viernes 24 de noviembre de 2017
Edición Nº 262 - Aduananews.com - Número de Registro DNDA: 5107675 - Copyright 2001 Aduananews.com / Aduananews.com.ar - Todos los derechos reservados
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Bloqueo a los reintegros ¿Qué opina la justicia?

  • Written by Dra. Agustina O’Donnell
  • Published in Doctrinas

Desde el año 2012, con motivo de la Instrucción General DGA N° 7/12 (2/3/2012) los exportadores que obran informados en los sistemas de la AFIP con ‘incumplidos cambiarios’ o ‘vencido sin cumplido in reportado’ por parte del BCRA se encuentran impedidos de cobrar los reintegros a los que por ley tienen derecho: los reintegros de IVA que les acuerda el art. 43 de la ley de dicho gravamen y los reintegros aduaneros que les acuerda el art. 825 del Código Aduanero.

El impedimento se materializa en un bloqueo genérico e informático sobre la CUIT del exportador, diferente a los bloqueos que pueden recaer sobre el permiso de exportación según la RG AFIP N° 1281/02, que se adopta en todos los casos en que exista informado un permiso incumplido, aunque no sea el permiso por el cual se requiere el reintegro, razón por la cual en los hechos constituye una sanción, cabe ya decirlo, sin norma legal, que lo autorice. Prueba de su carácter sancionatorio es que el bloqueo se informa en la Pantalla Sanciones del Sistema SIM

Cabe recordar aquí que los reintegros aduaneros forman parte de los denominados estímulos a las exportaciones cuyo propósito es incentivar éstas de modo de mejorar de ese modo la competitividad, permitiendo al exportador destinar esos recursos al desarrollo y expansión de su actividad, con los consiguientes efectos que ello tiene en las políticas de industrialización y fomento y mantenimiento del empleo del Gobierno Nacional. Por su parte, respecto de los reintegros de IVA como las exportaciones están exentas su propósito es reintegrar al exportador el impuesto que hubiere podido incidir en sus costos, estimulando de este modo también el comercio exterior.

Como ya se dijo, el bloqueo se impone en forma sistémica sobre la CUIT del exportador, no en virtud de una ley sino de una Instrucción General, que, por definición de la propia AFIP no es un acto administrativo de alcance general sino un acto interno, prueba de lo cual es que no se publica en el Boletín Oficial, ni tampoco en su propia página web[1].

Los tribunales ya se han expedido acerca de la falta de valor jurígeno de los actos internos de la AFIP al decir que son “…disposiciones internas con efectos en el orden jerárquico de la administración, sin carácter obligatorio para los particulares. Las instrucciones generales son actos internos de carácter resolutivo, de cumplimiento obligatorio para las dependencias y destinadas a ser aplicadas en el desarrollo de las tareas o funciones de éstas”[1].

Como la medida tampoco se instrumenta en un acto administrativo que se notifique al exportador, éste se ve imposibilitado de cuestionarla, sea como una sanción –fiscal o aduanera-, sea como una denegación de la solicitud de reintegro, por los carriles procesales que las leyes especialmente establecen, tanto el Código Aduanero como la ley 11.683. El exportador se ve así impedido de interponer recursos y agotar la instancia administrativa y habilitar la posterior revisión del Tribunal Fiscal de la Nación y/o del Poder Judicial en orden al cuestionamiento de la medida que le impide cobrar sus reintegros.

Dice GORDILLO que, “…la inexistencia de acto administrativo (o la existencia de un acto inoperante, aparentemente administrativo; o de un mero pronunciamiento sin virtualidad jurídica) significa correlativamente que el acto de que se trate no tiene presunción de legitimidad…”[2]. Esta es también la interpretación judicial: “…no puede invocar la AFIP lapresunción de legitimidad y fuerza ejecutoria de un acto que no existió. Al contrario, más bien queda demostrada la arbitrariedad de su conducta, que importa vías de hecho”[3].

Al decir también de la doctrina “El acto administrativo tiene por función actuar como un poder limitante de los desbordes de la Administración del estado de derecho, en donde el poder resulta siempre vinculado y condicionado por el ordenamiento positivo y los principios generales del derecho, principios que conjuntamente con las normas y principios de los tratados internacionales han producido una ampliación del marco del principio de legalidad”[4], pero en el caso del bloqueo analizado, la Administración no dicta ningún acto, ni la Instrucción General cita ninguna norma legal que habilite el bloqueo informático.

Cierto es, como dicen los autores, que “La protección de la renta pública y de la posición cambiaria de nuestro país justifican la relación directa que existe entre el régimen de reintegros y los derechos de exportación, por un lado, y el régimen cambiario, por el otro. El previo pago de los derechos de exportación correspondientes y el ingreso de las divisas respectivas, aparecen como condicionamientos razonables establecidos por la autoridad de aplicación”[5] y, por ende, cierto es también que el Estado debe adoptar medidas tendientes a desalentar el incumplimiento de las obligaciones en materia cambiaria vigentes desde el año 2002, pero la medida sancionatoria de bloqueo de CUIT adoptada en la Instrucción General (DGA) N° 7/12 no es legítima porque no tiene respaldo en ley ni en disposición normativa alguna; tampoco es razonable: “…la medida no resulta razonable. La condición establecida como presupuesto necesario para el pago de los reintegros no tiene asidero legal. La falta de cobro de una venta no justifica la implementación de una medida tan drástica. Y además no existe vinculación alguna entre una situación –no ingreso de divisas de una operación- y la medida implementada –no pago de reintegros por operaciones realizadas conforme a derecho”[6], es decir, no supera ninguno de los test que la Corte Suprema exige para dar validez a las normas y a las obligaciones impuestas en ella, el de legalidad y el de razonabilidad.

La Justicia empieza a expedirse sobre la afectación de los principios y derechos constitucionales que dicho bloqueo implica, en particular, el de legalidad o de reserva de ley, por carecer de cobertura legal,  de propiedad, al privar al exportador de fondos que la ley le reconoce, de defensa, al sancionarlo sin sumario previo,  y de razonabilidad, al resultar desproporcionada la medida en relación al fin perseguido.

Así, la Cámara Federal de Salta calificó al bloqueo previsto en la Instrucción General DGA N° 7/2012 como un “…exceso de punición que en la práctica general una valla absoluta para el ejercicio de un derecho”, y declaró a renglón seguido su nulidad,al mediar una “…manifiesta falta de proporción entre la conducta reprochada y la sanción impuesta”, para concluir que “…el bloqueo generalizado del CUIT a un exportador que por incumplimiento en la liquidación de divisas en alguna o algunas operaciones le impide el recupero de derechos de exportación por las operaciones que se encuentran cumplidas de acuerdo al informe emitido por el BCRA –autoridad de aplicación en esa materia- no supera el test de razonabilidad”[7].

Sostuvo en este sentido que “…la Instrucción General 07/12 trasluce dos cuestiones que ponen en dudas su validez. Una es haber determinado un bloqueo generalizado sobre el CUIT del exportador que tuviera cuanto menos una operación como incumplida impidiéndole percibir todos los derechos de exportación, y, otra, que dicha medida tiene como fundamento “la existencia de una importante cantidad de destinaciones de exportación en situación de incumplido con relación al ingreso y liquidación de divisas”, cuestión que no resulta de competencia de la Dirección General de Aduanas. Lo primero luce cuanto menos como desproporcionado, advirtiéndose más como un exceso de punición que en la práctica genera una valla absoluta para el ejercicio de un derecho, …”, para concluir en la “…manifiesta falta de proporción entre la conducta reprochada y la sanción impuesta”.

Dijo también que: “Bajo el marco descripto, el Organismo Aduanero no puede desconocer el grave perjuicio que se ocasiona en el ritmo económico y financiero que han de conservar las empresas para su normal desenvolvimiento y el desfasaje que provoca la interrupción en la cadena de pagos. Más aún, tampoco se advierte que la Dirección General de Aduanas haya tomado los recaudos necesarios a fin de permitirle a las empresas el ejercicio elemental del derecho de defensa con prelación a que se desencadenen los efectos establecidos en el acto atacado, ni con posterioridad, por lo que el bloqueo generalizado del CUIT a un exportador que por incumplimiento en la liquidación de divisas en alguna o algunas operaciones le impide el recupero de derechos de exportación por las operaciones que se encuentran cumplidas de acuerdo al informe emitido por el BCRA -autoridad de aplicación en esa materia- no supera el test de razonabilidad conforme la doctrina precedentemente expuesta”.

Y que, “…si el fundamento de la Instrucción General 07/12 fue la existencia de incumplimientos con relación al ingreso y liquidación de divisas, la DGA al imponer un bloqueo generalizado se arrogó una competencia que no posee, pues la materia vinculada con esos hechos es propia del Banco Central de la República Argentina y el hecho que se haya suscripto un convenio en el año 2002 -tal como da cuenta la Resolución General AFIP 1281/2002- entre la DGA, la Secretaría de Industria, Comercio y Minería y el BCRA para aplicar un procedimiento informático que interrelacione los trámites que el exportador debe presentar ante diferentes organismos, no significó el traspaso de competencia alguna. Muy por el contrario, es el Banco Central de la República Argentina quien posee el poder de policía en materia cambiaria, tal como lo establece el art. 4 inc. e) de su Ley Orgánica que dispone la potestad para ejecutar la política cambiaria en un todo de acuerdo con la legislación que sancione el Congreso de la Nación. Y en sentido concordante, la Corte Suprema de Justicia de la Nación en Fallos: 312:1920 ha señalado que no toda función de policía económica constituye una actividad aduanera: “Las funciones aduaneras comprenden las facultades necesarias para controlar la concurrencia de los supuestos que regulan los gravámenes aduaneros o fundan la existencia de restricciones o prohibiciones a la importación y exportación”; puntualizando que “tal aseveración no puede ser entendida en el sentido de que la delegación en la aduana de cualquier otra función de policía económica puede constituir a la actividad que se delega en una actividad ‘aduanera’”.

Y que: “En este orden de ideas y en apretada síntesis se concluye que la Instrucción General DGA 7/12 no resulta razonable, en tanto bloquea el pago de los reintegros por todas las operaciones realizadas por el exportador en lugar de proceder al bloqueo del pago del reintegro de la o las operaciones puntualmente cuestionadas, máxime si, además, se ha omitido establecer una vía recursiva específica que garantice el derecho de defensa del administrado”.

Así lo entendió también la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal al fallar en fecha reciente respecto de reintegros de IVA, al decir que“…no resulta admisible la posibilidad de que el organismo fiscal a través de las notas cuestionadas en autos, subordine el pago de los reintegros de IVA asociado a exportaciones ante el mero aviso informático de que la empresa solicitante tiene ‘incumplimientos cambiarios’”, oportunidad en la que calificó al bloqueo impuesto por la Instrucción General N° 7/2012, como un bloqueo infundado y arbitrario, que atenta contra el derecho de defensa tutelado en el art. 18 de la Constitución Nacional y ordenó a la Aduana a que continuara el trámite de la solicitud iniciado por el exportador[8].

Para terminar, cabe recordar lo que la Corte Suprema de Justicia de la Nación dijera ya en el año 2010 en cuanto a que “…no resulta admisible que a la hora de establecer procedimientos destinados a garantizar la normal y expedita percepción de la renta pública se recurra a instrumentos que quebrantan el orden constitucional. Es que la mera conveniencia de un mecanismo para conseguir un objetivo de gobierno —por más loable que este sea— en forma alguna justifica la violación de las garantías y derechos consagrados en el texto constitucional”[9] y el bloqueo sin ley ni juez aquí analizado, sin lugar a dudas, contraviene elementales derechos y garantías consagrados en la Constitución Nacional.

Autor: Dra. Agustina O’Donnell, Socia del Estudio Torassa & O’Donnell

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[1]Autos “Cámara de Comercio e Industria de La Plata”, sentencia del 14/2/13 y “Brando SA”, sentencia del 18/6/13, publicadas en www.cij.gov.ar.

[2]Gordillo, Agustín: “Tratado de Derecho Administrativo”, T. 3, FDA, Bs.As., 1999, p. 336.

[3]Conf. “Compudata S.A. c/ AFIP s/ medida cautelar”, publicado en www.eldial.com.

[4]Cotter, Juan Patricio, “Derecho Aduanero”, Tomo I, Abeledo Perrot, Bs.As., 2014, p. 142.

[5]Cotter, Juan Patricio, ob. cit., p. 1635.

[6]Cotter, Juan Patricio, ob. cit., p. 826.

[7]Conf. Cámara Federal de Salta: “Cooperativa de Tabacaleros de Jujuy Ltda. c/ AFIP DGA s/ amparo ley 16.986”, sentencia del 18/11/2014 y “Electroquímica El Carmen S.A. c/ AFIP DGA s/ amparo ley 16.986”, del 19/11/2014.

[8]Conf. “Ulex SA c/AFIP s/ amparo”, sentencia del 11/03/2015.

[9]Conf. “AFIP c/ Intercorp SRL”, sentencia del 15/6/2010.[1]Conf. Disposición N° 446/2009.

Last modified onViernes, 24 Abril 2015 13:25