados normativamente los criterios de origen. Por ello, será necesario determinar en el convenio las causas del otorgamiento, que pueden ser distintas o similares entre sí.
En cambio, para aquellos en los que las preferencias son otorgadas unilateralmente por la Comunidad, se encuentran regladas en el art. 27 del Código, y se remite a los arts. 66 al 77, 98 a 104 y 120 a 126, del Reglamento de Aplicación. En estos casos, las preferencias lo podrán ser en forma mutua, o en forma diferenciada en cuanto al porcentual determinado, o aun con la negación de las mismas por la otra parte.
Los principios de origen determinados, en los citados acuerdos, son los comunes de aplicación al régimen. Así, se consideran con origen en el país de exportación, las mercaderías obtenidas en su totalidad dentro del mismo. Por otro lado, se determina que las mercaderías que hubieren sufrido una elaboración no relevante en otro territorio aduanero, no cambian por ello su origen. Estos principios se enuncian en el art. 38 del Reglamento. Además, se considera el cambio en la partida arancelaria en el producto elaborado, como otorgante de nuevo origen a la mercadería resultante.
Junto con lo enunciado, y aun en la aplicación del principio de cambio de partida, se ordenaron oportunamente listas de mercaderías, en las que el origen surgía por el solo hecho de encontrarse incluidas en ellas, otorgándose o no el nuevo origen. En este aspecto, y a partir del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías, las listas citadas son sustituidas por una única, en la que, además del cambio de partida arancelaria, se tienen por válidos para el otorgamiento de origen, los requisitos ordenados en aquélla.
Existen también operaciones especiales referidas a los países en desarrollo, contemplados por el Reglamento 3749/83 de la Comisión de las Comunidades Europeas, por lo que las mismas son de más estricta aplicación y, en consecuencia, dentro de la normativa se exigen mayores requisitos, los que de no existir, nos llevaría a casos de fraude comercial.
Al respecto, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, en el Asunto nº 385/85, ha resuelto: “El Reglamento 802/68 expresamente dispone que sus reglas serán de aplicación sin perjuicio del régimen específico que la Comunidad unilateralmente establezca en relación al comercio con preferencias garantizadas… La Comisión puede aplicar el concepto de origen de las mercancías en un sentido distinto y más restrictivo en el marco de las preferencias arancelarias generalizadas, que el que resulta del marco general del Reglamento 802/68. Esta aplicación puede ser necesaria en orden a garantizar… que las preferencias beneficien sólo a las industrias establecidas en los países en vías de desarrollo, y respecto de los productos cuyo principal proceso de elaboración haya tenido lugar en esos países”.
Origen de las operaciones de Derecho Común
El Código Aduanero Comunitario ordena sobre el origen de la mercadería comunitaria, indicando que en este caso el origen no preferencial de la mercadería, tiene por objeto la aplicación del arancel y medidas de política comercial no arancelaria. En su art. 23, dispone que se trata de mercadería de ese origen:
“a) Los productos minerales extraídos en un país, tanto en su territorio como en su mar territorial (apart. 3);
“b) los productos vegetales recolectados en él;
“c) los animales vivos nacidos y criados en él;
“d) los productos procedentes de animales vivos criados en él;
“e) los productos de la caza y de la pesca practicadas en él;
“f) los productos de la pesca marítima y los demás productos extraídos del mar afuera de las aguas territoriales de un país por barcos matriculados y registrados en dicho país y que enarbolen su pabellón;
“g) las mercancías obtenidas a bordo de buques factoría a partir de productos contemplados en la letra f) originarios de dichos país, siempre que dichos buques estén matriculados o registrados en dicho país y enarbolen su pabellón;
“h) los productos extraídos del suelo o subsuelo marino situados fuera de las aguas territoriales, siempre que dicho país ejerza derechos exclusivos de explotación sobre dicho suelo o subsuelo;
“i) los desperdicios y residuos resultantes de operaciones de fabricación y los artículos en desuso, siempre que hayan sido recogidos en dicho país y sólo puedan servir para la recuperación de materias primas;
“j) los que obtengan en dicho país exclusivamente a partir de las mercaderías contempladas en las letras a, e y o sus derivados, cualquiera que sea la fase en que se encuentren”.
La presente normativa se reflejan en los incs. a y b del apart. 1 del art. 14 de nuestro Código, con algunos agregados mediante los que se asimila a la normativa de la Convención de Kyoto. Dichos agregados se refieren a los productos procedentes de animales vivos (inc. d), a las zonas de explotación exclusiva de dicha comunidad (inc. h), a los desperdicios y residuos que surjan de operaciones de fabricación, que ya hemos indicado que deben tratarse de insumos de origen no comunitario (inc. l), y a los que se obtengan de los productos naturales (inc. j).
Mercadería elaborada
Respecto de la mercadería elaborada, es decir con insumos de más de un país y su producción en varios, el art. 25 del Código Comunitario otorga el origen en el país donde haya sufrido la última elaboración sustancial. Dentro de esta norma se menciona que en tanto la transformación operada se realice a fin de obtener beneficios tributarios o régimen comercial, falseando la verdad de dicho origen, éste no se podrá conferir en prevención de fraude a la ley y en beneficio del solicitante.
Esa transformación sustancial necesaria para conceder origen no está definitiva en el Código, otorgando la mayor amplitud para su calificación. Por ello, al momento en que el operador internacional solicita la destinación del producto, se va a determinar el origen que se pretenda hacer valer. En consecuencia, como ya lo hemos señalado, la Comisión las Comunidades Europeas, dictó varias decisiones para la aplicación del Reglamento Base 802/68, definiendo el término y aplicándolo a determinados productos en litigio, sustituidos por el Reglamento de aplicación del Código, y basado literalmente en la Convención de Kyoto.
Criterios adoptados
Existen varios criterios previstos por la citada Comisión, para determinar cuál es la transformación sustancial, por la que se puede otorgar origen a la mercadería. A ésta también se la cita como operación económicamente respecto de los costos inferiores, mejoras técnicas en el tratamiento, y otras.
En principio, el criterio más utilizado a los fines antedichos, es cuando la transformación en otro territorio aduanero, provoca el cambio de la posición arancelaria de la mercadería resultante, respecto de los insumos que la componen, originada en otro territorio, que fue criterio adoptado por el Reglamento 1364/91 de la Comisión. Otro de los criterios, que surge del Reglamento 288/89, se basa en el aspecto de la transformación operada, aunque ello no provoque el cambio citado en la nomenclatura, al producto elaborado respecto de sus insumos.
El tercer criterio se refiere al valor agregado por la elaboración en el producto resultante, el que puede o no estar cuantificado, adoptado por el Reglamento 2632/70. A través del mismo se tendrá en cuenta el porcentaje de plusvalía o valor agregado, otorgado por esa transformación. Dicho valor se calcula entre el de los insumos, por el valor de importación de los mismos, y en cuanto al producto elaborado en el nuevo territorio por su valor de exportación. Por último, resta decir que estos criterios pueden adoptarse en forma combinada.
En este aspecto, ha resuelto el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (Asunto 93/83), con gran claridad y precisión, que una transformación se puede considerar sustancial, cuando “el producto que resulta de ella presenta propiedades y composición específica propias que no poseía antes de esa transformación y elaboración. Las operaciones que afecten a la presentación de un producto con vistas a la utilización pero que no suponen una modificación cualitativa importante de sus propiedades, no son susceptibles de determinar el origen de dichos productos”.
Reglas de acumulación
Cuando se ordena de reglas de acumulación, ello significa en la llamada ‘acumulación binacional’, que no se van a aplicar las mismas reglas a mercadería proveniente de un tercer Estado para ser elaborada en la Comunidad y luego ser exportada a otro tercer país, que cuando la mercadería es importada de determinado país para ser transformada en la Comunidad, y ser exportada hacia ese mismo país de donde había provenido la mercancía.
En general, estas reglas se aplican a los fines del otorgamiento de las preferencias arancelarias, por ello en el último caso citado, si el país originario de los insumos tuviera este tipo de preferencias, con la intención de aplicar el cambio de origen, se van a implementar reglas más benignas que las utilizadas en el primer término. Ello tiene por objeto beneficiar a aquellos países, que tuvieran previamente tratados preferenciales con la Comunidad.
Puede aparecer en este tipo de tratativas la llamada acumulación multilateral, que será aplicada en forma general cuando la Comunidad tenga firmados acuerdos preferenciales similares con grupos de países, los que por otra parte se relacionan entre sí por razones económicas y geográficas.
En este caso, la forma de aplicación es que, firmados los acuerdos, la mercadería de la Comunidad que es exportada a uno de los países con acuerdo preferencial, para ser transformada, puede ser importada a la Comunidad con dichas preferencias, y que cuando se trate de acuerdos multilaterales, la mercadería exportada de un país del grupo a otro del mismo para ser transformada, posteriormente se pueda importar a la Comunidad con las mismas preferencias otorgadas a aquellas originarias de la Comunidad.
Transporte directo
Como en el resto de la normativa internacional, para que una mercadería sea considerada con origen en determinado país, al ser exportada del mismo hacia otro con el que se hayan firmado acuerdos preferenciales, debe ser remitida en forma directa entre ambos países (exportador e importador), sin ser desembarcada en su trayectoria territorio aduanero alguno de tercer país; salvo por cambio de medio de transporte.
Ello se ha dispuesto así, a fin de evitar fraudes al comercio internacional que pudieran ocurrir en ese país de tránsito, como sustituir la mercadería originaria, agregarle o quitarle insumos, u otros hechos ilegales, pretendiendo hacer considerar la misma como originaria del primitivo país, al que se le hubieran otorgado preferencias arancelarias de otro tipo.
Pero este principio tiene excepciones a aplicar, en ese tránsito directo. Ello es permitido en los casos en que aquél ocurra por razones geográficas, o cuando haya problemas del transporte donde estuviera embarcada la mercadería, permitiéndose aun el transbordo en dicho país. Todo ello a los fines de evitar fraudes en la operación de que se trata, que podría consistir hasta en depósito en el citado país, por razones de necesidad de la mercadería, pero con el control aduanero de los países intervinientes, y hasta proponiendo la emisión de certificado por dicho país de tránsito de la mercancía o del medio de transporte.
En los casos en que exista el convenio de acumulación multilateral, se podrá permitir el tránsito por otro país firmante del acuerdo, aunque no se den las razones indicadas en el párrafo anterior. Ello deviene oportuno en tanto que, como hemos analizado, se le va a seguir otorgando el origen del Estado primitivo, aun tratándose de mercadería del otro país firmante, transformada en uno similar.
En este concepto se permite asimismo, que en el país de tránsito, la mercancía hubiera sido objeto de comercialización, en tanto el nuevo propietario directamente la exporte hacia el país que primitivamente hubiera estado dirigida para su importación. Todo ello será posible, siempre que dicha mercadería se encuentre bajo control de la autoridad aduanera de los países intervinientes, como indicáramos. Esto último fue oportunamente decidido el 07/05/68 (asunto 156/85), por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, considerando que con ese control aduanero no se puede producir fraude alguno al comercio internacional.
Perfectamente activo
Existe en la legislación europea la destinación suspensiva de importación o exportación temporaria, que en nuestro Código se legisla en los arts. 258 y 357, por la cual la mercadería es importada a nuestro territorio aduanero, o exportada a otro territorio similar, a fin de que se le otorgue un perfeccionamiento activo o pasivo respectivamente, es decir, una transformación de sus características.
Dichas destinaciones, por no ser definitivas de importación o exportación, para consumo, no se encuentran gravadas con derechos, en tanto no van a ingresar o egresar del patrimonio nacional en forma definitiva. Simplemente lo hacen por un tiempo determinado, con la obligación de ser reexportadas o reimportadas dentro del plazo otorgado.
Ahora bien, dentro de la normativa en estudio, si bien se autoriza que la mercadería perfeccionada en un territorio aduanero, goce de preferencias arancelarias al ser importada, según los acuerdos firmados entre los Estados, para lo cual la nueva mercadería resultante debe ser considerada de origen en el Estado dentro del que se la procesó, obligatoriamente debe haber sido importada definitivamente en el mismo. Por ello, en el caso de que existieran, debe haber abonado los correspondientes derechos de importación en aquél, en el caso de que existieran. Este pago de derechos no resulta imprescindible en caso de que no se haya otorgado una destinación de importación definitiva para consumo, es decir que se trate de mercadería nacionalizada.-
Jorge Luis Tosi es abogado y Máster en Abogacía de Estado. Fue funcionario de carrera de la Dirección General de Aduanas en Argentina.
