1.Introducción
UNO
Tradicionalmente, la actividad aduanera en la Unión Europea ha estado marcada por una sucesión de reformas a cuál más revolucionaria que la han convulsionado y la han ido cambiando y forjando en la realidad actual y su devenir futuro.
Así, cuando se planteó la creación del Mercado Único o la desaparición de las aduanas y fronteras interiores comunitarias, o se abordó la desaparición de cada una de las monedas nacionales (la peseta, el marco, el franco etc) y su sustitución por una moneda única, nuestra primera reacción fue que eso o aquello era imposible de realizar, pero el tiempo no nos ha dado la razón y como todos sabemos, todas estas reformas han sido satisfactoriamente realizadas.
Pues bien, otra vez lo ha vuelto a hacer. El pasado 17 de mayo de 2023, la Comisión Europea presentó en Bruselas una serie de propuestas bajo el epígrafe “la reforma aduanera de la Unión” y a la que la propia Comisión ha calificado como la «más ambiciosa y exhaustiva de la Unión Europea desde que fue constituida en el año 1968”.
Esta reforma tiene como objetivo la profunda simplificación y racionalización de los procesos aduaneros con la finalidad de reducir sus costes, eliminando los actuales procedimientos en ocasiones engorrosos y lentos por otros más sencillos y fiables que procure a las empresas comunitarias una reducción drástica en los costes operativos del sistema.
El mecanismo ideado por la Comisión para lograr estos objetivos se basa en la sustitución de las declaraciones de aduana tradicionales por un nuevo enfoque basado en la realización de las importaciones mediante la utilización de bases de datos comunes gestionadas a nivel comunitario que, de una manera más inteligente y con la utilización de herramientas suministradas por la inteligencia artificial permita controlar los procesos comerciales y los riesgos reales que se presenten para la Unión Europea, para sus ciudadanos y para la propia economía comunitaria.
Este nuevo planteamiento del comercio internacional comunitario responde a una premisa básica derivada del extraordinario aumento de los volúmenes comerciales e intercambios internacionales que se está produciendo y, en especial, el del comercio electrónico, lo que está incrementando, a nivel de doble dígito, los volúmenes de comercio, generando la necesidad de crear o modificar drásticamente los procedimientos de importación y exportación de la Unión Europea y lograr controlar la frontera exterior comunitaria para además tener en cuenta las crisis geopolíticas tan cambiantes y ejercer la necesaria protección de los ciudadanos (entendida ésta como labor básica de las aduanas) todo ello mediante la utilización de procedimientos sencillos y fiables que posibiliten reducir el tiempo necesario para completar los procesos de importación, con el objetivo de reducir las cargas del comercio exterior comunitario en un 25 % de su coste y todo ello sin menoscabar los objetivos políticos y de seguridad necesarios.
Además, la propia Comisión ha declarado que esta reforma representa el siguiente paso en la consolidación de acciones en las que se lleva trabajando desde comienzos de siglo para lograr una verdadera armonización, no solo fiscal sino de planeamiento, sustentada en unos procedimientos informáticos únicos (en permanente variación y desarrollo) a los que es necesario adaptarse sobre la marcha, introduciendo y utilizando los mecanismos más avanzados que en cada momento estén disponibles (como es el caso de la inteligencia artificial) y cualquier otro avance informático que en el futuro pudiera aparecer.
Por otro lado, también representa un compromiso público de la Comisión Europea, una verdadera declaración de intenciones sobre cuáles van a ser sus objetivos prioritarios para la aduana de este siglo, como en su día lo fueron la creación del Mercado Interior, la desaparición de las fronteras interiores de la Comunidad o la creación del euro.
A mi modo de ver la reforma que se ha presentado es el único camino para conseguir una verdadera integración económica en la Unión Europea y poder actuar como un único país, con un solo procedimiento aduanero, una única lengua, un único análisis de riesgo basado en una única base de datos, frente a la situación actual representada por 27 países, 27 procedimientos diferentes, 23 lenguas oficiales y 27 bases de datos y centros informáticos nacionales de los que derivan 27 estudios todos potencialmente diferentes.
2. Trabajos preparatorios de la reforma
La presente reforma es fruto de una serie de trabajos preparatorios realizados durante los últimos años e impulsados por la propia Comisión, entre los que podemos destacar los siguientes:
a. En 2022 el realizado por el Grupo de Sabios de alto nivel y su informe sobre el futuro de las aduanas en el que se pidió un cambio estructural urgente y en el que plantearon una serie de recomendaciones sobre la Unión aduanera con el objetivo de lograr procedimientos aduaneros más ágiles y coherentes y adaptados a la realidad geopolítica tan cambiante del mundo actual.
b. El informe del Tribunal de Cuentas Europeo de 2021 que pidió una aplicación mucho más uniforme de los controles aduaneros con una mejor capacidad de análisis y de gestión de riesgos y una mayor coordinación a nivel de la propia Unión.
c.El informe denominado “el futuro de las aduanas en la Unión Europea 2040”, que fue realizado por el Centro Común de Investigación de la Comisión y que reflexionó sobre el futuro, la relevancia y la eficacia a largo plazo de la Unión Aduanera.
d.Por último, la consulta pública realizada por la Comisión, mediante la cual recopiló opiniones de todas las partes interesadas en el comercio internacional con una amplia evaluación del impacto de estas medidas en el mundo real.
3.La Reforma en cifras
DOS
La Comisión, al presentar esta reforma hizo una referencia expresa al gran éxito de la integración europea que ha permitido la libre circulación de mercancías dentro de los Estados miembros y que ha propiciado un amplio período de prosperidad europea. A la vez, remarcó la gran importancia a nivel mundial que tiene el Mercado Único de la Unión Europea siendo considerado como el área integrada más grande del mundo.
Desde un punto de vista cuantitativo (referidos al año 2021), la Unión Europea pone en valor el comercio con terceros países que alcanzó la cifra de 4,3 billones de euros, lo cual viene a representar el 14 % de todo el comercio mundial, resaltando que hasta 56 millones de puestos de trabajo dependen del comercio con terceros países.
Por otro lado, desde el punto de vista recaudatorio la Comisión señala que las aduanas comunitarias recaudan más de 80.000 millones de euros al año en concepto de derechos de aduana, de impuestos especiales y por el impuesto sobre el valor añadido, al configurarse la importación como hecho imponible de todos ellos, lo que representa unas cifras de gran trascendencia para la financiación, no solo de los presupuestos de la Unión Europea, sino también para los de cada uno de los Estados miembros.
Al margen de la gran importancia recaudatoria reseñada en el párrafo anterior, no se debe olvidar la importante labor que tienen asignadas la aduanas con la finalidad de hacer cumplir la legislación (cada vez más ambiciosa) que establecen los estándares ambientales, los sociales e incluso los digitales autoimpuestos por la Unión Europea para los productos que ingresen en la Unión, de manera que pongan en pie de igualdad el funcionamiento de las empresas comunitarias frente a los estándares que se exijan allende fronteras, lo cual tiene una importancia estratégica, no solo para la economía comunitaria y su prosperidad, sino también desde el punto de vista de la seguridad en su más amplio sentido.
4. Motivos de la reforma
TRES
La evolución del comercio internacional y sus desafíos constituyen en sí mismo los motivos de la reforma propuesta, que se pueden concretar en los siguientes:
La evolución del comercio internacional y sus desafíos constituyen en sí mismo los motivos de la reforma propuesta, que se pueden concretar en los siguientes:
a. El extraordinario incremento del comercio mundial y muy en particular el comercio electrónico que por sí solo hace necesaria una reforma integral de los procedimientos aduaneros para poder dar respuesta a las necesidades creadas por este hecho.
b. La gran proliferación y diversidad de normas aplicables entre las que se encuentran las destinadas a la protección del medio ambiente, el cambio climático, el dumping laboral, el control de armas de fuego, sanidad, etc. etc. etc., que suman un total de 378 normas comunitarias más las nacionales, lo que requiere una respuesta armonizada y eficaz de los órganos aduaneros comunitarios que garanticen el control y cumplimiento de las mismas con el menor coste posible.
c. Los cambios geopolíticos y la necesidad de reaccionar de una manera armónica en apoyo de cualquier crisis o en la aplicación de sanciones comunitarias (recuérdese la guerra de Ucrania), requiere de la asunción de procedimientos normalizados que faciliten y posibiliten una respuesta única de las aduanas de la Unión.
d. Procedimientos aduaneros comunitarios demasiados complejos tanto para las Administraciones de Aduanas como para los operadores económicos, lo que implica unos costes elevados y su correspondiente pérdida de competitividad.
La existencia de 27 administraciones aduaneras nacionales diferentes con las que los importadores de la Unión Europea deben tratar, la existencia de 111 interfaces y sistemas informáticos separados con sus correspondientes costes de administración y de gestión, la falta, en ciertos casos, de una interconexión entre los distintos sistemas informáticos comunitarios, la inexistencia de una Base de Datos Única de la Unión Europea, justifican, por sí solo, la necesidad de la reforma propuesta.
e. La gestión del riesgo común: La falta de normalización a qué se refieren los párrafos anteriores hacen que la aduana comunitaria sea, en cierto modo, vulnerable a un gran número de riesgos, no solo los meramente recaudatorios, sino también por los riesgos relacionados con el terrorismo y de seguridad en general, con el respeto a los valores comunitarios estratégicos y la pérdida de competitividad comunitaria. Esta gestión común de riesgos se hace imprescindible dado que la entrada por cualquier Aduana comunitaria implica la entrada en todo el territorio de la Unión por lo que de nada sirven gestiones de riesgo nacionales a nivel de 27 Estados.
5.Las bases de la reforma
CUATRO
La reforma analizada está basada en una nueva asociación Aduana/empresa y en una nueva reasignación de recursos de tal modo que se cambie el control aduanero tradicional por una mayor libertad y agilidad de circulación de las mercancías y con una mayor responsabilidad de la empresa que conduzca a una simplificación de los trámites aduaneros con la correspondiente reducción de sus costes, consiguiendo así un aumento de la competitividad de las empresas comunitarias, y todo ello sin perjuicio de la necesaria protección de los derechos de los ciudadanos y la defensa y seguridad de los consumidores.
Es evidente que si la aduana sabe previamente qué mercancías van a llegar a su frontera podrá tomar decisiones de manera anticipada y decidir si es necesaria o no una intervención o una inspección a los efectos de hacer cumplir las normas aplicables, focalizando y concentrando sus recursos adecuadamente, facilitando el comercio legítimo frente al comercio ilegal.
Para ello, el objetivo de la reforma pasa, de tener un enfoque para envíos individuales a un control de la cadena de suministro en general y a la utilización de bases de datos únicas y generales para toda la Unión Europea, bases de datos compartidas por todas las aduanas y mejoradas mediante inteligencia artificial. Es, pues, un cambio de modelo que irá desde la actual presentación de declaraciones aduaneras por cada envío individual a la aportación de datos de las cadenas de suministro en general.
Además, partiendo de la actual figura del Operador Económico Autorizado, se creará un grupo específico de comerciantes a los que denomina operadores de confianza para control (en inglés “Trust & Check”) que van a ofrecer la máxima transparencia en sus cadenas de suministros, pudiendo despachar todas sus importaciones ante las autoridades aduaneras del Estado miembro en el que tengan su sede, sin importar por donde entren físicamente las mercancías en la Unión Europea, utilizando su propia lengua e incluso, bajo ciertas condiciones, podrán realizar sus importaciones sin necesitar ninguna intervención aduanera activa.
En términos generales se puede concluir que nada cambiará con respecto al nivel de detalle de los datos que los importadores deberán proporcionar a Aduana. El gran cambio vendrá determinado por el momento del suministro de esta información (previa), en su alcance (toda la cadena de suministro) y en su gestión común (una base de datos única).
6. Beneficios de la reforma
CINCO
La reforma propuesta por la Comisión va a beneficiar directamente a todos los intervinientes en el Comercio Internacional, pudiendo distinguirse las repercusiones en función de los distintos sujetos, a saber:
A. Beneficios para la Aduana comunitaria:
El hecho de que las Autoridades aduaneras puedan disponer de toda la información en tiempo real sobre cuáles van a ser las mercancías que están llegando o van a llegar a los mercados comunitarios va a permitir intervenir en cualquier envío antes, durante o después de que éste se materialice mediante un análisis de riesgo común a nivel total de los 27 Estados lo que implicará una mejora significativa en la asignación de los recursos humanos con un importante ahorro de recursos al poder liberar de control a los operadores confiables y así focalizar todos los medios disponibles hacia el control de los comercios ilegales o simplemente “desconocidos”.
B. Beneficios para los Operadores Económicos y para el Comercio en general:
Según la propuesta de la Comisión Europea, y sobre la base del programa de Operadores Económicos Autorizados, se creará un archivo específico para comerciantes sujetos a control, (operadores confiables que la propuesta denomina “Trust and check,”) que se prevé esté operativo a partir de 2032, y mediante el cual dichos operadores confiables podrán despachar todas sus importaciones ante las autoridades aduaneras del Estado miembro en el que tengan fijada su sede, con independencia del Estado por donde entren físicamente las mercancías y, todo ello, utilizando su propia lengua.
Además, y bajo ciertas condiciones, podrán realizar sus importaciones sin generar ninguna intervención activa de la Aduana, es decir, sin controles aparentes y por tanto libre de cargas administrativas y aduaneras lo que producirá una reducción significativa de tiempos y costes derivados del despacho aduanero para las empresas acreditadas como operadores confiables.
Según datos aportados por la propia Comisión, las simplificaciones propuestas, procurarán un ahorro de costes para las empresas comunitarias de alrededor de unos 2.700 millones de euros al año.
7.Cronograma de la reforma
La Comisión, al presentar esta nueva propuesta y con el objetivo de someterse a un control temporal en su actuación, ha planteado una secuencia temporal de actuaciones para conseguir el fin perseguido que pasa por los siguientes hitos:
A. Modificación legislativa. La reforma propuesta requiere de una modificación profunda del Código Aduanero de la Unión, actualmente en curso, para adaptarse a esta futura realidad propuesta.
B. Período transitorio. Una vez aprobada la citada modificación del C.A.U. entraremos en un período de entre 5 a 15 años en el que se deberán acometer los trabajos necesarios para la puesta en marcha de la reforma presentada y entre los que podemos destacar el diseño y la puesta en marcha del Centro de Datos Aduanero de la Unión, la creación de la Autoridad Aduanera de la Unión Europea y la creación de la figura del Operador Económico confiable que constituyen los tres pilares fundamentales sobre los que se asienta la reforma propuesta.
C. Año 2028: Aplicación de la reforma al comercio electrónico.Una vez creado el Centro de Datos Aduanero de la Unión Europea y creado el registro de operadores confiables, la propuesta de la Comisión propone su aplicación limitada, en una primera fase operativa, al comercio electrónico en el año 2028.
Por otro lado, en sincronía con la puesta en marcha del Centro de Datos de Aduanas, la Autoridad Aduanera de la Unión Europea asumirá sus funciones también el 1 de enero de 2028, siendo inmediatamente operativa en lo que respecta a sus cometidos de gestión y evaluación de riesgos comunitarios.
D.Extensión de la reforma a todo el comercio exterior. Una vez puesto en marcha el régimen aduanero personalizado para el comercio electrónico, el siguiente paso sería culminar su extensión a todo el comercio exterior de la U.E. de manera que el resto de comerciantes puedan utilizar el nuevo sistema incluyendo el Centro de Datos Aduanero a partir del 1 de enero de 2032 de una manera voluntaria y, obligatoriamente, a partir del 1 de enero de 2038.
8. Pilares de la reforma
La gran reforma Aduanera presentada por la Comisión se apoya en tres pilares:
SEIS
A. La creación de un Centro Aduaneros de Datos de la Unión Europea:
El nuevo Centro Aduanero de Datos de la Unión Europea se concibe como el motor de toda la reforma presentada y al que se le va a dotar de una tecnología de vanguardia, mediante la cual recopilará todos los datos facilitados por todas las empresas y operadores económicos en un registro único, sustituyendo a toda la infraestructura informática nacional que poseen actualmente los Estados miembros, proporcionando una interfaz única en toda la Unión Europea y facilitando la reutilización de datos, pudiéndose ahorrar (según la información aportada por la propia Comisión), hasta 2.000 millones de euros al año en costes de funcionamiento de las aduanas.
El procedimiento diseñado exigirá a los operadores económicos que proporcionen la información directamente a las aduanas a través de este Centro de Datos de la Unión Europea en lugar de a través de los múltiples sistemas nacionales. Además, podrán presentar esta información una vez y reutilizarse en importaciones posteriores para múltiples envíos con las mismas características.
Así, al constituir un único registro de datos comunitario, las Autoridades aduaneras a nivel nacional podrán tener una visión global del tráfico exterior de toda la Comunidad, y, por lo tanto, podrán llevar a cabo una evaluación de riesgos mucho más específico y cualificado y a nivel comunitario (no como en la actualidad que se realiza a nivel nacional), pudiéndose detectar y prevenir riesgos comunitarios en tiempo real.
Este nuevo sistema permitirá y facilitará el intercambio de información y la gestión conjunta de riesgos no solo entre autoridades aduaneras sino también entre autoridades no aduaneras, citando expresamente a la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude Fiscal (OLAF), Fiscalía Europea (EPPO), Europol o Frontex entre otras, lo que reforzará, sustancialmente, sus capacidades analíticas.
En cuanto su puesta en marcha el Centro Aduanero de Datos de la Unión Europea, se implantará para los intercambios dentro del comercio electrónico en el año 2028 y, de manera voluntaria, por el resto de importadores a partir del año 2032 (obligatoriamente a partir de 2038) lo que les permitirá participar de los beneficios y simplificaciones de manera más inmediata.
SIETE
B. Operador confiable para control, (en inglés Trust & check):
La figura del operador de confianza para control, (Trust & Check), representa, junto con la creación del Centro Aduanero de Datos de la Unión Europea, el segundo pilar fundamental en la que se basa la gran reforma aduanera planteada por la Comisión.
Esta nueva figura parte del actual esquema de funcionamiento del Operador Económico Autorizado del que toma sus principios, condiciones y requisitos para su autorización, si bien con unos criterios más estrictos sobre todo en lo que respecta al suministro de datos, incluyendo no solo los de sus operaciones sino también los de toda la cadena de suministro (en tiempo real), de tal modo que las autoridades aduaneras puedan conocer, previamente a su realización, el contenido e identificación de sus envíos y las pruebas del cumplimiento de todos los requisitos necesarios para solicitar las importaciones, gestionándose todo a través del citado Centro Aduanero de Datos de la Unión Europea.
Este nuevo procedimiento fortalece su actuación y su relación con la Aduana comunitaria permitiendo una total transparencia llegando incluso a dar la autorización a dichas autoridades para el acceso a sus sistemas electrónicos y contables de tal modo que posibilite en todo momento el control del movimiento de sus mercancías y su necesario control.
Como contrapartida, el sistema prevé para estos operadores de confianza un sistema de Despacho aduanero con una baja supervisión (incluso sin la necesidad de una intervención activa por parte de la aduana), de tal modo que sean los propios operadores o importadores los que podrán autocontrolar la conformidad de las mercancías con lo declarado a la administración, todo ello sin necesidad de presentar una declaración aduanera para cada envío.
También está prevista la posibilidad de pagar los impuestos derivados de las importaciones de forma fraccionada o de manera periódica, partiendo de la información estable que sobre la cadena de suministros haya sido presentada previamente y que podrá utilizarse y reutilizarse para importaciones o exportaciones posteriores idénticas o de la misma naturaleza, con el ahorro notable de los costes en trámites aduaneros que este procedimiento tan simplificado aporta a los comerciantes autorizados, aumentando de esta forma en gran medida la competitividad de las empresas comunitarias.
C. La creación de una nueva Autoridad Aduanera de la Unión Europea:
OCHO
La reforma prevé la creación de una nueva Autoridad Aduanera de la Unión Europea integrada por funcionarios comunitarios y concebida como una Agencia descentralizada, cuyo objetivo es aunar la experiencia y los recursos de todas y cada una de las aduanas de los Estados Miembros con la desarrollada por la Comisión Europea, de tal modo que se pueda realizar una gestión de riesgos a nivel comunitario mediante la explotación y el análisis de los datos aportados por el Centro de Datos de Aduanas de la Unión Europea y que se encontrarán permanentemente actualizados y disponibles en tiempo real.
Con esta información la referida autoridad aduanera podrá señalar a las Aduanas de los Estados Miembros el nivel de riesgo que implica cada operación de importación o exportación e incluso concretar aquellas operaciones que deberían o podrían ser susceptible de control aduanero creándose de esta forma, una verdadera frontera exterior común con independencia de que las Autoridades aduaneras de los Estados Miembros conserven su propio análisis de riesgo a nivel local adaptado a sus necesidades específicas.
Además, la citada Autoridad Aduanera de la Unión Europea será el órgano competente para la coordinación de la gestión de cualquier crisis que se plantee a nivel de Comercio Exterior y para velar por el cumplimiento de los protocolos y los procedimientos a desarrollar cualquiera que sea el escenario de crisis en los que se encuentra un Estado miembro, bien se trate de emergencias, de salud pública, de cadenas de suministro interrumpidas o bloqueadas o simplemente de la aplicación de sanciones de la Unión Europea.
9. Conclusiones
- La reforma se basa en tres pilares de entre los que sobresale es la creación de una Base Única de Datos de la Unión Europea.
- Se basará en la utilización de los datos de comercio internacional de la Unión, actualizados siempre a tiempo real.
- Propicia el cambio del procedimiento de despacho, desde el actual sistema de declaración aduanera en el momento del despacho aduanero hacia el sistema de comunicación de datos previo a la llegada de las mercancías, es decir, pasaremos de un sistema de despacho basado en declaraciones a un procedimiento basado en datos.
- Los datos se aportarán previamente en cuanto al tiempo y sobre toda la cadena de suministro en cuanto a su alcance.
- Que el sistema así concebido permitirá (en numerosas ocasiones) que la Aduana no tenga que actuar activamente en el momento de la importación y que el ingreso de las mercancías esté autorizado incluso antes de su llegada al territorio aduanero.
- Que el operador confiable para el control (Trust & Check) es el eje sobre el que gravita la mayor parte de las simplificaciones que, partiendo de la actual figura del Operador Económico Autorizado, establece una mayor interacción con la Aduana.
- Que todo el sistema conllevará una gran simplificación del procedimiento con el consiguiente ahorro económico y aumento en la competitividad de las empresas intervinientes, sustituyendo la declaración aduanera por una autoliquidación o autoevaluación.
- Posibilitará una gestión de riesgos a nivel de la Unión Europea compatible con su gestión en el plano nacional.
- Todo lo anterior permitirá una normalización de comportamientos y una única respuesta de la Unión ante cualquier situación internacional que estará coordinada por la nueva Autoridad Aduanera de la Unión Europea a su vez órgano de relación con otros organismos afectados, aduaneros o no aduaneros.
LLAMADAS
- La Comisión Europea ha calificado la actual reforma aduanera como la “más ambiciosa y exhaustiva de la Unión Europea desde que fue constituida en el año 1968”.
- El Mercado Único de la Unión Europea constituye el área integrada más grande del mundo y representa el 14% de todo el comercio mundial y da trabajo a más de 56 millones de personas.
- Existen al menos 378 normas comunitarias más las nacionales aplicables con ocasión
del ingreso de una mercancía en el territorio aduanero comunitario. - El gran cambio vendrá determinado por el momento del suministro de la información (previo), en su alcance (toda la cadena de suministro) y en su gestión común (una única base de datos).
- Según datos aportados por la propia Comisión Europea, las simplificaciones propuestas procurarán un ahorro de costes para las empresas comunitarias de alrededor de unos 2.700 millones de euros al año.
- El nuevo Centro de datos Aduaneros de la U.E. recopilará, en tiempo real y a nivel
comunitarios todos los datos del comercio exterior de la Unión. - El operador de confianza para control (trust & check) podrá estar habilitado, en lugar de la Aduana, para autocontrolar la conformidad de las mercancías con lo declarado
previamente sin necesidad de presentar una declaración aduanera. - La autoridad aduanera de la Unión está concebida como una Agencia descentralizada y será el órgano competente para la coordinación y control de la gestión aduanera.
El autor es Licenciado en Derecho y Abogado por la Universidad Complutense de Madrid. Actualmente se desempeña como Inspector de la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) y es ex Administrador de las Aduanas de Coslada y Barajas (España). Además, es consultor del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
