1. Introducción.
El Dr. Cotter publicó un artículo en el que se cita y pondera un voto que establece que no toda declaración inexacta puede dar lugar a la aplicación de una sanción. Recomiendo la lectura de este trabajo; sin embargo, me veo obligado a realizar algunas observaciones respecto del entendimiento de mi sentencia. Concretamente, quiero hacer una observación respecto de la conclusión del autor, que afirma: ‘Decimos que no corresponde sanción, porque en estos supuestos la conducta del declarante, si bien equivocada, no merece reproche infraccional, dado que no existe el mínimo grado de culpa que exige el Código Aduanero para la aplicación de la sanción’.
2. La autoría en las infracciones administrativas.
Ante todo, lo que caracteriza a los ilícitos administrativos es que cualquier persona que forme parte de la organización o entidad puede ser considerada autor, independientemente de cómo haya contribuido empíricamente a la comisión del hecho. Puede haber actuado de propia mano, facilitando las cosas para que otro lo ejecute, persuadiendo a otro para que lo haga, entre otras posibilidades. En otras palabras, esto quiere decir que, ya sea que el sujeto obligado por el deber actúe en los hechos como autor, cómplice o instigador, siempre será considerado autor en términos de su responsabilidad. Esto se debe a que no solo quien infringe un deber debe ser considerado autor, sino que nadie más que él puede ser considerado como tal. Solo aquel que está obligado a cumplir el deber puede infringirlo y, si lo hace, lo infringirá, independientemente de la forma en que lo haga. Quien no está obligado a cumplirlo nunca podrá infringirlo, incluso si colabora para que el obligado lo haga o lo persuade para ello. En consecuencia, la cuestión del dominio del hecho es irrelevante en este caso.»
Ello es así, habida cuenta de que la obligación administrativa quebrantada constituye el núcleo del ilícito administrativo. Este deber no se refiere al deber general de respetar la norma, que es común a todas las personas, sino más bien al deber de justicia distributiva originado en el ámbito sectorial de la regulación administrativa. Todo eso en su conjunto nos revela que, en los ilícitos administrativos, solo puede ser autor aquel que lesiona un deber administrativo que existía con anterioridad a la formulación del tipo, habida cuenta de que el fundamento de la responsabilidad no se basa en la violación de los deberes generales de sujeción a la ley.
Así las cosas, el fundamento de la responsabilidad no se basa en la violación de los deberes generales que surgen de la ciudadanía y el deber negativo de evitar que en ejercicio de la autonomía de la voluntad pueda afectarse a terceros. En otras palabras, en los términos de la justicia general, el fundamento de la responsabilidad se relaciona con los deberes generales de actuación, referidos al hecho de que cada persona, por ser persona, está obligada a cumplir deberes generales que les incumben a todos en igualdad de condiciones, y el deber más general es el de no lesionar a los demás en sus bienes, que se conoce por su frase neminem laedere. La verdad es que, si una persona en su esfera de libertades domina el riesgo que finalmente afecta o puede afectar a un tercero, a partir de esa afectación se genera un delito que se entiende y explica en la idea del dominio del hecho.
Se comprueba de este modo que, cuando la persona viola los deberes de su estatus, está haciendo un uso de su libertad que el derecho desaprueba. Rige, entonces, un sinalagma de libertad de actuación y responsabilidad por las consecuencias de la administración de esa libertad.
Así llegamos a una cuestión inversa a la anterior. Fíjense ahora ustedes un momento en que el fundamento de la responsabilidad viene dado por la no observancia de deberes especiales establecidos por un estatus especial, el administrado, que implica una forma de comportarse determinada por el derecho administrativo. En estos casos, lo que se hizo no es relevante, sino la relación entre el obligado especial y el objeto de bien jurídico, porque, a diferencia de la autoría y participación en los delitos de dominio, que se constituyen y determinan a través del control del hecho, en el campo infraccional administrativo, la autoría se constituye por la violación del deber.
Esto nos conduce a que la responsabilidad del obligado participante en el evento no está delimitada por la regla de si controla o no el acto, sino que está determinada en virtud del estatus o rol especial del sujeto. En otras palabras, no importa que el sujeto obligado organice mucho, poco o nada; en la medida en que pueda impedir que el tipo se realice, responde siempre como autor.
En efecto, la determinación de la autoría se basa exclusivamente en la infracción del deber, y no en el dominio del hecho. Incluso en casos en los que el especialmente obligado actúa dominando el hecho e infringiendo su deber, la autoría sigue siendo determinada por la infracción del deber especial y no por el dominio del hecho.
Por lo tanto, en estos ilícitos, lo que determina la autoría es el hecho de que el sujeto haya infringido su deber, y no si tenía el control total del evento. Sin embargo, cuando la obligación devino de incumplimiento imposible, es posible que resulte excluida la responsabilidad sancionadora. Así, por ejemplo, si bien el importador es pasible de ser responsabilizado –en los términos del art. 954 del CA– por la inexactitud de su declaración comprometida en la solicitud de destinación aduanera relativa a la cantidad de la mercadería manifestada, ello no obsta a que tal responsabilidad resulte excluida si de las pruebas aportadas en el proceso surgiese que los faltantes o sobrantes de bienes debieran razonablemente ser atribuidos a las esferas de responsabilidad de otros sujetos –el transportista o el depositario– que intervienen en operaciones previas a la solicitud de destinación, y que, al igual que este último trámite, se encuentran sometidas al control del servicio aduanero (CSJN Fallos: 325:786).
Dicho esto, de otro modo, el factor de atribución en el ilícito administrativo podría no requerir de la existencia de dolo ni un grado mínimo de negligencia, de manera que el encartado solo podría eximirse de responsabilidad, acreditando que aun si hubiera desplegado todos los medios tendientes a evitar el encuadramiento de su conducta bajo la infracción analizada, el cumplimiento de la obligación se tornare de imposible cumplimiento (1).
En esa comprensión del tema, ciertamente no me veo conmovido ni desconozco lo dicho por la CSJN en famosos casos, en donde se hace referencia a la consagración del principio de la “personalidad de la pena”(2). Sin embargo, la consolidación de la infracción del deber como criterio para la determinación de la autoría en los ilícitos administrativos hace que la forma en que se ejecuta el ilícito pierda significado. Por ejemplo, un contribuyente que tiene la responsabilidad de presentar la declaración jurada será considerado siempre el autor del ilícito de omisión de presentación de declaración jurada, independientemente de si él mismo no la presentó o la delegó en su contador. La falta de importancia en la forma en que se perpetra el ilícito es un elemento determinante para establecer cuáles son las excusas admitidas para deslindar las responsabilidades.
Permitidme que insista. Un accionar culpable supone que las personas tienen la obligación de llevar a cabo una actividad adecuada en virtud del conocimiento que se presume que tienen del derecho y de la posibilidad de actuar de manera diferente. Cabe preguntarse cuál resultaría el reproche al empresario que delegó la gestión de su negocio en un profesional de su arte y/o saber. Existe una notable confusión cuando se hace el esfuerzo de mantener la culpabilidad como elemento esencial de la infracción administrativa y se modifica contra legem el fundamento legal de la sanción. Es que, en efecto, no se sanciona la falta de control y/o diligencia debida respecto del extraneus que realizó la acción ilícita (3).
En ese orden de ideas, pocas veces en el ordenamiento sectorial de que se trate se exige implementar un modelo organizacional que responda a determinado parámetro.
3. Excusas admitidas
Seguido a lo anterior, puede decirse que resulta palpable que la única excusa admisible es la ausencia de razonabilidad de la obligación impuesta. Un caso, por ejemplo, sería aquel en que la norma no permite desentrañar lo permitido respecto de la prohibido, pero sin olvidar que por antonomasia las personas tienen la obligación de conocer y cumplir con las normas que regulan su actividad, y no pueden alegar desconocimiento o ignorancia como excusa para justificar una conducta ilícita. Este principio se aplica de manera particularmente estricta en sectores regulados en los que se espera que los sujetos involucrados tengan un conocimiento completo de la normativa que los rige (4).
En ese estado de cosas, está a la vista que la consagración de un régimen de responsabilidad solidaria puede ser constitucionalmente problemática si se considera la naturaleza penal de las sanciones administrativas. Sucede que, al multiplicar la persona y los patrimonios respecto de los cuales puede exigirse el cumplimiento de la multa, se introduce una suerte de control interno entre el garante y el que comúnmente es el que está en condiciones de cumplir con el acto debido. Es decir que, en el ámbito administrativo sancionador, la solidaridad pasiva permite imponer responsabilidad tanto al infractor directo como a la persona que debía garantizar el cumplimiento de las normas, de manera objetiva y sin necesidad de establecer una conducta culpable, ya que la multa administrativa se impone a aquella persona que tiene la responsabilidad de garantizar el cumplimiento de las normas y mandatos administrativos, independientemente de si esa persona cometió o no la infracción.
Precisamente, esta perspectiva se basa en la idea de que el objetivo principal de la sanción administrativa sancionadora es garantizar el cumplimiento de las normas y la protección del interés público, y no necesariamente la individualización y castigo de la conducta infractora. Por lo tanto, la responsabilidad solidaria permite a la autoridad administrativa actuar de manera efectiva y lograr el objetivo deseado, aun cuando la infracción haya sido realizada por una persona distinta a aquella que está obligada a garantizar su cumplimiento.
En ese sentido, pensemos el caso de una empresa que es permisionaria para realizar un pozo petrolero y en ese marco contrata a los mejores profesionales; pero estos imprudentemente ocasionan un desastre ambiental. ¿Acaso le interesa al legislador ambiental que se ventile en un proceso si el permisionario actuó con la diligencia debida en sus tareas de control respecto de sus comitentes? Necesariamente la responsabilidad personal no puede penetrar en el ámbito administrativo sancionador porque desconoce el sentido del sistema sancionador basado no en un reproche moral sino de justicia distributiva. Efectivamente, en este caso, el legislador ambiental estaría interesado en garantizar el cumplimiento de la normativa y en proteger el medio ambiente, por lo que la responsabilidad administrativa sancionadora se enfocaría en el cumplimiento de la obligación de garantizar una actividad responsable y segura por parte de la empresa permisionaria, sin necesidad de establecer la responsabilidad personal de quien cometió la infracción. En este sentido, la responsabilidad administrativa sancionadora se enfoca en garantizar el cumplimiento de las normas y en proteger los intereses legítimos, y no tanto en el aspecto personal de la responsabilidad del infractor.
En consecuencia, la responsabilidad solidaria en el ámbito administrativo sancionador es una herramienta importante para la protección del medio ambiente, la seguridad pública, etc., pero debe ser establecida de manera razonable y dentro de los límites de la igualdad ante la ley. La imposición de sanciones solidarias debe basarse en obligaciones reales y objetivas, que sean cumplibles y no comprometan la igualdad ante la ley. Es importante que la autoridad administrativa considere los límites y las circunstancias específicas de cada caso para garantizar que la aplicación de la responsabilidad solidaria sea justa e imparcial.
En conclusión, la solidaridad en la responsabilidad administrativa sancionadora es un aspecto relevante que se debe considerar, sin embargo, debe estar limitada por los principios de razonabilidad y proporcionalidad. La imposición de una sanción solidaria debe estar basada en la atribución de una obligación razonable y posible de cumplimiento, y no en una imposición arbitraria y desproporcionada. Al mismo tiempo, se debe evitar una excusación injustificada de la responsabilidad, ya que ello podría resultar en una impunidad de muchas situaciones y en una ineficacia de las normas administrativas. Por lo tanto, es importante encontrar un equilibrio entre la necesidad de responsabilizar a aquellos que tienen la obligación de garantizar el cumplimiento de la normativa y proteger los derechos fundamentales, como la garantía de igualdad ante la ley y la presunción de inocencia. Es que, en efecto, es absolutamente irrazonable comprometerlo por la introducción de un riesgo por todo evento.
Por ello, es importante que el derecho sancionador administrativo evolucione de manera acorde con las transformaciones sociales y económicas para garantizar que las normas y sanciones se apliquen de manera justa y equitativa. Además, la sanción administrativa no solo busca proteger los intereses colectivos, sino también fomentar la cultura de cumplimiento de las normas y promover la responsabilidad social de los individuos y empresas en su actuar. Por lo tanto, es necesario encontrar un equilibrio entre el respeto a los derechos de las personas y empresas y la protección de los intereses colectivos.
Al respecto, debe consignarse que el modelo sancionador administrativo debe dar respuesta a los modernos métodos de producción. Realmente si el derecho quiere seguir siendo una realidad viva no puede ser ajeno a esos cambios y quedar impasible. De lo contrario, actuar con indiferencia implicaría dejar de cumplir con el mandato constitucional de proteger las situaciones de incidencia colectiva. Por eso, es importante diseñar y aplicar una política legislativa sancionadora administrativa que permita cumplir con la normatividad de manera efectiva, en lugar de simplemente seguir fórmulas e instrumentos tradicionales.
Desde esa perspectiva, si bien se sigue concibiendo como conformadores del núcleo del derecho administrativo a las partes clásicas, no es menos cierto que los ordenamientos sectoriales nos invitan a repensar muchos de los conceptos acuñados en el pasado. Precisamente estas nuevas situaciones son las que permiten actuar alejado de las fórmulas e instrumentos tradicionales, copiados del derecho penal, aunque luego se los maquillen.
En efecto, la reformulación de la potestad sancionadora administrativa es necesaria para garantizar su eficacia en el cumplimiento de la normatividad. La potestad examinada debe ser diseñada de manera autónoma y con una lógica propia que se ajuste a las especificidades de la actividad que se pretende encausar. El enfoque en los principios y reglas del derecho penal no es adecuado en este caso, ya que los fines y objetivos son diferentes. Por tanto, es necesaria una reformulación integral que tenga en cuenta la pertenencia de la atribución al derecho administrativo y sus características específicas. Concretamente, como vimos, la formulación de una relación de género a especie no satisface porque presenta deficiencias, tanto desde una perspectiva teórica como dogmática, habida cuenta de que los fines de ambas potestades no se corresponden ni teórica ni prácticamente. Realmente los principios y reglas son disimiles y, en las condiciones precitadas, es menester una reformulación integral de la potestad, que dé cuenta de su pertenencia al derecho administrativo.
En último término es relevante mencionar que la atribución comentada debe ser entendida como una herramienta de realización de justicia distributiva y no como una simple potestad punitiva, como lo venía siendo en el pasado. La evolución de la sociedad y las nuevas situaciones que se presentan requieren una adaptación de las políticas legislativas y de la acción administrativa para garantizar un cumplimiento efectivo de la normatividad.
En definitiva, resulta evidente que la atribución debe ser más direccionadora y menos limitadora, y su objetivo principal debe ser promover el cumplimiento de la normatividad y el bienestar general de la sociedad. Además, el sistema sancionador administrativo debe estar adaptado a las nuevas realidades y ser más responsivo, superando la tesis del ius puniendi único del Estado y ofreciendo un enfoque más justo y equitativo. Definitivamente si la potestad quiere ser una herramienta de realización de justicia distributiva debe incorporar una mira responsiva adaptada a la distribución de riesgos en el marco de la sociedad del siglo xxi, que debe resultar superadora de la controvertida tesis del ius puniendi único del Estado.
Todavía más, la actual actividad que despliegan los órganos administrativos siquiera se corresponde con la envejecida política administrativa que, como todos sabemos, se caracterizaba por la imposición de restricciones, deberes o de cualquier forma ordenaba las actuaciones privadas con el fin de garantizar algún interés público, vigilar su cumplimiento y reaccionar ante los incumplimientos para reestablecer la legalidad. En sentido opuesto, la actividad administrativa en el presente abarca un sin fin de situaciones de impacto colectivo en las que resulta necesaria no realizar una actividad meramente limitadora sino fundamentalmente direccionadora, para posteriori fiscalizar y, a todo evento, sancionar el descarrilamiento.
Reitero al lector que es importante que la potestad sancionadora administrativa se adapte a las nuevas realidades y se diseñe con un enfoque más responsable y adaptativo, que permita a la AP actuar eficazmente en la protección de los intereses públicos y el mantenimiento de la legalidad.
De esta forma, se podrá garantizar que la AP cuente con las herramientas necesarias para desempeñar sus funciones de manera eficaz, mientras se respetan los derechos y las garantías de los particulares. En este sentido, es fundamental tener en cuenta que la potestad no debe ser vista como un fin en sí mismo, sino como un medio para alcanzar un fin superior, que es el de garantizar el cumplimiento de la normatividad y el mantenimiento del orden público.
Al respecto, no puede dejar de tenerse presente que las técnicas utilizadas para direccionar las actividades son variadísimas y lejos están de dispensarse su cumplimiento por una actuación diligente. Realmente de poca utilidad resultarían estas prerrogativas si no condicen con reconocer a la AP la posibilidad de sancionar a los particulares por las transgresiones al régimen administrativo mediante un aparato conceptual y práctico distante del derecho penal.
En fin, la solidaridad en el régimen sancionador administrativo significa que los particulares pueden ser sancionados por incumplimientos a las obligaciones establecidas por la AP, independientemente de su imputación personal. La única defensa válida, en este caso, es demostrar el cumplimiento de la obligación o que el incumplimiento es una situación que hubiera ocurrido en cualquier momento y lugar. La solidaridad en este contexto implica una forma de responsabilidad sancionatoria por el hecho de terceros, y, por lo tanto, las pruebas que demuestren que el propietario no cometió la infracción son irrelevantes (5).
Al fin y al cabo, la solidaridad en el régimen bajo examen implica la existencia de varios sujetos en las obligaciones o deberes a cargo del administrado, lo que significa que la prestación es única. La institución de la solidaridad pretende garantizar que la obligación sea ejecutable frente a otros sujetos diferentes del autor de la conducta prohibida. La figura de la solidaridad en materia administrativa sancionatoria no vulnera el derecho al debido proceso siempre y cuando se permita al obligado acudir al proceso.
En este contexto, negar las diferencias morfológicas entre los delitos y los ilícitos administrativos parece una temeridad sustentada en el rechazo de lo evidente. Sostener simplemente que no habría diferencia entre ambos es no advertir que los deberes no son iguales ni están dirigidos a los mismos destinatarios. En general, en el ordenamiento jurídico penal los deberes de respeto para los bienes jurídicos están dirigidos a todos los ciudadanos. Sin embargo, existen pocos delitos que generan deberes de protección dirigidos solo a ciertos destinatarios con posiciones especiales frente al bien jurídico (deberes especiales), como el juez, el fiscal o el administrador de patrimonios ajenos.
A pesar de esto, la causa de la imposición de la pena no es el simple quebrantamiento del deber, sino un juicio de reproche sustentado en la culpa y/o el dolo del agente causante. Por lo tanto, el derecho penal no admitiría delitos especiales en cabeza de intraneus carentes de moral, lo que es contrario a la sustentabilidad del sistema de obligaciones administrativas.
Pero hay otra cosa muy importante. En el ámbito de los delitos penales de infracción de deber, el incumplimiento del deber especial solo fundamenta la autoría y no el injusto. Hay que entender que, en el ámbito de la punibilidad, la represión no se agota con la infracción de un deber, sino que ella requiere la afectación de un bien jurídico. En consecuencia, el fundamento de la imputación jurídico penal –el presupuesto material del injusto– supone el concurso de ambos elementos. Efectivamente, si el intraneus no tuviere el dominio sobre la vulnerabilidad del bien jurídico tutelado o sobre la supervisión de la fuente de peligro, no bastaría su rol de garantes para concretar la pena.
He hablado de que la responsabilidad en materia sancionatoria administrativa no se basa en la intención o culpa del sujeto, sino en el hecho de no cumplir con las obligaciones establecidas por la normativa. La imputación no requiere una evaluación moral del sujeto, sino una evaluación de su cumplimiento de las obligaciones.
Para simplificar, podríamos decir que, en el ámbito administrativo, el enfoque se centra en el cumplimiento de la obligación y no en la moralidad o la intención del sujeto. En lugar de evaluar la culpa o el dolo, la AP evalúa si la conducta del sujeto cumple con las normas establecidas y, en caso contrario, puede imponer sanciones. Además, en la materia sancionatoria administrativa, también se puede responsabilizar por hechos realizados por terceras personas, estableciéndose una forma de responsabilidad objetiva.
Así pues, en materia sancionatoria administrativa, es posible responsabilizar por hechos que escapan a la conciencia, voluntad o control del sujeto, como los realizados por terceras personas, e introducir una forma de responsabilidad objetiva. En rigor, sucede que, en el ámbito administrativo, encuadrada una conducta en una norma sancionadora, si no se corrobora ninguna causa de justificación, no es menester preguntarse si el agente obligado actuó con dolo o culpa. Una vez más, se confirma la sinrazón de proponer la incorporación plena de los elementos de la teoría del delito y sus categorías analíticas de acción, tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad en la materia administrativa sancionadora.
Abreviemos: en el ámbito sancionador administrativo, la responsabilidad es diferente a la responsabilidad penal. Se basa en la violación de una norma administrativa y no se requiere una evaluación moral del comportamiento del sujeto sino una evaluación sobre su cumplimiento de la obligación. Además, en la imputación de responsabilidad, no se requiere investigar la persona física que tenía el control del hecho. Hay que reconocer que la sanción administrativa no tiene como objetivo castigar por la culpa o el dolo del sujeto, sino por su incumplimiento de una obligación y, en consecuencia, la magnitud de la sanción no debe ser proporcionada a la culpa del sujeto para evitar un exceso de punición.
Este punto se puede destacar observando que la obligación de cumplir con las normas administrativas recae sobre la persona que se encuentra en posición de hacerlo, independientemente de su conocimiento o intención de incumplir con dichas normas. En este sentido, el principio de culpabilidad no es un requisito para imponer una sanción administrativa, aunque esto no significa que no se puedan tomar en cuenta factores como la culpa o el dolo en la determinación de la magnitud de la sanción.
En la teoría del ilícito administrativo, la distinción entre acción y omisión pierde relevancia. En vez de mirar qué comportamiento realizó el individuo, cabe enfocar en dos preguntas clave: si se incumplió con la obligación y si el acusado tenía el deber jurídico de evitar el resultado en razón de una posición de garantía o competencia jurídica para impedir la antijuridicidad.
Todo esto parece confirmar que el quid del problema se reduce a determinar quién es el obligado. Esto significa que el análisis de la imputación objetiva se enfoca en que institución era la obligada y quién, dentro de la organización institucional, tenía la competencia asignada. Sin embargo, es importante destacar que esta forma de entender la responsabilidad administrativa está sujeta a limitaciones y excepciones. Por ejemplo, existen situaciones en las que el cumplimiento de la norma administrativa resulta imposible, como cuando existe una circunstancia de fuerza mayor que lo impide. En estos casos, la sanción administrativa no sería aplicable.
Hemos de realzar que existen dos formas de responsabilidad objetiva en el ámbito sancionador administrativo: la imputación objetiva y la responsabilidad objetiva expresa. La imputación objetiva se basa en hechos objetivos, pero aun así se permite al sujeto imputado el derecho a la defensa y a demostrar causales eximentes de su responsabilidad. Por otro lado, la responsabilidad objetiva expresa no garantiza la presunción de inocencia, ya que no permite al sujeto imputado demostrar causales eximentes de su responsabilidad.
En ese contexto, deseo subrayar que la relación de imputación no podría ser de una normatividad absoluta, lo que significaría que la persona responsable sería garante absoluto del cumplimiento de la orden administrativa, habida cuenta de que estas sanciones deben ser proporcionadas y estar sujetas a los límites y garantías establecidos en la Constitución y en el resto del ordenamiento jurídico.
Además, es importante destacar que la responsabilidad objetiva no implica que el sujeto sancionado sea considerado culpable de forma automática. La imputación objetiva de una conducta sancionable solo significa que el hecho se considera como un incumplimiento de un deber u obligación establecido en la ley, y que, por lo tanto, es posible aplicar una sanción. Sin embargo, el sujeto sancionado tiene derecho a defensa y a alegar circunstancias o causales que lo eximan de responsabilidad, como cuando el hecho imputado es imposible de cumplir por cualquier persona en cualquier momento y lugar debido a circunstancias superiores.
En otras palabras, si existiera una situación legítima y superior que justificara el incumplimiento, entonces no se consideraría una infracción y, por lo tanto, no se aplicaría la sanción prevista. Habría que decir también que esto podría ocurrir, por ejemplo, en situaciones de fuerza mayor o en casos donde la conducta impuesta resulte de imposible cumplimiento para cualquier persona en tiempo y lugar.
En ese sentido, resulta importante destacar que el establecimiento de estas causales eximentes es responsabilidad del legislador y su aplicación dependerá del análisis de cada situación en particular. Pero no siempre es menester que se ahonde en si ha existido dolo o culpa si la norma sancionatoria administrativa prescinde de ese recaudo. Efectivamente, en el ámbito administrativo, la responsabilidad sancionatoria puede estar basada en un criterio objetivo, independiente de las circunstancias personales del responsable, como el incumplimiento de una obligación impuesta por la ley o la comisión de una conducta prohibida. Por lo tanto, el éxito de la regulación administrativa sancionatoria se logra cuando se evita la necesidad de evaluar la intención o el grado de culpa del responsable, y se enfocan en métodos estandarizados para determinar su responsabilidad.
Importa dejar sentado, además, que la imposición de sanciones por responsabilidad objetiva no es de carácter excepcional en el derecho sancionador administrativo aunque está sujeta a ciertos requisitos. En efecto, las sanciones por responsabilidad objetiva se ajustan a la Constitución siempre y cuando carezcan de finalidad eminentemente retributiva, es decir, sanciones que no solamente comprometen de manera específica la función administrativa, sino que se imponen en razón del desdén que exhibe el encartado respecto del cumplimiento de la norma.
Permitidme ahora insistir en que, dadas las circunstancias señaladas, resultan evidentes las notables diferencias con el campo punitivo, donde las condiciones personales son decisivas para determinar la responsabilidad sancionatoria. Realmente, bajo la perspectiva que se considera adecuada, en gran medida, el éxito de la regulación administrativa sancionatoria depende de evitar la introspección en las cuestiones personales y profundizar en métodos estandarizados de responsabilidad.
Desde el punto de vista institucional, esa situación contribuye a la eficacia del sistema y al evidente ahorro de recursos en la determinación de la responsabilidad sancionatoria administrativa. En esta situación, es importante tener en cuenta que se espera del obligado que, al conocer los elementos de riesgo que encierra el ejercicio de su actividad, evite cualquiera de los previsibles (6).
Habría que decir también que la imposición de sanciones por responsabilidad objetiva tiene intrínseca relación con el hecho de que el éxito regulatorio depende el ahorro de recursos para determinar la responsabilidad sancionatoria.
1. En el marco de un sumario financiero, la Superintendencia de Entidades Financieras y Cambiarias del Banco Central de la República Argentina impuso sanciones de multa a HSBC Bank Argentina SA y a los miembros del Comité de Tecnología Informática de dicho banco. Las sanciones se basaron en el incumplimiento de la inclusión de la opción “pago de haberes” en el menú “Transferencias” del servicio de banca en línea del banco, contraviniendo una comunicación del BCRA. La cámara confirmó la multa impuesta a un banco por la omisión de incluir en el menú “Transferencias” del home banking la opción “pago de haberes” en incumplimiento de la Comunicación BCRA “A” n° 6242, pues consideró que, aun el hipotético caso de haber sido inviable el desarrollo de la opción inmediatamente después del dictado de la norma, al publicarse la comunicación, debió haber informado y acreditado ante el BCRA las invocadas dificultades en la implementación impuesta y solicitar oportunamente una prórroga para el cumplimiento o la suspensión de sus efectos (CNACAF “HSBC Bank Argentina SA y otros c. Banco Central de la República Argentina s/ Entidades financieras – Ley 21.526 – art. 42”, 2020).
2. En “Parafina del Plata” (Fallos: 271:297), sentencia del 2 de septiembre de 1968, y “Usandizaga, Perrone y Juliarena S.R.L. v. Dirección General Impositiva” (Fallos: 303:1548), sentencia del 15 de octubre de 1981, el Máximo Tribunal dejó sentado respectivamente que: “no basta la materialidad de la retención de las sumas correspondientes a terceros, destinadas al pago del impuesto, después de vencido el plazo fijado para configurar la defraudación fiscal, pues la norma consagra el criterio de la personalidad de la pena que, en esencia, responde al principio de que solo puede ser reprimido quien sea culpable, es decir aquel a quien la acción punible le pueda ser atribuida tanto objetiva como subjetivamente”, por cuanto “las infracciones y sanciones tributarias integran el derecho penal especial y le son aplicables las disposiciones generales del Código Penal, salvo disposición expresa o implícita en contrario” (v. fs. 219, de los autos principales).
3. En efecto, la ausencia de participación directa en los hechos infraccionales no es considerada para eximirse de la sanción administrativa, puesto que la responsabilidad inherente al cargo nace por la sola circunstancia de formar parte de la entidad, por manera que cualquiera fueren las funciones que efectivamente cumplieran y aun cuando el sujeto no haya actuado directamente en los hechos investigados. La responsabilidad es consecuencia del deber que les incumbe al asumir posiciones que los habilitan razonablemente para verificar y oponerse a los procedimientos irregulares, sin que las modalidades de la gestión del negocio social los excusen de sus obligaciones (CNACAF “Banco Municipal de Rosario y otros c. BCRA – Resol. N° 188/13 – Expte. N° 100480/06 – Sum. Fin. N° 1247”, causa N° 21.356/13 del 18/03/2014). De tal modo, resultan sancionables quienes, aun sin actuar materialmente en los hechos, no desempeñaron su cometido de dirigir y fiscalizar la actividad desarrollada por la entidad, y coadyuvaron de este modo por omisión no justificable a que se configuraran los comportamientos irregulares (CNACAF “Cambio América SACT y otros c. BCRA s/ entidades financieras – Ley 21.526”, causa N° 54.824/13, del 28/08/2014). En consecuencia, la falta de intervención directa de los sancionados no excluye su responsabilidad, si consienten con su silencio e inacción el incumplimiento de la LEF y sus normas reglamentarias (CNACAF “Daimlerchrysler Cía. Financiera SA y otros c. BCRA – Resol. N° 53/11 – Expte. N° 100.005/02 – Sum. Fin. N° 1066”, causa N° 15.808/11, del 26/09/2011). Es que, al aceptar voluntariamente sus designaciones, conocieron –o debieron conocer– las normas específicas a las que se encontraban sujetos y quedaron obligados a responder –como regla– por los actos de la entidad, toda vez que, por sus funciones, debieron advertirlos y propender a impedir su ejecución (CNACAF “Ghibaudi, Enrique R. c. BCRA s/ entidades financieras – Ley 21.526 – art. 42”, causa N° 39.034/13, del 12/08/2014). En suma, los integrantes de una entidad bancaria quedan comprometidos como responsables de las infracciones cometidas, en la medida en que acepten o toleren, aunque sea con un comportamiento omisivo, la comisión de una falta, y no basta para exculparlos la mera alegación de ignorancia (CNACAF “Banco Patagonia SA y otros c. BCRA s/ entidades financieras – Ley 21.526 – art. 41”, causa N° 40.469/13, del 14/10/2014), o la genérica invocación del principio de culpabilidad (CNACAF “Banco Patagonia SA c. UIF s/ Código Penal – Ley 25.246 – Dto. 290/07 – art. 25”, causa N° 55.011/18, resuelta conjuntamente el 29/10/2019 con las actuaciones “Andreo Alledo Claudemir y otros c. UIF s/ Código Penal – Ley 25.246 – Dto. 290/07 – art. 25”, causa N° 55.017/18; en igual sentido, Sala III, CNACAF “Ace Seguros SA y otros c. UIF s/ Código Penal – Ley 25.246 – Dto. 290/07 – art. 25”, causa N° 14.600/17, del 27/06/2019; “Liderar Compañía General de Seguros SA y otros c. UIF s/ Código Penal – Ley 25.246 – Dto. 290/07 – art. 25”, causa N° 61.665/17, del 18/07/2019).
4. En todos los casos, el obligado debe demostrar que ha actuado con un comportamiento normal y razonable frente al evento en que se halló, procediendo con la prudencia que exigía la situación (CSJN Fallos: 319:1524).
5. Efectivamente, al tratarse de una obligación solidaria, en las relaciones externas de esta, no sería posible alegar que no se cometió la infracción, porque se trataría de un asunto propio de las relaciones internas de la solidaridad. Realmente, la solidaridad implica que se le pueda cobrar el pago, incluso si el acto no le es atribuible, habida cuenta de que estamos en presencia de una forma de responsabilidad sancionatoria por el hecho de terceros.
6. Quiere decir ello que los riesgos permitidos dejan insubsistente la obligación administrativa. Al respecto, sin embargo, cabe tener en cuenta que existen situaciones previsibles que específicamente pueden estar justificadas por el regulador por contemplar un margen de tolerancia con el obligado. Sería el caso de la demora en la prestación puntual del servicio de transporte motivada por el salto a las vías de un suicida. Ese riesgo podría evitarse previendo medidas de seguridad que impidan el acceso inmediato a las vías por parte de las personas cuando accede el tren a la plataforma, pero la solución es tan impracticable que el regulador prefiere dispensar de ese riesgo al obligado y establecer una causa de justificación. Obsérvese, en efecto, que ese riesgo es tolerado como contrapartida del ahorro de tiempos que dicha organización del servicio resulta proporcionada a los pasajes. En consecuencia, de lo dicho, bajo la modalidad de imputación susceptible de ser establecida por el DAS, podría contemplarse el caso en que se hiciere responsable al obligado por las acciones de la víctima que termina lesionando sus propios bienes jurídicos. En concordancia con tal criterio, la culpa de la víctima con aptitud para cortar totalmente el nexo de causalidad entre el hecho y el resultado debe aparecer como la única causa del hecho y revestir las características de imprevisibilidad e inevitabilidad propias del caso fortuito o la fuerza mayor. Con relación a lo expuesto, corresponde poner de relieve que, aun cuando la víctima participa de la elevación del riesgo, podrá atribuirse responsabilidad al obligado administrativo por las consecuencias de su actuar. Ya que los deberes asumidos no se interrumpen por el actuar de la víctima a propio riesgo. Un ejemplo de lo enunciado es el del pasajero que sufre un accidente en un medio de transporte regulado por no usar el cinturón de seguridad. En dicho ejemplo, el ente regulador del transporte sancionará a quien obligue a transportar pasajeros en condiciones de salubridad y seguridad. El actuar descrito por parte de la víctima no exonera al obligado de las responsabilidades a su cargo. Pasaría lo mismo si una persona adquiere medicación sin la receta correspondiente.
Presidente del Tribunal Fiscal de la Nación