Antijuridicidade aduaneira: dúvida razoável, competência e limites materiais ao controle do valor aduaneiro

1.Introdução

A valoração aduaneira é um dos temas mais complexos e ao mesmo tempo mais interrantes do direito do comércio internacional. Nela convergem exigências que, em outras áreas jurídicas, se distribuem por distintos ramos do ordenamento: a arrecadação tributária, o controle da soberania aduaneira, a segurança jurídica dos operadores econômicos e a tutela da concorrência nos mercados globais.¹ Analisada sob perspectiva meramente tributária, a valoração costuma ser reduzida a um instrumento de quantificação da base de cálculo dos impostos incidentes sobre a importação. Essa visão, contudo, é incompleta.

O Acordo de Implementação do Artigo VII do GATT de XNUMX (AVA-GATT) representou um divisor de águas na história do comércio internacional.² A transição dos modelos históricos — baseados em valores arbitrários, preços teóricos ou referências abstratas de mercado — para um sistema centrado no valor de transação foi muito além de uma mudança metodológica. Houve, na realidade, uma transformação na própria estrutura jurídica do controle aduaneiro: a Administração deixou de fixar o valor ideal-teórico das mercadorias e passou a verificar se o valor declarado pelo agente econômico correspondia, de fato, ao negócio jurídico realizado; valor da transação.

Essa mudança — do que deveria ser para o que efetivamente ocorreu — transformou a natureza da competência exercida pela Administração Aduaneira. A atividade administrativa deslocou-se da construção de referências abstratas para a reconstrução da realidade econômica de cada operação de compra e venda internacional. Diante dessa transformação, impõe-se uma questão prévia e logicamente prejudicial, que a literatura especializada ainda não enfrentou com o rigor merecido: qual é a natureza da competência administrativa cuja integridade os institutos da valoração — e, em especial, a dúvida razoável — procuram preservar?

A prática atual tem revelado um desvio que o Direito Administrativo tradicional não consegue explicar adequadamente: a autoridade aduaneira cumpre as regras, respeita o contraditório e fundamenta a decisão — mas a lógica da investigação é subvertida. Em vez de reconstruir a realidade do preço praticado entre exportador e importador, o procedimento de averiguação passa a funcionar apenas para validar uma suspeita prévia. Para dar nome a esse fenômeno, propõe-se a expressão antijuridicidade aduaneira: a ruptura entre o dever de verificar os fatos e a lógica real aplicada pela autoridade no exercício da competência.³

O presente estudo examina, em ordem lógica, a natureza cognitiva da competência de valoração (seção 2), o papel da dúvida razoável como garantia fundamental de integridade investigativa (seção 3), o conceito de antijuridicidade aduaneira e sua distinção das categorias administrativas tradicionais (seções 4 e 4.1), as manifestações jurisprudenciais no CARF (seção 4.2), as consequências jurídicas da teoria (seção 5) e as implicações para os sistemas de inteligência artificial e gestão de risco (seção 6).

2. A função cognitiva da competência de valoração

Para compreender a valoração aduaneira, é preciso ir além da simples escolha de métodos de cálculo e responder a uma pergunta prévia: qual é, afinal, a natureza do poder conferido à Administração Aduaneira? A literatura especializada costuma tratar o valor de transação apenas como base de cálculo do imposto, esquecendo que a transformação introduzida pelo AVA alterou a própria estrutura jurídica do controle aduaneiro.⁴^⁴

A atividade aduaneira não se reduz à arrecadação de tributos, nem pode ser compreendida exclusivamente pelo regime jurídico tributário. Sua função histórica sempre esteve associada ao controle jurídico do tráfego internacional de mercadorias e à tutela de múltiplos interesses públicos vinculados à soberania estatal. Como bem ensina Basaldúa, o Direito Aduaneiro constitui ramo jurídico autônomo, dotado de objeto, princípios e métodos próprios, cujo núcleo é o controle — e não apenas a tributação — do comércio exterior.⁵^⁵

Essa característica, portanto, define a matéria de valoração. A autoridade aduaneira atua em ambiente marcado por profunda assimetria informacional. Isto porque os fatos não se produzem perante a Administração, mas formam-se anteriormente à sua intervenção, em cenário negocial privado, frequentemente situado fora do território nacional e condicionado por fatores econômicos, financeiros, logísticos e empresariais que não se apresentam imediatamente à observação estatal.

A existência física da mercadoria pode ser constatada; a sua quantidade pode ser medida; a sua classificação tarifária pode ser objeto de análise técnica. O valor da operação, porém, não se apresenta diretamente ao conhecimento administrativo. O preço efetivamente praticado resulta de processo econômico complexo, realizado fora do país, cuja reconstrução depende da análise de contratos, documentos comerciais, comprovantes de pagamento, registros contábeis e demais elementos aptos a revelar a substância econômica da transação examinada.

Nesse sentido, o valor aduaneiro não constitui mera variável econômica utilizada para o cálculo do tributo devido: ele integra a própria realidade jurídica da operação. Descobri-lo exige uma atividade de conhecimento voltada para o que de fato aconteceu no mundo real, e não pela criação de uma estimativa abstrata sobre o que deveria ter acontecido. Essa constatação permite compreender o verdadeiro significado da opção realizada pelo AVA.

A prioridade conferida ao preço efetivamente pago ou a pagar não representa apenas preferência metodológica. É muito mais do que isso. É uma escolha de objeto: ao eleger a transação efetivamente realizada como referência fundamental, o Acordo define o próprio objeto da atividade administrativa. Essa decisão separa o modelo atual dos antigos regimes baseados em valores normais ou preços teóricos. No passado, a autoridade aduaneira procurava um valor considerado ideal pelo mercado, orientando-se por abstrações. O AVA rompe com isso, pois a Administração deixa de fixar quanto a mercadoria deveria valer e passa a verificar quanto ela de fato custou na transação celebrada entre as partes.⁶^⁶

Esta mudança, por via de consequência, transforma a competência da Administração. Quando a lei atribui à autoridade aduaneira o poder de identificar uma realidade econômica que já existe, a legitimidade da sua decisão deixa de vir da sua capacidade de arbitrar preços autonomamente. Depende, agora, da fidelidade com que se reconstrói a realidade do fato. O fundamento jurídico do ato administrativo desloca-se do espaço da imposição para o espaço do conhecimento. A valoração aduaneira é, portanto, uma atividade cognitive. Ou seja, todo o controle aduaneiro exige algum nível de conhecimento, mas aqui o conhecimento é o próprio fim do processo.

A importância dessa conclusão torna-se ainda mais evidente quando examinada à luz das diretrizes da Convenção de Quioto Revisada e da gestão de risco.⁷ Esses modelos são reconhecidos como técnica legítima de racionalização da atividade administrativa, mas a seleção não substitui o controle em si. O filtro tecnológico orienta o esforço do controle; descobrir o que de fato ocorreu ainda exige atividade humana de conhecimento. A Administração conserva competência para investigar a realidade. O que não lhe é dado é abandoná-la como objeto de sua atividade.

3. A dúvida razoável como garantia fundamental da integridade cognitiva da investigação

Durante muito tempo, a compreensão da dúvida razoável ficou presa aos aspectos formais do processo de valoração. A doutrina e a jurisprudência concentraram-se em identificar os requisitos para a sua aplicação, os elementos que a justificam e os deveres de cooperação do importador. Embora essas questões sejam importantes na prática, o foco excessivo nelas acabou por ocultar a verdadeira essência do instituto, pois a dúvida razoável não é um mero trâmite burocrático, mas uma garantia fundamental que protege a busca pela verdade dos fatos quando a aduana investiga a autenticidade do valor declarado.

Essa lógica decorre da própria estrutura do sistema internacional de valoração. O AVA não foi construído sobre a premissa de que as declarações apresentadas pelos operadores econômicos devam ser aceitas de forma automática e incondicional. O reconhecimento da primazia do valor de transação jamais implicou renúncia às prerrogativas inerentes ao controle aduaneiro. Ao contrário, o artigo 17 do Acordo preserva expressamente o direito das administrações aduaneiras de verificarem a veracidade e a exatidão das informações apresentadas para fins de valoração.⁸

A regra revela traço estrutural do sistema que a doutrina costuma negligenciar: o AVA distingue o poder de duvidar do direito de ignorar a realidade. A Administração pode examinar a autenticidade da operação declarada, mas não pode substituir o negócio real por ficções. O sistema permite duvidar sem romper o vínculo com a compra e venda que de fato aconteceu.

Dentro dessas circunstâncias, a dúvida razoável evidencia o seu verdadeiro papel. Ela não serve para rejeitar o valor declarado nem inverte de imediato o ônus da prova. A sua função é abrir as portas da análise mais aprofundada. Isso significa dizer que a existência da dúvida mostra apenas que a aduana ainda não conhece a realidade do negócio jurídico realizado de forma suficiente e, por isso, precisa de mais informações para superar essa lacuna inicial.

O modelo internacional não aceita investidas baseadas em mera desconfiança subjetiva da autoridade aduaneira. Para duvidar, são necessários elementos concretos que justifiquem a abertura do processo de validação. Essa exigência protege não só o importador, mas também a própria qualidade do trabalho estatal, ao exigir fatos tangíveis, o sistema impede que o processo avance guiado por certezas prévias e imunes a provas em contrário.

Esta preocupação molda a Decisão XNUMX do Comitê de Valoração Aduaneira da OMC.⁹ Embora muito invocada como fundamento dos poderes fiscalizatórios das administrações aduaneiras, uma leitura atenta mostra que sua preocupação central é outra: assegurar que a atividade investigativa permaneça aberta a novos dados, capazes inclusive de modificar ou eliminar a suspeita inicial da autoridade aduaneira.

O procedimento delineado pela Decisão 6.1 avança em etapas claras. Primeiro, o controle aduaneiro aponta indícios concretos que abalam a credibilidade da declaração. Depois, comunica ao importador os motivos exatos da dúvida. Em seguida, abre espaço para explicações e novos documentos. Só ao fim desse percurso é que se torna legítimo avaliar se o valor declarado deve ou não ser afastado. Cada uma dessas fases protege a busca pela verdade, já que comunicar os motivos impede que a atividade administrativa atue com base em razões ocultas; o direito de resposta garante a entrada de novos dados que podem mudar a compreensão inicial da autoridade; a obrigação de analisar individualmente cada prova impede que o ato administrativo final seja imposto antes do tempo.

A jurisprudência do Tribunal de Justiça da Comunidade Andina reforça essa visão de forma categórica. Na Interpretação Prejudicial 158-IP-2021, o Tribunal estabeleceu que a dúvida razoável deve ser motivada com fatos concretos, detalhados e demonstráveis no caso específico, vinculados à operação investigada e não a médias estatísticas ou deduções genéricas desligadas do negócio real.¹⁰

A legitimidade de uma investida estatal não se mede pelo volume de documentos reunidos, mas pela real abertura de espírito com que a autoridade aduaneira analisa as provas. O contraditório só faz sentido se os documentos trazidos pelo importador puderem, de fato, influenciar o ato final. Se a análise se transforma em teatro para validar uma decisão já tomada, o direito de defesa é anulado. Por isso, a rejeição de qualquer prova exige resposta detalhada e aplicada a cada documento apresentado, sendo vedadas recusas genéricas ou fundamentações padronizadas que ignorem o caso concreto.

A análise conjunta dessas contribuições permite identificar elemento comum raramente explicitado, a saber: a dúvida razoável pertence ao domínio da investigação, e não ao domínio da decisão. Sua função consiste em abrir o procedimento cognitivo — jamais em antecipar o seu resultado. Enquanto funciona como hipótese sujeita à confirmação ou à refutação, a dúvida razoável preserva a correspondência entre a natureza verificadora da competência de valoração e a atividade efetivamente desenvolvida pela Administração. O problema real nasce quando essa abertura mental desaparece: se a dúvida deixa de procurar a verdade e passa apenas a tentar provar que a suspeita inicial estava certa, a lógica do instituto é destruída.

<strong>4. A antijuridicidade aduaneira como deformação funcional da competência administrativa</strong>

Criar uma nova categoria teórica só faz sentido quando as ferramentas já existentes não conseguem explicar um fenômeno. O Direito Administrativo construiu sistema sofisticado para controlar o poder do Estado por meio de conceitos como incompetência, desvio de finalidade, erro nos pressupostos de fato e vícios de motivação. Nenhuma dessas construções perde valor diante da teoria aqui proposta; pelo contrário, continuam indispensáveis para corrigir os erros da Administração. O problema estudado aqui, contudo, move-se em plano diferente.

Certas práticas na valoração aduaneira revelam uma ruptura que não nasce da falta de poder, da busca por um fim proibido ou da ausência de justificação formal. O desvio surge no coração da própria lógica aplicada ao usar uma competência regular. A dificuldade fica clara quando a autoridade abre o procedimento, aponta a dúvida razoável, ouve o importador, recebe os documentos e profere uma decisão longa e fundamentada. Olhando de fora, todos os requisitos tradicionais da legalidade parecem cumpridos. O procedimento está lá, o direito de defesa foi garantido e a decisão está motivada. Ainda assim, a investigação avança sob uma lógica incompatível com o fim que justifica a existência daquele poder.

A teoria da competência administrativa adquire aqui destaque, porque o poder administrativo não é um conjunto de atribuições para ser exercitado segundo a emoção do agente público. Na feliz formulação de Bandeira de Mello, trata-se de um dever-poder — e a ordem das palavras importa. O dever vem antes do poder porque a competência existe para servir o interesse público, e não quem a exerce. O agente público não tem um direito subjetivo ao poder; ele tem a obrigação de agir quando o interesse coletivo exige e de fazê-lo do modo que esse interesse determina.¹¹

Como a razão de ser da competência é o fim que ela deve alcançar, a sua validade vai além da existência formal do cargo: exige que se respeite a coerência funcional que dá sentido à atuação. A juridicidade do exercício da competência não pode ser aferida exclusivamente mediante análise da titularidade do poder ou da observância formal do procedimento. Torna-se necessário examinar se a atividade administrativa permanece efetivamente orientada à função que justificou a sua criação.

Aplicadas à valoração aduaneira, essas premissas revelam problema cuja profundidade raramente é percebida pela doutrina especializada. A competência atribuída à Administração tem natureza essencialmente verificadora. O sistema internacional não conferiu à autoridade aduaneira poder para determinar qual seria o valor economicamente correto das mercadorias importadas, nem competência para reconstruir operações comerciais segundo critérios próprios de plausibilidade econômica. Sua única função consiste em verificar a autenticidade da realidade declarada.

É nesse contexto que emerge a patologia central desta teoria. A dúvida razoável — concebida pelo sistema internacional como hipótese destinada a justificar o aprofundamento da investigação — deixa gradualmente de funcionar como questão aberta sujeita à confirmação ou à refutação. A suspeita inicialmente formulada converte-se em premissa institucional da atividade subsequente. Os elementos produzidos durante a instrução passam a ser avaliados não segundo a sua aptidão para esclarecer a realidade econômica da operação, mas em razão de sua compatibilidade com a hipótese previamente adotada pela autoridade fiscal.

A transformação pode não ser imediatamente perceptível quando observada apenas a partir da exterioridade do procedimento administrativo. A investigação continua formalmente existente. O contraditório é respeitado. A documentação é recebida. A decisão é motivada. O vício não reside na ausência desses elementos — localiza-se em plano mais profundo. A atividade investigativa deixa de desempenhar função de conhecimento e passa a operar como mecanismo de validação. A dúvida vira presunção. A prova deixa de ser meio de descoberta e atua como instrumento de legitimação.

Há, ainda, consideração adicional que não pode ser ignorada: a reconstrução dos fatos jurídicos impostrantes não constitui atividade neutra de mera constatação empírica. Pressupõe seleção de informações, atribuição de significado aos elementos disponíveis e sucessivas escolhas interpretativas que condicionam a formação da decisão. Como observa Taruffo, o que se designa por 'fato jurídico' é sempre o resultado de uma construção interpretativa — e essa construção pode ser orientada, consciente ou inconscientemente, pela hipótese inicialmente adotada como ponto de partida.¹² No campo aduaneiro, esse risco é extremo, pois valorar exige integrar um mosaico complexo de informações heterogêneas.

A epistemologia jurídica reconhece que os processos de formação da convicção são frequentemente acompanhados por mecanismos de racionalização retrospectiva, pelos quais hipóteses inicialmente formuladas passam a orientar a interpretação dos elementos posteriormente produzidos. O raciocínio jurídico, em vez de conduzir à conclusão, parte dela para construir a justificação: a decisão precede a fundamentação, e as razões são elaboradas após o convencimento, não antes.¹³ Essa advertência possui enorme repercussão para a atividade de valoração, desenvolvida em ambiente marcado por incertezas informacionais, no qual a autoridade aduaneira não presencia a formação do preço nem participa das circunstâncias negociais que conduziram à celebração do negócio jurídico.

É a essa ruptura — entre a função cognitiva que legitima a competência e a racionalidade efetivamente empregada no seu exercício — que se propõe dar o nome de <I> antijuridicidade aduaneira </I>. A categoria não descreve mera insuficiência probatória, simples deficiência de motivação ou erro isolado de apreciação dos fatos. Seu objeto é mais específico: a antijuridicidade aduaneira manifesta-se quando a competência administrativa permanece formalmente íntegra, mas perde a sua correspondência funcional com a finalidade que justificou a sua atribuição pelo ordenamento.

4.1 A distinção entre a antijuridicidade aduaneira e as categorias tradicionais de controle administrativo

O desvio de finalidade pressupõe utilização da competência para a realização de finalidade diversa daquela prevista pelo ordenamento; a autoridade exerce poder legítimo, porém orientado à consecução de objetivo estranho ao interesse público que justificou a sua atribuição. A hipótese examinada neste estudo apresenta estrutura distinta. Na antijuridicidade aduaneira, a finalidade declarada permanece formalmente compatível com o ordenamento. A Administração continua afirmando atuar para verificar a autenticidade da operação e assegurar a correta aplicação do AVA. O problema não reside na finalidade perseguida, mas na racionalidade empregada para alcançá-la.

A teoria dos motivos determinantes também não oferece explicação integral para o fenômeno identificado. Essa construção incide quando os pressupostos de fato invocados pela Administração mostram-se inexistentes, falsos ou juridicamente inadequados para justificar a decisão adotada. A antijuridicidade aduaneira pode coexistir com fatos efetivamente existentes e corretamente descritos. O vício não decorre necessariamente da falsidade dos elementos considerados, mas da forma pela qual esses elementos são incorporados ao processo cognitivo que conduz à decisão.

Tampouco o problema se confunde com mera insuficiência de motivação. A decisão administrativamente produzida pode apresentar extensa fundamentação, mencionar documentos, citar precedentes e desenvolver raciocínio aparentemente consistente — e ainda assim a investigação pode ter sido conduzida segundo lógica incompatível com a natureza verificadora da competência exercida. O defeito não reside apenas na exteriorização dos fundamentos da decisão, mas na deformação funcional do procedimento cognitivo que a produziu.

A especificidade da categoria proposta encontra-se precisamente nesse ponto. Conforme recorda Guastini, aquilo que não encontra denominação jurídica precisa resiste à sistematização e ao controle: o que não tem nome não pode ser sistematicamente controlado.¹⁵ Sem um conceito preciso de antijuridicidade aduaneira, a distinção entre dúvida razoável legítima e instrumentalização cognitiva da competência permanece sem nome — e, portanto, sem tratamento jurídico adequado.

4.2. Manifestações jurisprudenciais no CARF: dois acórdãos ilustrativos

A utilidade de um modelo teórico eleva-se consideravelmente quando submetida ao teste da experiência concreta. Dois acórdãos proferidos pelo Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF) fornecem ilustração especialmente elucidativa da antijuridicidade aduaneira, cada qual expondo uma de suas modalidades fundamentais.

O primeiro caso é o Acórdão CARF n.º XNUMX-XNUMX, proferido em XNUMX de abril de XNUMX.¹⁶ Nele, a autoridade aduaneira afastara o valor de transação declarado pelo importador e avançara diretamente para método reconstrutivo, sem demonstrar, de modo individualizado e encadeado, a inviabilidade dos métodos intermediários previstos no AVA. O fundamento da rejeição assentou-se em presunções genéricas — referências difusas à incompatibilidade dos valores declarados com suposto padrão setorial —, sem identificação específica de declarações de importação comparáveis, sem filtragem criteriosa por classificação fiscal, período, país de origem ou volumes, e sem consulta formal ao importador.

O CARF anulou o lançamento, afirmando que presunções genéricas não suprem o dever de fundamentação técnica e que a sequência metodológica do AVA constitui limite jurídico-material à atuação administrativa, não mera faculdade sujeita à conveniência do agente estatal. A autoridade não pode escolher o método que lhe pareça mais conveniente; deve demonstrar, encadeadamente, a inviabilidade do anterior antes de avançar ao subsequente.

O que torna esse acórdão impostante para a presente teoria não é, propriamente, o resultado — a anulação do lançamento —, mas o diagnóstico implícito que o sustenta. A autoridade aduaneira não suprimiu etapas metodológicas por descuido ou erro técnico isolado. Suprimiu-as porque a conclusão já estava formada antes de percorrido o itinerário investigativo. A sequência metodológica não foi cumprida porque, na lógica subjacente ao procedimento, ela era desnecessária: o resultado estava definido, e o procedimento foi conduzido para confirmá-lo. É exatamente essa inversão que a presente categoria nomeia como antijuridicidade aduaneira em sua modalidade processual.

O segundo caso é o Acórdão CARF n.º XNUMX-XNUMX, proferido em XNUMX de dezembro de XNUMX.¹⁷ Aqui, o importador vinculado ao seu exportador no exterior teve o valor de transação questionado pela autoridade aduaneira, que se valeu, como fundamento central do arbitramento, de informações declaradas pelo agente econômico para fins de preços de transferência. A tese estatal era a de que, tratando-se de partes relacionadas e havendo dados econômicos disponíveis sobre a formação do preço intrafirma, tais informações poderiam substituir — ou ao menos dispensar — a aplicação sequencial dos métodos do AVA.

O CARF estabeleceu, com precisão, a premissa fundamental: a mera existência de vinculação entre as partes não constitui, por si só, fundamento suficiente para rejeitar o valor declarado. O colegiado reconheceu que informações de preços de transferência podem integrar o conjunto probatório auxiliar — especificamente para examinar se a vinculação impactou a formação do preço —, mas afirmou com clareza que tais informações não substituem a sequência metodológica do AVA, tampouco autorizam a construção de métodos alternativos. Os regimes de valoração aduaneira e de preços de transferência possuem finalidades inconfundíveis.

O que esse segundo acórdão revela é modalidade mais sutil — e por isso mesmo mais grave — de antijuridicidade aduaneira: a substituição do próprio regime de investigação. A autoridade não suprimiu etapas metodológicas visíveis, como no caso anterior. Substituiu o marco cognitivo da valoração. Em lugar de formular a pergunta que o AVA prescreve — 'qual o preço efetivamente pago ou a pagar nesta operação de compra e venda para exportação?' —, a autoridade perguntou: 'qual seria o preço arm's length segundo os dados de transfer pricing?' A deformação é, aqui, estrutural: a competência de valoração tem objeto definido, método definido e finalidade definida. Quando a autoridade substitui esse marco por outro, não está exercendo a competência de valoração aduaneira: está exercendo competência diversa com aparência de valoração.

5. Consequências jurídicas da antijuridicidade aduaneira

A teoria da antijuridicidade aduaneira não serve apenas para descrever um fenômeno. Ela produz consequências jurídicas específicas que reorganizam a compreensão do ordenamento e oferecem critérios interpretativos mais refinados para problemas que as categorias tradicionais não resolvem satisfatoriamente.

A primeira consequência manifesta-se no próprio plano da validade da decisão administrativa. A antijuridicidade aduaneira desloca parcialmente o eixo da análise: evidencia que a legitimidade da decisão não depende apenas da consistência do resultado alcançado, mas também da integridade do percurso cognitivo que conduziu à sua formação. Uma investigação pode reunir expressivo acervo documental e, ainda assim, desenvolver-se segundo racionalidade incompatível com a finalidade cognitiva que justifica a sua existência.

A segunda consequência diz respeito ao papel dos órgãos responsáveis pelo controle administrativo. O exame da juridicidade da atuação estatal não pode limitar-se à verificação da existência de circunstâncias aptas a justificar a formulação inicial da dúvida razoável. A análise deve alcançar a totalidade do procedimento investigativo, permitindo identificar se os elementos produzidos ao longo da instrução permaneceram efetivamente capazes de influenciar a formação da convicção administrativa.

Sob essa perspectiva, a teoria da antijuridicidade aduaneira introduz distinção clara entre suficiência probatória e integridade cognitiva. A primeira refere-se à existência de elementos potencialmente aptos a sustentar determinada conclusão. A segunda diz respeito à forma pela qual esses elementos participam da construção da decisão administrativa. A acumulação de informações não garante, por si só, a preservação da racionalidade investigativa. O que se exige é que a atividade probatória permaneça efetivamente orientada à descoberta da realidade da operação, e não à confirmação de construção anteriormente estabelecida.

A terceira consequência projeta-se sobre o controle jurisdicional da atividade administrativa. Não se trata de atribuir ao Poder Judiciário competência para substituir a Administração na apreciação técnica dos fatos, ou para revisar livremente o mérito das conclusões administrativas. A exigência é mais modesta e, ao mesmo tempo, mais profunda; consiste em verificar se a atividade investigativa permaneceu fiel à função cognitiva que legitima o seu exercício.¹⁸ O exame jurisdicional passa a incorporar questões relacionadas à abertura cognitiva da investigação, à efetiva consideração dos elementos produzidos pelo administrado e à capacidade da atividade probatória de influenciar a formação da convicção administrativa.

6. Inteligência artificial, sistemas de risco e a antijuridicidade aduaneira

As repercussões da teoria tornam-se ainda mais evidentes quando examinadas à luz dos modernos sistemas de gerenciamento de risco. A expansão do comércio internacional e a crescente complexidade dos fluxos globais de mercadorias tornaram materialmente impossível o controle integral de todas as operações submetidas à fiscalização aduaneira. A utilização de mecanismos de seleção baseados em critérios de risco constitui consequência natural dessa realidade e encontra respaldo expresso na Convenção de Quioto Revisada. Tais instrumentos desempenham função essencial para a racionalização da atividade administrativa, permitindo concentração dos recursos estatais em operações potencialmente merecedoras de exame mais aprofundado.

A legitimidade desses mecanismos, contudo, depende da preservação de distinção fundamental entre seleção e conhecimento. Sistemas de risco são instrumentos destinados à identificação de probabilidades. Sua função consiste em indicar situações que merecem investigação mais intensa. Não se destinam à reconstrução da realidade econômica da operação examinada, nem fornecem demonstração autônoma da inautenticidade do valor declarado.

Quando parâmetros estatísticos, referências comparativas ou modelos de comportamento econômico passam a desempenhar função decisória, ocorre alteração substancial do objeto da atividade administrative. A investigação deixa de concentrar-se na transação efetivamente realizada para voltar-se à comparação entre essa transação e determinado padrão abstrato de normalidade econômica. Essa substituição reproduz, no contexto tecnológico contemporâneo, a mesma lógica que o AVA procurou extirpar ao abandonar os regimes baseados em valores normais ou preços de referência.

O desenvolvimento de sistemas algorítmicos capazes de processar grandes volumes de dados, identificar padrões de comportamento e produzir inferências estatísticas sofisticadas representa uma das transformações mais significativas do exercício do poder administrativo nas últimas décadas.¹⁹ No âmbito aduaneiro, tais instrumentos ampliam de maneira extraordinária a capacidade estatal de seleção, monitoramento e detecção de operações potencialmente irregulares. O avanço tecnológico, entretanto, não modifica a natureza da competência exercida pela Administração.

Modelos algorítmicos operam por correlação e inferência probabilística. A inferência produzida pelo sistema pode justificar a abertura da investigação — não pode substituir a atividade destinada à reconstrução da realidade da operação concreta. A correlação estatística permanece sendo juízo de probabilidade. A autenticidade da transação continua sendo questão de fato. A passagem de uma dimensão para outra exige atividade cognitiva que não pode ser integralmente substituída pela lógica preditiva dos sistemas automatizados.²⁰

É nesse contexto que a teoria da antijuridicidade aduaneira revela potencial que ultrapassa os limites tradicionais do Direito Aduaneiro. A categoria proposta fornece instrumento conceitual apto a controlar patologias decorrentes da crescente substituição da investigação por mecanismos de confirmação baseados em inferências estatísticas. Sempre que a hipótese produzida por modelos de risco ou sistemas de inteligência artificial passa a funcionar como premissa interpretativa da atividade subsequente, instala-se fenômeno funcionalmente equivalente àquele identificado ao longo deste estudo: a investigação deixa de operar como instrumento de descoberta da realidade para assumir função de validação da inferência inicialmente produzida pelo sistema.

7.Conclusão

O presente estudo procurou demonstrar que a questão acerca da natureza da competência administrativa de valoração antecede logicamente todas as demais e condiciona a adequada compreensão do próprio regime jurídico do valor aduaneiro.

A análise desenvolvida permitiu identificar que a adoção do valor de transação pelo AVA produziu efeitos que ultrapassam o plano da técnica de quantificação tributária. Houve modificação mais profunda, relacionada ao objeto da atividade administrative, ao eleger a operação efetivamente realizada pelas partes como referência fundamental, o sistema deslocou a atuação da autoridade aduaneira do campo da determinação para o campo da verificação. A Administração deixou de ser chamada a identificar quanto determinada mercadoria deveria valer e passou a ser incumbida de reconstruir quanto efetivamente valeu na transação submetida ao seu controle.

Foi a partir dessa compreensão que se tornou possível atribuir novo significado à disciplina da dúvida razoável. O instituto não se apresenta como mecanismo destinado a ampliar a liberdade decisória da Administração, nem como instrumento concebido para facilitar a rejeição do valor declarado. Sua finalidade consiste em preservar a integridade cognitiva da atividade investigativa, assegurando que hipóteses preliminares permaneçam abertas à possibilidade de confirmação ou refutação durante o procedimento de fiscalização.

A partir dessas premissas, foi possível identificar fenômeno que não encontra explicação satisfatória nas categorias tradicionais do controle administrativo: a <I> antijuricidade aduanera </I>. Sua especificidade não reside na inexistência da competência, na ilicitude da finalidade perseguida ou na falsidade dos motivos invocados. O vício manifesta-se quando a competência permanece formalmente íntegra, mas perde a correspondência funcional com a finalidade cognitiva que justifica a sua atribuição pelo ordenamento. A investigação não busca mais o conhecimento; serve à confirmação.

A principal contribuição da classe proposta consiste em deslocar o foco do controle jurídico da mera regularidade externa do procedimento para a preservação da integridade funcional da atividade administrativa. A pertinência dessa conclusão ultrapassa os limites do Direito Aduaneiro. Em toda competência administrativa destinada a produzir conhecimento sobre fatos juridicos, a juridicidade exige não apenas a existência formal do poder e a observância do procedimento, mas igualmente a preservação da racionalidade cognitiva que constitui o fundamento de legitimidade do seu exercício.

Toda competência instituída para conhecer determinada realidade somente permanece legítima enquanto continuar orientada à sua descoberta. Quando a investigação deixa de servir ao conhecimento e passa a servir à confirmação, a competência conserva sua aparência formal — mas perde o fundamento jurídico que justifica sua existência. Nesse momento, a forma subsiste. Mas a juridicidade se esvai.

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Notas

¹Sobre a pluralidade de funções do direito aduaneiro, cf. BARREIRA, Enrique C. La relación jurídica tributaria y la relación jurídica aduanera. Revista de Estudios Aduaneros, Buenos Aires, n. 18, 2007.

²ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DO COMÉRCIO. Acordo de Implementação do Artigo VII do Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio de 1994 (Acordo de Valoração Aduaneira). Genebra: OMC, 1994.

³A expressão 'antijuridicidade aduaneira' é proposta como categoria dogmática original voltada ao controle da integridade funcional das competências de verificação. Não se confunde com ilegalidade formal nem com invalidade tradicional dos atos administrativos.

⁴BARREIRA, Enrique C. La solicitud de destinación aduanera y la declaración aduanera. Revista de Estudios Aduaneros, Buenos Aires, n. 14, 2000.

⁵BASALDÚA, Ricardo Xavier. Introducción al Derecho Aduanero: concepto y contenido del Derecho Aduanero contemporáneo. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1988. p. 42-58.

⁶SHERMAN, Lawrence. Customs Valuation: Commentary on the GATT Customs Valuation Code. New York: ICC Publishing, 1995. p. 15-28.

⁷ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DAS ADUANAS. Convenção Internacional para a Simplificação e Harmonização dos Regimes Aduaneiros (Convenção de Quioto Revisada). Bruxelas: OMA, 1999. Anexo Geral, Capítulo 6.

⁸Artigo 17 do AVA: 'Nenhuma disposição do presente Acordo poderá ser interpretada como restringindo ou pondo em questão o direito das administrações aduaneiras de se certificarem da veracidade ou da exatidão de qualquer afirmação, documento ou declaração apresentados para fins de valoração aduaneira.'

⁹ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DO COMÉRCIO. Decisão 6.1 do Comitê de Valoração Aduaneira. Genebra: OMC. Ver também Comentário 23.1 do Comitê Técnico de Valoração Aduaneira da OMA.

¹⁰TRIBUNAL DE JUSTIÇA DA COMUNIDADE ANDINA. Interpretação Prejudicial 158-IP-2021. Quito: Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, 2021.

¹¹BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 38. ed. São Paulo: Malheiros, 2021. p. 141-150.

¹²TARUFFO, Michele. La prueba de los hechos. Madrid: Trotta, 2002. p. 90-115.

¹³FERRER BELTRÁN, Jordi. La valoración racional de la prueba. Madrid: Marcial Pons, 2007. p. 45-72.

¹⁴DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 37. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024. p. 280-295.

¹⁵GUASTINI, Riccardo. Interpretar y Argumentar. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2014. p. 130.

¹⁶BRASIL. Conselho Administrativo de Recursos Fiscais — CARF. Acórdão n.º 3302-010.803. 3.ª Seção de Julgamento, 3.ª Turma Ordinária. Julgado em: 29 abr. 2021. Disponível em: https: carf.fazenda.gov.br

¹⁷BRASIL. Conselho Administrativo de Recursos Fiscais — CARF. Acórdão n.º 3201-009.605. Processo n.º 11080.724128/2015-21. Julgado em: 14 dez. 2021. Disponível em: https://carf.fazenda.gov.br

¹⁸JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2023. p. 970-985.

¹⁹COGLIANESE, Cary. Algorithmic Regulation: The Future of Administrative Decision Making. University of Pennsylvania Law Review, Philadelphia, v. 168, 2020. p. 1-45.

²⁰SUNSTEIN, Cass R. Algorithms, Correcting Biases. Social Research: An International Quarterly, New York, v. 86, n. 2, 2019. p. 499-511.

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